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一、改革开放以来我国依法治国的历史进程
记者：今年是新中国成立60周年。60年来，中国共产党作为我国社会主义现代化事业的领导核心，带领全国人民走过了一段光辉历程，使我国在政治、经济和社会等各领域发生了令世界瞩目的变化。回顾我们党在推进社会主义民主建设方面的成就，依法治国基本方略的确立是一个绕不开的大事件。作为长期致力于新中国法学研究和建设的专家，您能否回顾一下我国确立“依法治国”基本方略的历史进程？
李步云：好的。我国依法治国的历史进程，以党的十一届三中全会为标志，以党的十五大为新的里程碑，经历了早期的理论准备和法治实践，以及后期的正式确立依法治国基本方略和进一步推进法治国家建设这两个大的发展阶段。第一发展阶段有五个主要标志：一是党的十一届三中全会公报。它指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要日程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”二是1979年《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》。它强调，刑法等七部法律通过后，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。”这是建国后包括党的十一届三中全会以来，在党的重要文件中第一次使用“法治”这一概念。这一文件还决定“取消各级党委审批案件的制度”，取消“文革”中“公安六条”中所规定的所谓“恶毒攻击”罪和“反革命罪”。三是在1980年五届全国人大三次会议上最高人民法院院长江华所作工作报告提了“以法治国”，大会批准了他的报告。这是在国家重要文献中第一次提“以法治国”。四是1980年11月22日人民日报发表“特约评论员”文章《社会主义民主和法制的里程碑——评审判林彪、江青反革命集团》。该文是应中央领导要求撰写。它总结了这次历史性审判的五条法律原则，即“司法独立、司法民主、实事求是、人道主义和法律平等”。该文指出：“对林彪、江青反革命集团的审判是我国民主和法制发展道路上的一个引人注目的里程碑。它充分体现了以法治国的精神，坚决维护了法律的权威，认真贯彻了社会主义民主和法制的各项原则……”这是最早提“以法治国”的党的重要文献。五是1982年宪法。它的序言庄严宣示：本宪法是“国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业单位组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且具有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这部宪法还恢复了1975年宪法被取消的司法独立和法律平等的原则。
依法治国思想是邓小平理论的重要组成部分。邓小平在这一治国方略和奋斗目标问题上的贡献，主要表现在两个方面：一是为依法治国奠定了坚实的理论基础。二是他提出过一系列法治原则，这些原则也正是建设法治国家的基本要求和准则。例如，他提出：“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”建立法制的基本要求是：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
1997年召开的党的十五大是我国实行依法治国的一个重要里程碑。新一代领导集体在实施依法治国问题上继承并发展了邓小平理论。其发展突出表现在以下几方面：一是通过党内民主和国家民主的正式程序，将依法治国方略和建设法治国家的奋斗目标确立下来；二是对依法治国的科学内涵和重要意义作了全面概括，并将其提高到“治国基本方略”的高度；三是在党和共和國发展史上第一次采纳并使用“法治国家”这一概念，并对其基本内涵和要求作出丰富和发展；四是对人权概念作了充分肯定，并将“国家尊重和保障人权”写入宪法；五是提出了“政治文明”的新概念，将民主法治人权从“精神文明”范畴中独立出来，由以往两大文明改为三大文明，凸现了宪政的重要战略地位；六是提出了“以人为本”的科学发展观和构建和谐社会的奋斗目标，为实行依法治国奠定了新的思想内涵和理论基础。
