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【摘 要】促进残疾人就业是充分利用人力资源、促进经济社会发展，构建和谐社会的重要举措和目标。本文通过对西安市残疾人就业情况进行调查，就西安市残疾人就业中存在的问题，提出了自己的对策建议。
【关键词】残疾人就业；特点；问题；对策
就业是民生之本。残疾人就业问题关系到公民权利的实现和生产力的解放。残疾人拥有平等的参与社会生活的愿望和能力。促进残疾人就业既是充分利用人力资源、促进经济社会发展，也是构建和谐社会的重要举措和目标。近期，我们对西安市残疾人就业情况作了调查，现报告如下。
一、基本情况
（一）残疾人数量及各类残疾人数量情况
西安市残疾人总数为57.8万人，其中城镇残疾人17.8万人，占30.80%；农村残疾人40万人，占69.20%。在残疾人中，视力残疾8.59万人，占14.84%；听力言语残疾14.84万人，占25.69%；肢体残疾16.8万人，占29.07%；智力残疾3.86万人，占6. 68%；精神残疾4.28万人，占7.40%；多重残疾9.42万人，占16.30%。在各类残疾人中，中、重度残疾人28.8万人，占49.8%。
（二）在就业年龄段有劳动能力残疾人数量及就业情况
在就业年龄段有劳动能力的残疾人约有20.34万人，约占就业年龄段残疾人的83.6%。目前己就业残疾人18.23万人，约占就业年龄段有劳动能力残疾人的89.6%。
（三）残疾人就业服务机构情况
1997年，“西安市残疾人劳动就业服务中心”经市编委批准成立，处级建制，财政全额拨款，编制13名，现有12人。2008年，“西安市盲人按摩指导中心”经市编委批准成立，牌子挂在市残疾人劳动就业服务中心，挂牌后市残疾人劳动就业服务中心机构规格、经费形式等维持不变。西安市13个区县都有残疾人就业服务机构。沣东新城残疾人就业服务机构尚在组建之中。
二、主要特点
（一）按比例安排残疾人就业
按比例安排残疾人就业是残疾人就业的主渠道。为加快推进残疾人按比例就业工作，西安市于2000年以市政府9号令形式发布了《西安市按比例安排残疾人就业实施办法》。市残联与市财政局联合出台了《关于市级财政部门代收残疾人就业保障金有关问题的通知》、与市地税局联合出台了《关于地税部门代征残疾人就业保障金有关问题的通知》，形成了多部门联手推进按比例安排残疾人就业工作格局。2001年到2011年，年审单位由1万余家增加到6万余家，残保金征收由1700万元提高到2.4亿元，按比例安排残疾人就业由6000余人提高到2.3万人。2002年到2011年，每年新增就业1000余人。实现了残疾人按比例就业人数和残保金征收额的双增长。
（二）集中安排残疾人就业
以安置残疾人和规范用工制度为重点，扩大社会福利企业规模，集中安置残疾人就业。在全市115户社会福利企业中，集中安排残疾人职工2918人，残疾人职工占到职工总数7682人的38%。陕西长城建筑制品有限公司2003年安置23名残疾人，到2011年底安置残疾人总数达到了104人，残疾职工年平均收入在2.6万元以上。
（三）鼓励残疾人自主创业
2005年，西安市启动了“残疾人创业行动”，引导和扶持残疾人开办小商店、小摊位、小餐馆、盲人按摩店，开展修理自行车、配钥匙、补衣服等便民服务，鼓励残疾人自主创业，增加残疾人收入，改善残疾人生活状况。对符合条件的，政府给予每名残疾人1000到2000元的资助，7年来共投入扶持资金197.4万元，扶持1787名残疾人自主创业。
（四）扶持农村残疾人就业
2000年，西安市开始引导和扶持农村贫困残疾人“庭院绿色行动”、“自强绿色行动”、“退耕还林绿色行动”和“千人万树绿色行动”，发展种植、养殖业和多种经营。2009年，西安市开始对农村残疾人种养殖户连续三年扶持，户年扶持资金1000元，2011年提高到1200元。10年来，全市共投入扶持资金708.83多万元，扶持7640多名残疾人开展种植和养殖业。2009年以来，西安市投放资金171万元创建市级就业扶贫基地17、区县级40个，为残疾人提供项目咨询、技术培训、病虫害防治、农产品销售等服务。
