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[摘 要]美国基金会对我国政治、经济、社会发展产生潜移默化的影响。通过收集F基金会2006-2014年在中国的项目活动信息，呈现了其在中国的资助偏好，并试图从个体层面映射出美国基金会在中国的活动现状。研究发现，F基金会以高校、社会组织以及研究机构为主要阵地，以公共政策与法治领域为重点，以北京为重心，以短期项目为主体，构建了全方位资助体系。政府应明确树立“监管和服务并重”的理念，建立跨层级、跨部门和跨主体的整合治理机制，开展资助项目的综合影响力评估，从而引导和规范美国基金会在中国的资助活动。
[关键词]美国基金会 资助偏好 政府监管
一、引言
为规范、引导境外非政府组织在中国境内有序活动和健康发展，我国制定了《境外非政府组织境内活动管理法》。这是我国第一次对境外非政府组织在中国活动进行专门立法，为政府管理活动提供了法律依据，但法律的贯彻和实施仍在不断探索之中。在中国境内活动的境外非政府组织中，美国基金会数量较多，进入时间也较早，对我国产生了深远的影响，研究美国基金会的具体行为可以为法律的落地提供参考。
美国基金会的兴盛有其独特的历史、宗教、文化和社会与时代背景[1]。20世纪初，美国工业化进程中涌现出许多大财团，他们积累了巨额的财富，为他们创办大型基金会奠定了物质基础[2]。美国互帮互助的志愿精神和最大限度地为社会造福的基督教传统激励着本国资本家慷慨解囊，投身于慈善事业。同时，受美国遗产税、捐赠减免税等优惠政策的影响，基金会发展进入黄金时代，并产生了一批影响深远的基金会。作为美国社会和政治生活的重要行为体，基金会对美国内政外交都产生了巨大的影响。截至2016年，美国共有各类基金会86726家，捐赠总额602.4亿美元，资产总额8652.5亿美元，获得资金和物资捐赠567亿美元①。
改革开放以来，美国基金会在中国的活动大体经历了起步阶段（1979年至20世纪90年代初期）、迅速发展阶段（20世纪90年代初期到21世纪初期）和成熟理性阶段（21世纪初到现在）三个发展阶段[3]。2004年，我国颁布《基金会管理条例》，允许美国基金会在中国内地设立代表机构，参照国内社会组织实行双重管理制度进行登记注册[4]。截至2015年年底，民政部已批准登记注册了13家美国基金会代表机构②。美国基金会发挥其在资金、理念、技术等方面的诸多优势，在扶贫、教育、环境保护、医疗等领域开展项目，影响着中国的经济发展和社会进步。
由于中美两国在政治、经济、法律、文化等方面具有显著差异，美国基金会作为“外来组织”，在融入中国社会的过程中遭遇种种困境，面临一系列“外来者劣势”，因而采取一种渐进式的进入策略，成为降低失败风险的有效途径[5]。在活动开展过程中，为同时满足组织目标和美国法律以及中国政策等多重约束条件，美国基金会往往会根据活动领域和项目类型，灵活而富有策略地选择本土合作伙伴予以资助，它们的资助行为也因此呈现出复杂多样的特征。本文引入“资助偏好”这一概念，对美国基金会在中国多样化的资助行为展开研究。迄今为止，由于美国基金会在中国的活动情况仍缺乏统一披露的公开数据，本文只能选取在世界范围内具有重要影响力，进入中国时间较早的美国F基金会作为研究对象。通过采集其2006-2014年在中国的项目资助情况，总结F基金会在中国的资助偏好，揭示其活动策略和行为逻辑，一方面可以弥补国内理论界对境外基金会研究的不足，另一方面也可以为境外基金会监管提供启示。
二、F基金会概况及其在中国的资助偏好
（一）F基金会概况
F基金会成立于1936年，总部位于纽约，以美国国内外教育、艺术、科技、人权、国际安全等为活动领域，通过出资创办研究机构、颁发奖学金、向国外派遣专家、捐款、捐赠图书仪器等方式向国内外有关组织、研究单位提供资助，以影响美国社会生活、文化教育事业和政府的内外政策。与其他美国基金会不同，F基金会赋予各地区办公室较大的拨款决策权，各地区办公室由具有较强的项目管理能力、熟悉当地情况的项目官员组成，项目官员需要考虑资助者和当地的具体情况，确定政府或者非政府的资助对象，以求在特定领域内达到显著的发展影响力[6]。 F基金会通过定期汇报对项目进行独立评估，但不插手项目具体实施过程。