二、依法治国的科学内涵
记者：依法治国方略为什么在改革开放后才能提出？
李步云：从1949年新中国成立到现在的60年里，前30年我们在法治建设的道路上走过了一段很长的弯路。这里有主客观两个方面的原因。建国后的头8年里，尽管我们处在国外敌对势力的包围之中，进行了抗美援朝战争，国内也经历了种种制度改革，但宪政建设仍然走在前进的道路上，其主要标志就是1954年宪法的制定和实施。然而，自1957年初起，由于国际上“波匈事件”的影响和国内成就而引发的“唯意志论”急剧膨胀和“个人崇拜”的抬头，党中央就开始执行了一条“以阶级斗争为纲”的错误的思想和政治路线。其主要标志是1957年的“反右派”、1958年的“三面红旗”、1959年的“反右倾”、1962年的“农村四清”。这条错误路线导致民主法制建设停滞不前甚至倒退，其最终结果就是十年“文革”悲剧。这场“浩劫”使全党和全国各族人民猛醒：不搞改革开放，不走以“民主、法治、人权”为基本内容的“宪政”之路，民族不能振兴，人民不能幸福，也势必亡党亡国。同时，这场苦难也造就了一代伟人邓小平和不少党内外坚持思想解放和改革的有识之士。
记者：如何理解依法治国的科学涵义？
李步云：广义上，依法治国包括“法治国家”在内；狭义上，两者又有一定区别。依法治国是一项治国战略方针，其内涵：一是依法治国是一种治国理念和指导思想，即国家长治久安的关键条件，是建立一个良好而有权威的法律制度，而不应寄希望于出现一两个圣王贤君；二是依法治国是一种治国理政的根本准则，即治国要依法，而不能依少数领导者个人的看法来治理，不能长官意志决定一切。法治国家是近代以来一种文明进步的政治法律制度类型，要求具有一系列具体明确的标志与要求。正确理解“依法治国”还要重点把握以下三点：
其一，依法治国贵在良法之治。法治有形式法治与实质法治之分。实质法治即良法之治，形式法治则是指不论法律好坏，只要依法办事就是法治。相对近代以来“应然”意义上的法治，古代法治是形式法治。一般说来，古代法治比人治文明进步。近代与现代的良法之治，其主要内容在其法律是否体现法制民主，法律平等，人权保障与权力制约等原则。有人认为“形式法治”比“实质法治”要好，理由是在一定意义上，程序法比实体法更重要。这是一种错误的理解。因为它完全混同了两个不同的问题，不符合中外学者对“形式法治”和“实质法治”通常的理解。“实质法治”并非轻视法律程序的价值，而是相反。
其二，依法治国重在依宪治国。这里的宪法，当然是指社会主义宪法。首先，这是由宪法的性质和地位所决定。宪法无权威，难以树立法律的权威，只有依宪治国，才能从根本上保障人民的利益和国家的长治久安。其次，同“依法治国首先要依法治官”的现代法治精神相关联。领导干部守法，就会影响一般干部守法。再次，也同我国宪法缺少应有权威，实施并不理想有关。
其三，依法治国首先要依法治“官”。依法治国既治“民”也治“官”，但根本目的、基本价值和主要作用应当是治官。这是因为，虽然“主权在民”，但实际掌握和运用权力治理国家的是国家机关及其工作人员；依法治国就是要求他们依法办事，依法用权。而且，受封建主义法律文化的影响，不少人习惯于把法律看作仅仅是管治老百姓的工具。还有，权力腐败现象，同缺少这种认识和依法治“权”力度不够是分不开的。
记者：据说，从1979年学术界正式提出依法治国到1999年依法治国被写进宪法，这20年间有过很多的争论，比如，有一种观点就认为，法治是纯西方的东西，提依法治国有片面性，讲健全“法制”就可以了。那么，能否详细地介绍一下在此其间主要有过哪些争论？
李步云：概括来说，主要有三大派别：即“法治论”、“结合论”和“取消论”。“法治论”主张，要法治不要人治，倡导依法治国；“结合论”认为，法治与人治各有长短，两者应当结合；“取消论”认为，法治是纯西方的东西，提依法治国有片面性，我们讲健全“法制”就可以了。由于倡导依法治国，符合人民的利益，符合时代的精神，符合事物的规律，而逐步为执政党和政府所采纳。了解这三大派所争论的核心观点，对树立正确的社会主义法治理念是十分重要的。