灞桥区洪庆街道办吴肖亚村三组胡虎子，二级肢体残疾。2006年，在区残联的帮助下，带领村里5名残疾人养鸡。2009年，被列为区残疾人就业扶贫基地，市残联、财政局社保处深入现场确定给予资金扶持。目前，已建成3个温室大棚，4个养鸡场，存栏近10000只，安置残疾人10余名。周至县周一村猕猴桃种植基地是帮扶残疾人发展猕猴桃的基地。基地现扶持残疾人213人种植猕猴桃560亩，其它杂果100余亩，2008年被国家农业部确定为全国一村一品示范村。基地扶持七组肢体残疾人李争民2200元购买生产资料，其2亩猕猴桃成品果园连续两年大丰收，还建起了冷库，收入达六七万元，现已脱贫。临潼区相桥残疾人奶牛养殖基地根据残疾人实际情况，为残疾人送岗位、送技术、送资金、送奶牛的多种帮扶模式。共帮扶残疾人185人，残疾人平均年增收1800元。为西安市残疾人就业扶贫基地建设创造了一个“公司+基地+残疾人户”的扶贫模式。
（五）培训残疾人职业技能
以就业需求为导向，以实现就业为目的，开展残疾人职业技能培训。鼓励各级各类学校和其他教育培训机构开展多层次、多元化的残疾人职业技能培训，加强订单式培训、定向培训和定岗培训，结合市场和残疾人需求，适时开设和及时调整培训专业，强化实际操作技能训练和职业素质培养，提高残疾人就业竞争力和培训后的就业率。职业技能培训专业有电脑操作、手机维修、家电维修、电脑维修、液晶显示器维修、插花、茶艺、盲人保健按摩、会计、兵马俑仿制技术、串珠、手工艺制作等二十余项。十年来，西安市共培训城镇残疾人17000余人，培训农村残疾人16000余人，培训盲人500余人。 （六）举办残疾人就业洽谈会
2003年起，西安市己连续举办了10届残疾人就业洽谈会和洽谈周活动，为残疾人实现就业的搭建了广阔平台。“十一五”期间，仅市残疾人就业服务机构就接待各类就业咨询4万余人次，单位用工登记1200余家，残疾人求职登记4000余人次，向用人单位推荐残疾人就业8000余人次，有2500余人通过推荐上岗就业。
三、存在问题
（一）观念性问题
传统的残疾人就业观制约了残疾人就业。政府一些部门把残疾人就业局限于物质保障，对残疾人就业以“扶残助残”为主，忽视了残疾人通过就业、创业实现自强、自立的愿望；救济色彩严重，对残疾人重物质救济，轻社会参与；重同情恩赐，轻权利尊严，不能满足残疾人全面发展的需要。一些部门把残疾人就业看作是政府的事情，是残疾人工作部门的事情，认为“与己无关”，工作中带有明显的随意性和冲动性，难以形成促进残疾人就业的长效机制。
（二）保障性问题
在社会保险方面，残疾人就业后，部分用人单位不能按照劳动法律法规的规定，与残疾劳动者签订劳动合同，不为残疾职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险，即使缴纳也不是全部险种。这种情况在民营企业、私营企业尤为突出。在最低生活保障方面，现行的低保政策规定家庭成员一旦就业其不再享受低保补贴，如家庭人均收入超过低保人均标准其家庭将不再享受低保补贴。残疾人作为特殊困难的群体，就业难，稳定就业更难。残疾人临时性、不稳定性地就业直接导致家庭原先享受的低保补贴减少甚至取消。残疾人即便就业，工资水平也不高，甚至会出现就业拿到的工资低于原家庭享受的低保补贴。各级残联费劲周折为残疾人找到了工作岗位，但是残疾人不是不愿意去，就是干了没几天就不干了，导致这一现象发生的根本原因就是原先享受低保补贴的残疾人就业后其个人、甚至家庭将不再享受低保补贴，较之就业前家庭收入增加不多、甚至减少，与低保关联的如住房、教育、救助等一系列社会保障政策也不再享受。这极大地影响了部分残疾人的就业积极性。
（三）投入性问题