（二）F基金会在中国的资助情况
从20世纪60年代开始，F基金会开始资助美国机构和个人对中国问题进行相关研究。1979年，中美两国外交关系正常化之后，F基金会开始直接资助中国的学术和专业机构开展经济、法律和国际关系等方面的研究。1988年，在国务院的支持下，F基金会与中国社科院签订合作备忘录，并在北京开设了办事处，负责F基金会在中国的项目资助。从1979年进入中国到2015年，F基金会对中国的资助总额超过3.56亿美元③。在中国城市扶贫、农村扶貧、人权与社会公正、治理和公共政策、教育与文化、国际事务、项目支持等领域开展了大量的项目合作。
2006-2014年，F基金会在中国开展了793个合作项目，资助总额约为1.3亿美元（见表1）。2007年的资助金额最多，为2096万美元；2012年的最少，为402万美元，年平均资助额1500万美元。从地区分布来看，F基金会资助了中国大陆地区的629个项目，资助金额占该基金会对中国资助总额的71.49%；港澳台地区仅获得资助7次，资助金额共计104万美元。此外，还有27.7%的资金流向了境外组织。
（三）F基金会在中国的资助偏好
结合F基金会2006-2014年间的项目信息，从合作对象、资助领域、资助地域以及项目周期等维度，深入分析F基金会在中国的资助特征。
1.“五位一体”的合作对象。根据资助情况，F基金会在中国的合作伙伴大体可分为三大类：（1）中国组织，包括学校、社会组织、研究机构、公司和党政机关，以及港澳台地区的组织；（2）外国组织，包括在中国活动，但组织注册地为外国的组织；（3）联合国组织，包括联合国开发计划署、妇女署、教科文组织等（见表2）。2006-2014年，F基金会共资助了323家组织，其中，中国组织234家，资助金额的占比为72.29%；外国组织86家，资助金额的比例为27.32%；联合国组织4家，资助比例为0.39%。在中国组织中，高校和研究机构所获资助最多，资助金额占资助总额的比例分别为29.32%和21.38%；社会组织获得14.55%的资金资助；党政机关以及出版社、律师事务所、市场调查和信息咨询类公司分别获得3.14%、3.11%的资助；来自港澳台地区的组织仅获得0.80%的资助。总体而言，F基金会在中国的合作对象形成了“五位一体”的格局。 2.重点资助公共政策与法治领域。项目信息显示，F基金会在中国的资助领域主要包括公共政策与法治、环境保护与发展、教育、国际关系研究以及公民社会培育等（见表3）。其中，公共政策与法治是资助项目最多、金额最多的领域，共获得资助项目401个，金额达到5457万美元，占总资助的41.97%。国际关系研究领域获得的资助仅次于公共政策与法治领域，共103个项目，资金占比20.66%，资助重点主要包括大国关系、国际治理、军工和裁军等国际性问题的研究和交流。F基金会在教育领域投放的资金比例约为16.09%，目的在于提高中国农村地区小学教学水平、给予西部地区大学生物质和精神上的帮助、通过教学方式保护和发展少数民族地区的文化等项目。为促进中国社会组织发展，F基金会将资金总额的13.44%用于资助中国社会组织法律完善、社会组织能力提高以及社会组织领域的研究。相比于其他领域，F基金会对环境保护与发展领域的资助最少，只占总额的7.84%。
3.以北京为资助重心。从资助地域来看，F基金会的项目合作对象分布在中国27个省、市、自治区（包括香港特别行政区），总资助额将近9400万美元，其中，68.26%的合作对象位于北京；9个省份的资助金额在100万美元以上，合计占总额的92.38%；重点资助的省份要么是经济发展程度较高的省份，如北京、上海、广东等；要么为外国非政府组织活跃的省份，如云南、四川、陕西等[4]。
4.以短期项目为主。F基金会倾向于资助短期项目，在793个项目中，770个项目的周期在为3年以下，资助金额12192.70万美元，占资助总额的比例为93.78%；3～5年的项目有23个，金额为808.73万美元，占资助总额比例为6.22%。
三、F基金会在中国的资助偏好的成因
F基金会在中国呈现上述资助偏好特征的成因是多方面的，下文主要从制度安排、组织特征和项目效果三个方面展开讨论。
（一）制度安排
美国基金会在中国境内开展活动，应符合中美两国的制度安排。我国法律明确要求境外非政府组织在中国境内当遵守中国法律，不得危害中国的国家统一、安全和民族团结，不得损害中国国家利益、社会公共利益和公民、法人以及其他组织的合法权益，不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动。为在中国立足，并长期存续，F基金会必须严格遵守中国法律法规要求，在法律允许的范围内开展活动。F基金会与中国社科院签署的合作备忘录中也明确规定：“基金会的资助可向政府机关、大学、研究和培训机构、民间组织和其他机构提供，也可用于个人，基金会可自行管理项目”，并保证“本着互相信任的精神与中华人民共和国各官方机构合作”。此外，美国法律从税收法令、监管制度、利益冲突禁止制度、法定支出制度等方面对基金会的公益性做出约束[7]。这些制度要求独立基金会确保海外合作伙伴事业的公益性，并承担相应的支出责任[8]。海外合作伙伴需要提供组织章程、活动描述、详细的财务收支报表等文件以证明自身活動的公益性。基金会必须向社会公开财务状况与项目情况，任何人都有权利查看基金会的原始申请文件及990表等资料[9]。
（二）组织特征
组织特征是美国基金会在中国的资助偏好选择的第二个因素。首先，美国基金会具有精英化导向，他们更喜欢选择同样具有精英导向、专业化、科层官僚制的机构来影响决策[10]。当它们将援助范围延伸到国外，自然会根据教育背景、政治、经济、社会地位选择合作伙伴，倾向选择与他们相似的、拥有全国影响力的、能保证项目长期运行的机构合作。其次，作为资助型非政府组织，F基金会并不直接全程参与项目的实施，当组织在项目开展过程中触及了敏感领域，不会为此承担主要责任，从而降低了政治风险[11]。再次，宗旨和使命是组织活动的价值取向和行为准则。对公共政策与法治领域的大力资助，与F基金会“加强民主价值观、减轻不公正”的宗旨一脉相承。通过资助该类型的项目，可以“促进有关人类福利、环境的永续性、良好的政府管理和人类成就的经济、社会和政治体制的建”[12]。“减少贫困”也是F基金会的宗旨所在，他们认为，仅从农业技术的改进并不能完全解决饥饿和贫困，而应围绕导致贫困的社会、经济和环境等因素，用创新性方法来解决贫困问题。最后，作为外来组织，F基金会对中国的熟悉程度较低，开展项目时面临诸多不确定性和不稳定性，资助金额较小的短期项目，可减少项目失败的资金损失。
（三）项目效果
F基金会通过项目形式进行资源分配，力图使基金会的有限资源产生最大效应。正是基于此考虑，F基金会在合作对象、资助领域、资助地域以及项目周期等方面的偏好特征得以合理解释。从项目周期来看，短期项目具有时间短的优势，F基金会可将每年的定额资金分拨给更多的项目，产生更大的影响力。为从多种角度考虑问题，F基金会鼓励中国社会组织、研究机构、高校和政府等部门进行合作[13]。高校和研究机构具有知识生产和传播能力，通过对这些组织进行资助，可以在培训、交流中影响公共政策，在开展社会活动中发挥话语权作用[14]。与社会组织开展项目能够听到来自中国非政府部门的声音[15]。与党政机关的合作则让F基金会能回避法律合法性的问题，并获得行政合法性，拓展生存空间[16]。F基金会对中国出版社、市场调查和信息咨询类公司进行资助，既利用中国媒体渠道向特定群体与公众传递信息[14]，又可以获得中国社会、市场等多方面的信息。同时，为使项目产生更为广泛的国际影响，F基金会的资金还通过中国办公室资助外国的各类组织和联合国组织，构建国际合作网络，加强地区之间的沟通与交流，扩大国际影响力。
F基金会对以北京为中心的资助地域分布，一方面，F基金会重点资助的高校、研究机构和社会组织等机构大多集中在北京；另一方面，北京是中国的政治、经济、文化中心，具有较多的资源，更容易发挥作用，产生较大的影响力[17]。在北京、上海、广东等经济发展程度高的地区开展项目，可以很便捷地了解中国经济社会发展政策；同时，离组织总部所在国大使馆/领事馆近，便于办理签证事宜以及获得文化认同乃至某种“庇护”[4]。而在云南、四川和陕西等外国非政府组织较多的地方开展活动，是因为这些地方扶贫、教育、公共卫生等公共物品供给薄弱，同时民族文化多样性丰富，合作对象较多，具有较大的发展空间[18]。 四、F基金会的资助偏好对我国监管的启示