重视征收残疾人就业保障金，而用于残疾人就业的经费投入不足。西安市残疾人就业保障金征收金额逐年大幅增长，残疾人就业人数、比例并未同步增长；直接用于残疾人就业方面的资金未实现同步增长。2011年西安市残疾人就业保障金收入2.4亿，直接用于残疾人就业和培训的资金仅600万，占征收比例2.5%。
四、几点建议
（一）坚持将残疾人就业纳入经济社会发展大局
充分发挥政府在残疾人事业中的主导作用，真正形成政府主导、残联主管、部门配合、社会参与的工作机制。特别是人社、财政、税务、工商、城管执法、宣传、残联等部门各司其职、相互配合、扎实工作，坚持把残疾人就业需求放在首位，急残疾人所急，想残疾人所想，为残疾人就业办实事、做好事、提供一切周到便捷的服务，使残疾人通过就业得到实实在在的利益。
（二）提高残疾人社会保障水平
对已就业的残疾人要监督用人单位依法为其办理各种社会保险，充分保障残疾人合法权益。逐步健全教育培训、劳动就业、法律援助等领域的专项救助制度。加强残疾人扶贫和指导贫困残疾人就业。对于享受低保补贴的临时性就业残疾人要给予其一定的就业适应期，待其完全适应工作岗位，稳定就业后，逐步减少、取消其低保补贴。
（三）坚持加大资金投入
各级财政要将残疾人就业工作资金列入财政预算，并实现逐年增长。加大残疾人多种就业形式的扶持力度，逐步扩大扶持面。要合理使用残疾人就业保障金，确保就业经费及时划拨到位，为加快促进残疾人就业提供财力保障。
（四）提高服务水平
各级残疾人就业服务机构要牢固树立公共服务意识，坚持将残疾人就业工作融入公共就业全局之中。提高残疾人就业服务工作质量，完善职业指导、职业心理咨询、职业技能培训、职业能力评估等服务环节。加强对残疾人用人单位的服务意识，积极协调解决用人单位的残疾人相关事宜，提高各单位安置残疾人的积极性。
（五）机关带头
在国家机关、事业单位及国有控股企业中为残疾人预留岗位，并定向招录残疾人。此前有公益组织的调查报告显示，全国30个大中城市中，国家机关招录残疾人比例最高的仅为0.39%，远低于1.5%的法定比例。吸纳残疾人就业，企业行动固然重要，党政机关和事业单位更要带头示范。北京的一些做法值得借鉴。
【作者简介】
高奇峰，供职于西安市委政研室。
【关键词】残疾人就业；特点；问题；对策
就业是民生之本。残疾人就业问题关系到公民权利的实现和生产力的解放。残疾人拥有平等的参与社会生活的愿望和能力。促进残疾人就业既是充分利用人力资源、促进经济社会发展，也是构建和谐社会的重要举措和目标。近期，我们对西安市残疾人就业情况作了调查，现报告如下。
一、基本情况
（一）残疾人数量及各类残疾人数量情况
西安市残疾人总数为57.8万人，其中城镇残疾人17.8万人，占30.80%；农村残疾人40万人，占69.20%。在残疾人中，视力残疾8.59万人，占14.84%；听力言语残疾14.84万人，占25.69%；肢体残疾16.8万人，占29.07%；智力残疾3.86万人，占6. 68%；精神残疾4.28万人，占7.40%；多重残疾9.42万人，占16.30%。在各类残疾人中，中、重度残疾人28.8万人，占49.8%。
（二）在就业年龄段有劳动能力残疾人数量及就业情况
在就业年龄段有劳动能力的残疾人约有20.34万人，约占就业年龄段残疾人的83.6%。目前己就业残疾人18.23万人，约占就业年龄段有劳动能力残疾人的89.6%。
（三）残疾人就业服务机构情况
1997年，“西安市残疾人劳动就业服务中心”经市编委批准成立，处级建制，财政全额拨款，编制13名，现有12人。2008年，“西安市盲人按摩指导中心”经市编委批准成立，牌子挂在市残疾人劳动就业服务中心，挂牌后市残疾人劳动就业服务中心机构规格、经费形式等维持不变。西安市13个区县都有残疾人就业服务机构。沣东新城残疾人就业服务机构尚在组建之中。
二、主要特点
（一）按比例安排残疾人就业