虽然资金规模不大，但F基金会一直都是美国对外援助的引领者[19]。F基金会的活动对美国基金会产生了深刻的影响，一定程度上代表着美国基金会在中国的资助趋势和潮流。因此，从F基金会的资助特征入手，可以为我国政府提供监管启示，规范和引导美国基金会在中国的活动，保护其合法权益，更好地促进国际交流与合作。
（一）明确树立“监管和服务并重”的理念
我国应理性看待美国基金会的资助活动，明确树立“监管和服务并重”的理念，并运用于政府实际监管活动之中。从监管角度来看，政府应加强法治建设，完善相应的制度安排，依法对美国基金会的准入退出、资金来源和使用、活动领域、信息披露等内容进行有效监管，严厉打击和取缔违反国家法律法规的行为，确保其在法律框架下依法开展活动。还应重视美国基金会资助活动的短期性特征，制定针对性的监管政策，加强对中方合作单位的引导，提升其政治敏锐性，避免沦为外国基金会的利益代言人。从服务层面来说，我国应对有利于中国经济和社会发展领域的资助活动提供引导和便利。为有效利用美国基金会的资源，我国应加以引导，将其引入到我国经济社会发展所需的领域和地区，避免资源浪费和流失。此外，政府还应为其活动提供便利条件，在登记备案、税收优惠、员工招聘等方面为他们的活动提供支持，便利其活动，促进其健康有序发展。
（二）建立跨层级、跨部门和跨主体的整合治理机制
美国基金会在中国的资助对象、资助领域和资助地域等维度的活动叠加表现出高度的复杂性特征。为实现有效治理，我国应构建跨层级、部门和主体的整合治理机制，将政府纵向的层级结构、横向的功能结构和外部的其他主体有机结合起来，形成全方位的治理网络。首先，加强中央与地方之间的纵向协同。美国基金会在中国形成了以北京为重心，覆盖其他各省市的资助格局。这就要求形成中央和地方协同联动的治理机制，中央统一协调，地方负责具体事务管理，确保上下一致。其次，增强政府组成部门之间的横向协作。政府对美国基金会资助领域进行监管的职责分散在横向的部门中，这也是保证专业性的做法。由于各个部门的组织结构、功能、工作内容等具有差异性，极易造成部门主义倾向。因此，对美国基金会的有效治理要加强横向协作，实现跨部门治理。最后，拓展政府与外部组织之间的合作，形成多中心治理。根据利益相关者理论，美国基金会的资助活动应受到社会公众、捐助人、受益人、媒体舆论等的监督。在中国活动的美国基金会资助对象多样化特征，单一的政府监管乏力，要求其他主体积极参与到对其活动的监督中，降低政府成本，提高监管效率。最重要的是，整合治理机制的运行需要注重培养合作精神、实现信息共享和明确组织责任，使各层级、部门和主体之间有效配合，形成“上下协调、左右联动、内外共治”的治理格局，增强协同效应，实现对美国基金会的有效治理。
（三）开展资助项目的综合影响力评估
由于美国基金会的资助活动具有公益性、知识性和无偿性等特征，加大了政府的监管困难，难以做出科学全面的决策。评估可以促使规范的实行，它按照统一的行为标准检查组织的活动，向社会公布，提供了社会监督组织的有力工具，对组织形成一种压力，以促使组织自觉遵守公认的行为准则[20]。因此，为规范和引导美国基金会在中国的资助活动，政府有必要且必须对美国基金会资助的项目产生的影响力进行综合评估，全面认识和把握这些活动产生的效果。综合影响力评估主要是从成本效益分析的角度对美国基金会资助项目的公益性、非政治性、资金规模、人力资源使用、信息公开情况和社会影响等进行系统的评价。在评估主体方面，为保证项目影响力评估的权威性、全面性和专业性，政府和民间评估机构共同作为评估主体对美国基金会的资助项目产生的影响力进行评估。通过评估，为各级政府监管和社会公众监督提供依据，并督促美国基金会的资助行为规范化、透明化。最后，影响力评估的结果必须与奖惩措施挂钩，做到奖优罚劣，激励与约束并举，确保评估活动的有效性。
注释
①数据来源：美国基金会中心网：http：//data.foundation
center.org.截止日期：2016-08-24.
②民政部.境外基金会代表机构2015年度检查结果公告.第379号. 2016-07-22.
③数据来源：F基金会官网：http：//www.fordfoundation.org/regions/china/，2016-09-22.
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[关键词]美国基金会 资助偏好 政府监管
一、引言
为规范、引导境外非政府组织在中国境内有序活动和健康发展，我国制定了《境外非政府组织境内活动管理法》。这是我国第一次对境外非政府组织在中国活动进行专门立法，为政府管理活动提供了法律依据，但法律的贯彻和实施仍在不断探索之中。在中国境内活动的境外非政府组织中，美国基金会数量较多，进入时间也较早，对我国产生了深远的影响，研究美国基金会的具体行为可以为法律的落地提供参考。
美国基金会的兴盛有其独特的历史、宗教、文化和社会与时代背景[1]。20世纪初，美国工业化进程中涌现出许多大财团，他们积累了巨额的财富，为他们创办大型基金会奠定了物质基础[2]。美国互帮互助的志愿精神和最大限度地为社会造福的基督教传统激励着本国资本家慷慨解囊，投身于慈善事业。同时，受美国遗产税、捐赠减免税等优惠政策的影响，基金会发展进入黄金时代，并产生了一批影响深远的基金会。作为美国社会和政治生活的重要行为体，基金会对美国内政外交都产生了巨大的影响。截至2016年，美国共有各类基金会86726家，捐赠总额602.4亿美元，资产总额8652.5亿美元，获得资金和物资捐赠567亿美元①。
改革开放以来，美国基金会在中国的活动大体经历了起步阶段（1979年至20世纪90年代初期）、迅速发展阶段（20世纪90年代初期到21世纪初期）和成熟理性阶段（21世纪初到现在）三个发展阶段[3]。2004年，我国颁布《基金会管理条例》，允许美国基金会在中国内地设立代表机构，参照国内社会组织实行双重管理制度进行登记注册[4]。截至2015年年底，民政部已批准登记注册了13家美国基金会代表机构②。美国基金会发挥其在资金、理念、技术等方面的诸多优势，在扶贫、教育、环境保护、医疗等领域开展项目，影响着中国的经济发展和社会进步。
由于中美两国在政治、经济、法律、文化等方面具有显著差异，美国基金会作为“外来组织”，在融入中国社会的过程中遭遇种种困境，面临一系列“外来者劣势”，因而采取一种渐进式的进入策略，成为降低失败风险的有效途径[5]。在活动开展过程中，为同时满足组织目标和美国法律以及中国政策等多重约束条件，美国基金会往往会根据活动领域和项目类型，灵活而富有策略地选择本土合作伙伴予以资助，它们的资助行为也因此呈现出复杂多样的特征。本文引入“资助偏好”这一概念，对美国基金会在中国多样化的资助行为展开研究。迄今为止，由于美国基金会在中国的活动情况仍缺乏统一披露的公开数据，本文只能选取在世界范围内具有重要影响力，进入中国时间较早的美国F基金会作为研究对象。通过采集其2006-2014年在中国的项目资助情况，总结F基金会在中国的资助偏好，揭示其活动策略和行为逻辑，一方面可以弥补国内理论界对境外基金会研究的不足，另一方面也可以为境外基金会监管提供启示。
二、F基金会概况及其在中国的资助偏好
（一）F基金会概况
F基金会成立于1936年，总部位于纽约，以美国国内外教育、艺术、科技、人权、国际安全等为活动领域，通过出资创办研究机构、颁发奖学金、向国外派遣专家、捐款、捐赠图书仪器等方式向国内外有关组织、研究单位提供资助，以影响美国社会生活、文化教育事业和政府的内外政策。与其他美国基金会不同，F基金会赋予各地区办公室较大的拨款决策权，各地区办公室由具有较强的项目管理能力、熟悉当地情况的项目官员组成，项目官员需要考虑资助者和当地的具体情况，确定政府或者非政府的资助对象，以求在特定领域内达到显著的发展影响力[6]。 F基金会通过定期汇报对项目进行独立评估，但不插手项目具体实施过程。
（二）F基金会在中国的资助情况