按比例安排残疾人就业是残疾人就业的主渠道。为加快推进残疾人按比例就业工作，西安市于2000年以市政府9号令形式发布了《西安市按比例安排残疾人就业实施办法》。市残联与市财政局联合出台了《关于市级财政部门代收残疾人就业保障金有关问题的通知》、与市地税局联合出台了《关于地税部门代征残疾人就业保障金有关问题的通知》，形成了多部门联手推进按比例安排残疾人就业工作格局。2001年到2011年，年审单位由1万余家增加到6万余家，残保金征收由1700万元提高到2.4亿元，按比例安排残疾人就业由6000余人提高到2.3万人。2002年到2011年，每年新增就业1000余人。实现了残疾人按比例就业人数和残保金征收额的双增长。
（二）集中安排残疾人就业
以安置残疾人和规范用工制度为重点，扩大社会福利企业规模，集中安置残疾人就业。在全市115户社会福利企业中，集中安排残疾人职工2918人，残疾人职工占到职工总数7682人的38%。陕西长城建筑制品有限公司2003年安置23名残疾人，到2011年底安置残疾人总数达到了104人，残疾职工年平均收入在2.6万元以上。
（三）鼓励残疾人自主创业
2005年，西安市启动了“残疾人创业行动”，引导和扶持残疾人开办小商店、小摊位、小餐馆、盲人按摩店，开展修理自行车、配钥匙、补衣服等便民服务，鼓励残疾人自主创业，增加残疾人收入，改善残疾人生活状况。对符合条件的，政府给予每名残疾人1000到2000元的资助，7年来共投入扶持资金197.4万元，扶持1787名残疾人自主创业。
（四）扶持农村残疾人就业
2000年，西安市开始引导和扶持农村贫困残疾人“庭院绿色行动”、“自强绿色行动”、“退耕还林绿色行动”和“千人万树绿色行动”，发展种植、养殖业和多种经营。2009年，西安市开始对农村残疾人种养殖户连续三年扶持，户年扶持资金1000元，2011年提高到1200元。10年来，全市共投入扶持资金708.83多万元，扶持7640多名残疾人开展种植和养殖业。2009年以来，西安市投放资金171万元创建市级就业扶贫基地17、区县级40个，为残疾人提供项目咨询、技术培训、病虫害防治、农产品销售等服务。
灞桥区洪庆街道办吴肖亚村三组胡虎子，二级肢体残疾。2006年，在区残联的帮助下，带领村里5名残疾人养鸡。2009年，被列为区残疾人就业扶贫基地，市残联、财政局社保处深入现场确定给予资金扶持。目前，已建成3个温室大棚，4个养鸡场，存栏近10000只，安置残疾人10余名。周至县周一村猕猴桃种植基地是帮扶残疾人发展猕猴桃的基地。基地现扶持残疾人213人种植猕猴桃560亩，其它杂果100余亩，2008年被国家农业部确定为全国一村一品示范村。基地扶持七组肢体残疾人李争民2200元购买生产资料，其2亩猕猴桃成品果园连续两年大丰收，还建起了冷库，收入达六七万元，现已脱贫。临潼区相桥残疾人奶牛养殖基地根据残疾人实际情况，为残疾人送岗位、送技术、送资金、送奶牛的多种帮扶模式。共帮扶残疾人185人，残疾人平均年增收1800元。为西安市残疾人就业扶贫基地建设创造了一个“公司+基地+残疾人户”的扶贫模式。
（五）培训残疾人职业技能
以就业需求为导向，以实现就业为目的，开展残疾人职业技能培训。鼓励各级各类学校和其他教育培训机构开展多层次、多元化的残疾人职业技能培训，加强订单式培训、定向培训和定岗培训，结合市场和残疾人需求，适时开设和及时调整培训专业，强化实际操作技能训练和职业素质培养，提高残疾人就业竞争力和培训后的就业率。职业技能培训专业有电脑操作、手机维修、家电维修、电脑维修、液晶显示器维修、插花、茶艺、盲人保健按摩、会计、兵马俑仿制技术、串珠、手工艺制作等二十余项。十年来，西安市共培训城镇残疾人17000余人，培训农村残疾人16000余人，培训盲人500余人。 （六）举办残疾人就业洽谈会
2003年起，西安市己连续举办了10届残疾人就业洽谈会和洽谈周活动，为残疾人实现就业的搭建了广阔平台。“十一五”期间，仅市残疾人就业服务机构就接待各类就业咨询4万余人次，单位用工登记1200余家，残疾人求职登记4000余人次，向用人单位推荐残疾人就业8000余人次，有2500余人通过推荐上岗就业。