从20世纪60年代开始，F基金会开始资助美国机构和个人对中国问题进行相关研究。1979年，中美两国外交关系正常化之后，F基金会开始直接资助中国的学术和专业机构开展经济、法律和国际关系等方面的研究。1988年，在国务院的支持下，F基金会与中国社科院签订合作备忘录，并在北京开设了办事处，负责F基金会在中国的项目资助。从1979年进入中国到2015年，F基金会对中国的资助总额超过3.56亿美元③。在中国城市扶贫、农村扶貧、人权与社会公正、治理和公共政策、教育与文化、国际事务、项目支持等领域开展了大量的项目合作。
2006-2014年，F基金会在中国开展了793个合作项目，资助总额约为1.3亿美元（见表1）。2007年的资助金额最多，为2096万美元；2012年的最少，为402万美元，年平均资助额1500万美元。从地区分布来看，F基金会资助了中国大陆地区的629个项目，资助金额占该基金会对中国资助总额的71.49%；港澳台地区仅获得资助7次，资助金额共计104万美元。此外，还有27.7%的资金流向了境外组织。
（三）F基金会在中国的资助偏好
结合F基金会2006-2014年间的项目信息，从合作对象、资助领域、资助地域以及项目周期等维度，深入分析F基金会在中国的资助特征。
1.“五位一体”的合作对象。根据资助情况，F基金会在中国的合作伙伴大体可分为三大类：（1）中国组织，包括学校、社会组织、研究机构、公司和党政机关，以及港澳台地区的组织；（2）外国组织，包括在中国活动，但组织注册地为外国的组织；（3）联合国组织，包括联合国开发计划署、妇女署、教科文组织等（见表2）。2006-2014年，F基金会共资助了323家组织，其中，中国组织234家，资助金额的占比为72.29%；外国组织86家，资助金额的比例为27.32%；联合国组织4家，资助比例为0.39%。在中国组织中，高校和研究机构所获资助最多，资助金额占资助总额的比例分别为29.32%和21.38%；社会组织获得14.55%的资金资助；党政机关以及出版社、律师事务所、市场调查和信息咨询类公司分别获得3.14%、3.11%的资助；来自港澳台地区的组织仅获得0.80%的资助。总体而言，F基金会在中国的合作对象形成了“五位一体”的格局。 2.重点资助公共政策与法治领域。项目信息显示，F基金会在中国的资助领域主要包括公共政策与法治、环境保护与发展、教育、国际关系研究以及公民社会培育等（见表3）。其中，公共政策与法治是资助项目最多、金额最多的领域，共获得资助项目401个，金额达到5457万美元，占总资助的41.97%。国际关系研究领域获得的资助仅次于公共政策与法治领域，共103个项目，资金占比20.66%，资助重点主要包括大国关系、国际治理、军工和裁军等国际性问题的研究和交流。F基金会在教育领域投放的资金比例约为16.09%，目的在于提高中国农村地区小学教学水平、给予西部地区大学生物质和精神上的帮助、通过教学方式保护和发展少数民族地区的文化等项目。为促进中国社会组织发展，F基金会将资金总额的13.44%用于资助中国社会组织法律完善、社会组织能力提高以及社会组织领域的研究。相比于其他领域，F基金会对环境保护与发展领域的资助最少，只占总额的7.84%。
3.以北京为资助重心。从资助地域来看，F基金会的项目合作对象分布在中国27个省、市、自治区（包括香港特别行政区），总资助额将近9400万美元，其中，68.26%的合作对象位于北京；9个省份的资助金额在100万美元以上，合计占总额的92.38%；重点资助的省份要么是经济发展程度较高的省份，如北京、上海、广东等；要么为外国非政府组织活跃的省份，如云南、四川、陕西等[4]。
4.以短期项目为主。F基金会倾向于资助短期项目，在793个项目中，770个项目的周期在为3年以下，资助金额12192.70万美元，占资助总额的比例为93.78%；3～5年的项目有23个，金额为808.73万美元，占资助总额比例为6.22%。
三、F基金会在中国的资助偏好的成因
F基金会在中国呈现上述资助偏好特征的成因是多方面的，下文主要从制度安排、组织特征和项目效果三个方面展开讨论。
（一）制度安排
美国基金会在中国境内开展活动，应符合中美两国的制度安排。我国法律明确要求境外非政府组织在中国境内当遵守中国法律，不得危害中国的国家统一、安全和民族团结，不得损害中国国家利益、社会公共利益和公民、法人以及其他组织的合法权益，不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动。为在中国立足，并长期存续，F基金会必须严格遵守中国法律法规要求，在法律允许的范围内开展活动。F基金会与中国社科院签署的合作备忘录中也明确规定：“基金会的资助可向政府机关、大学、研究和培训机构、民间组织和其他机构提供，也可用于个人，基金会可自行管理项目”，并保证“本着互相信任的精神与中华人民共和国各官方机构合作”。此外，美国法律从税收法令、监管制度、利益冲突禁止制度、法定支出制度等方面对基金会的公益性做出约束[7]。这些制度要求独立基金会确保海外合作伙伴事业的公益性，并承担相应的支出责任[8]。海外合作伙伴需要提供组织章程、活动描述、详细的财务收支报表等文件以证明自身活動的公益性。基金会必须向社会公开财务状况与项目情况，任何人都有权利查看基金会的原始申请文件及990表等资料[9]。
（二）组织特征
组织特征是美国基金会在中国的资助偏好选择的第二个因素。首先，美国基金会具有精英化导向，他们更喜欢选择同样具有精英导向、专业化、科层官僚制的机构来影响决策[10]。当它们将援助范围延伸到国外，自然会根据教育背景、政治、经济、社会地位选择合作伙伴，倾向选择与他们相似的、拥有全国影响力的、能保证项目长期运行的机构合作。其次，作为资助型非政府组织，F基金会并不直接全程参与项目的实施，当组织在项目开展过程中触及了敏感领域，不会为此承担主要责任，从而降低了政治风险[11]。再次，宗旨和使命是组织活动的价值取向和行为准则。对公共政策与法治领域的大力资助，与F基金会“加强民主价值观、减轻不公正”的宗旨一脉相承。通过资助该类型的项目，可以“促进有关人类福利、环境的永续性、良好的政府管理和人类成就的经济、社会和政治体制的建”[12]。“减少贫困”也是F基金会的宗旨所在，他们认为，仅从农业技术的改进并不能完全解决饥饿和贫困，而应围绕导致贫困的社会、经济和环境等因素，用创新性方法来解决贫困问题。最后，作为外来组织，F基金会对中国的熟悉程度较低，开展项目时面临诸多不确定性和不稳定性，资助金额较小的短期项目，可减少项目失败的资金损失。
（三）项目效果
F基金会通过项目形式进行资源分配，力图使基金会的有限资源产生最大效应。正是基于此考虑，F基金会在合作对象、资助领域、资助地域以及项目周期等方面的偏好特征得以合理解释。从项目周期来看，短期项目具有时间短的优势，F基金会可将每年的定额资金分拨给更多的项目，产生更大的影响力。为从多种角度考虑问题，F基金会鼓励中国社会组织、研究机构、高校和政府等部门进行合作[13]。高校和研究机构具有知识生产和传播能力，通过对这些组织进行资助，可以在培训、交流中影响公共政策，在开展社会活动中发挥话语权作用[14]。与社会组织开展项目能够听到来自中国非政府部门的声音[15]。与党政机关的合作则让F基金会能回避法律合法性的问题，并获得行政合法性，拓展生存空间[16]。F基金会对中国出版社、市场调查和信息咨询类公司进行资助，既利用中国媒体渠道向特定群体与公众传递信息[14]，又可以获得中国社会、市场等多方面的信息。同时，为使项目产生更为广泛的国际影响，F基金会的资金还通过中国办公室资助外国的各类组织和联合国组织，构建国际合作网络，加强地区之间的沟通与交流，扩大国际影响力。
F基金会对以北京为中心的资助地域分布，一方面，F基金会重点资助的高校、研究机构和社会组织等机构大多集中在北京；另一方面，北京是中国的政治、经济、文化中心，具有较多的资源，更容易发挥作用，产生较大的影响力[17]。在北京、上海、广东等经济发展程度高的地区开展项目，可以很便捷地了解中国经济社会发展政策；同时，离组织总部所在国大使馆/领事馆近，便于办理签证事宜以及获得文化认同乃至某种“庇护”[4]。而在云南、四川和陕西等外国非政府组织较多的地方开展活动，是因为这些地方扶贫、教育、公共卫生等公共物品供给薄弱，同时民族文化多样性丰富，合作对象较多，具有较大的发展空间[18]。 四、F基金会的资助偏好对我国监管的启示