三、存在问题
（一）观念性问题
传统的残疾人就业观制约了残疾人就业。政府一些部门把残疾人就业局限于物质保障，对残疾人就业以“扶残助残”为主，忽视了残疾人通过就业、创业实现自强、自立的愿望；救济色彩严重，对残疾人重物质救济，轻社会参与；重同情恩赐，轻权利尊严，不能满足残疾人全面发展的需要。一些部门把残疾人就业看作是政府的事情，是残疾人工作部门的事情，认为“与己无关”，工作中带有明显的随意性和冲动性，难以形成促进残疾人就业的长效机制。
（二）保障性问题
在社会保险方面，残疾人就业后，部分用人单位不能按照劳动法律法规的规定，与残疾劳动者签订劳动合同，不为残疾职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险，即使缴纳也不是全部险种。这种情况在民营企业、私营企业尤为突出。在最低生活保障方面，现行的低保政策规定家庭成员一旦就业其不再享受低保补贴，如家庭人均收入超过低保人均标准其家庭将不再享受低保补贴。残疾人作为特殊困难的群体，就业难，稳定就业更难。残疾人临时性、不稳定性地就业直接导致家庭原先享受的低保补贴减少甚至取消。残疾人即便就业，工资水平也不高，甚至会出现就业拿到的工资低于原家庭享受的低保补贴。各级残联费劲周折为残疾人找到了工作岗位，但是残疾人不是不愿意去，就是干了没几天就不干了，导致这一现象发生的根本原因就是原先享受低保补贴的残疾人就业后其个人、甚至家庭将不再享受低保补贴，较之就业前家庭收入增加不多、甚至减少，与低保关联的如住房、教育、救助等一系列社会保障政策也不再享受。这极大地影响了部分残疾人的就业积极性。
（三）投入性问题
重视征收残疾人就业保障金，而用于残疾人就业的经费投入不足。西安市残疾人就业保障金征收金额逐年大幅增长，残疾人就业人数、比例并未同步增长；直接用于残疾人就业方面的资金未实现同步增长。2011年西安市残疾人就业保障金收入2.4亿，直接用于残疾人就业和培训的资金仅600万，占征收比例2.5%。
四、几点建议
（一）坚持将残疾人就业纳入经济社会发展大局
充分发挥政府在残疾人事业中的主导作用，真正形成政府主导、残联主管、部门配合、社会参与的工作机制。特别是人社、财政、税务、工商、城管执法、宣传、残联等部门各司其职、相互配合、扎实工作，坚持把残疾人就业需求放在首位，急残疾人所急，想残疾人所想，为残疾人就业办实事、做好事、提供一切周到便捷的服务，使残疾人通过就业得到实实在在的利益。
（二）提高残疾人社会保障水平
对已就业的残疾人要监督用人单位依法为其办理各种社会保险，充分保障残疾人合法权益。逐步健全教育培训、劳动就业、法律援助等领域的专项救助制度。加强残疾人扶贫和指导贫困残疾人就业。对于享受低保补贴的临时性就业残疾人要给予其一定的就业适应期，待其完全适应工作岗位，稳定就业后，逐步减少、取消其低保补贴。
（三）坚持加大资金投入
各级财政要将残疾人就业工作资金列入财政预算，并实现逐年增长。加大残疾人多种就业形式的扶持力度，逐步扩大扶持面。要合理使用残疾人就业保障金，确保就业经费及时划拨到位，为加快促进残疾人就业提供财力保障。
（四）提高服务水平
各级残疾人就业服务机构要牢固树立公共服务意识，坚持将残疾人就业工作融入公共就业全局之中。提高残疾人就业服务工作质量，完善职业指导、职业心理咨询、职业技能培训、职业能力评估等服务环节。加强对残疾人用人单位的服务意识，积极协调解决用人单位的残疾人相关事宜，提高各单位安置残疾人的积极性。
（五）机关带头
在国家机关、事业单位及国有控股企业中为残疾人预留岗位，并定向招录残疾人。此前有公益组织的调查报告显示，全国30个大中城市中，国家机关招录残疾人比例最高的仅为0.39%，远低于1.5%的法定比例。吸纳残疾人就业，企业行动固然重要，党政机关和事业单位更要带头示范。北京的一些做法值得借鉴。
【作者简介】
高奇峰，供职于西安市委政研室。