虽然资金规模不大，但F基金会一直都是美国对外援助的引领者[19]。F基金会的活动对美国基金会产生了深刻的影响，一定程度上代表着美国基金会在中国的资助趋势和潮流。因此，从F基金会的资助特征入手，可以为我国政府提供监管启示，规范和引导美国基金会在中国的活动，保护其合法权益，更好地促进国际交流与合作。
（一）明确树立“监管和服务并重”的理念
我国应理性看待美国基金会的资助活动，明确树立“监管和服务并重”的理念，并运用于政府实际监管活动之中。从监管角度来看，政府应加强法治建设，完善相应的制度安排，依法对美国基金会的准入退出、资金来源和使用、活动领域、信息披露等内容进行有效监管，严厉打击和取缔违反国家法律法规的行为，确保其在法律框架下依法开展活动。还应重视美国基金会资助活动的短期性特征，制定针对性的监管政策，加强对中方合作单位的引导，提升其政治敏锐性，避免沦为外国基金会的利益代言人。从服务层面来说，我国应对有利于中国经济和社会发展领域的资助活动提供引导和便利。为有效利用美国基金会的资源，我国应加以引导，将其引入到我国经济社会发展所需的领域和地区，避免资源浪费和流失。此外，政府还应为其活动提供便利条件，在登记备案、税收优惠、员工招聘等方面为他们的活动提供支持，便利其活动，促进其健康有序发展。
（二）建立跨层级、跨部门和跨主体的整合治理机制
美国基金会在中国的资助对象、资助领域和资助地域等维度的活动叠加表现出高度的复杂性特征。为实现有效治理，我国应构建跨层级、部门和主体的整合治理机制，将政府纵向的层级结构、横向的功能结构和外部的其他主体有机结合起来，形成全方位的治理网络。首先，加强中央与地方之间的纵向协同。美国基金会在中国形成了以北京为重心，覆盖其他各省市的资助格局。这就要求形成中央和地方协同联动的治理机制，中央统一协调，地方负责具体事务管理，确保上下一致。其次，增强政府组成部门之间的横向协作。政府对美国基金会资助领域进行监管的职责分散在横向的部门中，这也是保证专业性的做法。由于各个部门的组织结构、功能、工作内容等具有差异性，极易造成部门主义倾向。因此，对美国基金会的有效治理要加强横向协作，实现跨部门治理。最后，拓展政府与外部组织之间的合作，形成多中心治理。根据利益相关者理论，美国基金会的资助活动应受到社会公众、捐助人、受益人、媒体舆论等的监督。在中国活动的美国基金会资助对象多样化特征，单一的政府监管乏力，要求其他主体积极参与到对其活动的监督中，降低政府成本，提高监管效率。最重要的是，整合治理机制的运行需要注重培养合作精神、实现信息共享和明确组织责任，使各层级、部门和主体之间有效配合，形成“上下协调、左右联动、内外共治”的治理格局，增强协同效应，实现对美国基金会的有效治理。
（三）开展资助项目的综合影响力评估
由于美国基金会的资助活动具有公益性、知识性和无偿性等特征，加大了政府的监管困难，难以做出科学全面的决策。评估可以促使规范的实行，它按照统一的行为标准检查组织的活动，向社会公布，提供了社会监督组织的有力工具，对组织形成一种压力，以促使组织自觉遵守公认的行为准则[20]。因此，为规范和引导美国基金会在中国的资助活动，政府有必要且必须对美国基金会资助的项目产生的影响力进行综合评估，全面认识和把握这些活动产生的效果。综合影响力评估主要是从成本效益分析的角度对美国基金会资助项目的公益性、非政治性、资金规模、人力资源使用、信息公开情况和社会影响等进行系统的评价。在评估主体方面，为保证项目影响力评估的权威性、全面性和专业性，政府和民间评估机构共同作为评估主体对美国基金会的资助项目产生的影响力进行评估。通过评估，为各级政府监管和社会公众监督提供依据，并督促美国基金会的资助行为规范化、透明化。最后，影响力评估的结果必须与奖惩措施挂钩，做到奖优罚劣，激励与约束并举，确保评估活动的有效性。
注释
①数据来源：美国基金会中心网：http：//data.foundation
center.org.截止日期：2016-08-24.
②民政部.境外基金会代表机构2015年度检查结果公告.第379号. 2016-07-22.
③数据来源：F基金会官网：http：//www.fordfoundation.org/regions/china/，2016-09-22.
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