“结合论”的根本错误是，将“法治”等同于“法的作用”，将“人治”等同于“人的作用”。正如有的学者所作的形象比喻：“只有将武器和战士相结合，才能产生最大的战斗力。”但这是两个完全不同的概念和问题，从而不符合中外历史上人们赋予法治与人治的本来含义，混淆了法治与人治作为两种完全对立的治国理念和治国原则的界限。
“取消论”的错误之一是，混淆了“依法治国”同“法律万能”论的原则和区别。任何理论与方针政策，都有其特定的涵义、内容和适用范围。依法治国最基本的含义是，国家要有一整套良好的法律，任何组织与个人都要严格依法律办事；这并不否认和妨碍我们国家还可以有“双百”方针、“科教兴国”、“以德育人”、“构建和谐社会”等等治国的方针或发展战略。错误之二是，误解了制度和人的关系。只强调了“法律是人制定的，也要人去遵守”这一点，没有看到，“制度好，可以防止坏人干坏事；制度不好，领导人不能充分发挥作用，甚至会走向自己的反面。”依法治国并不否认领导人的作用和他们应有的权威，而只是强调领导人的权力应由法律明确规定，权力应按法定程序行使。错误之三是，将依法治国同党的领导对立起来。依法治国有利于实现和巩固党的领导，原因在于：在一定意义上，法律是党的政策的具体化、条文化；将党的政策通过法定程序上升为国家意志，可以使党的政策更为妥当和有利于更好地实现；是党在领导立法、执法和司法；在现代，以党代政和以政策代替法律有损于党的形象和威信。但是，实行依法治国，要求党的传统的执政理念和方式作出一些重要改变。错误之四是，不理解“法制”与“法治”存在三个方面的基本区别：“法制”即“法律制度”的简称，它是相对于经济制度、文化制度等等而言；法治则是相对人治而言。法律制度是一套法律规则以及宪法与法律怎样制定和实施的一套制度；法治则是与人治完全相对立的两种不同的治国理念、原则和方法。任何一个国家的任何一个时期都有自己的法律制度，但不一定是实行“法治”。希特勒统治下的德国，也有法律制度，但希特勒独裁，其法律具有法西斯的性质，党卫军横行，因而它只有自己的法律制度，而不是实行现代意义上的法治。国民党统治中国22年，也是这种情况。
三、确立社会主义法治国家的标准、原则和要求
记者：建设社会主义法治国家是我们的奋斗目标，那么，怎样才算实现了这一目标？也就是说，法治国家的标准是什么？
李步云：确立社会主义法治国家的标准、原则和要求，既要坚持全人类共同的价值追求和经验积累，又要从本国的具体国情出发；既要坚持社会主义的理想追求，又要具有中国特色；既要坚持一些基本原则和要求，又要寻求其实现形式的多样性，以及发展过程的阶段性。我们主张可归结为如下10项。
第一，法制完备。要求建立一个门类齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学的法律体系，做到上下（上位法与下位法）左右（此部门法与彼部门法）前后（前法与后法）里外（国内法与国外法）彼此之间统一、协调、不相互矛盾和彼此脱节。有法可依是依法治国的前提，“法律体系”科学合理，是“良法”的一个形式要件。党的十七大报告指出，“中国特色法律体系基本形成”，但还要“不断完善中国特色社会主义法律体系”。法学界有人认为，我们过去立法过快过多，是搞立法“浪漫主义”，并把法律执行不好归咎于它。后者有很多原因，同我们的立法没有多大关系。现今某些西方国家进行的法制改革内容之一，是将过于庞杂繁琐的法律体系改得相对简单明了一些，便于人民掌握。我国不存在这种情况，问题倒是相反，有些法律过于原则，不便操作；有些法律缺少“法律后果”的设计，成了“没有牙齿的老虎”。
第二，主权在民。要求法律应体现人民的意志和利益，实现民主法制化和法制民主化。前者包括民主权利的切实保障，国家政治权力的民主配置，民主程序的公正严明，民主方法的科学合理。后者包括立法、司法、执法、护法等法制都要做到民主参与和民主监督。人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的“人民”二字应当真正成为“社会主义法治国家”最根本的“中国特色”。进一步提高法制民主化水平，今后一个时期应采取的措施主要有：在法制的各个环节加大公开性和工作透明度。这是在法治领域公民参与和监督的前提。在立法领域，应发展与完善公民旁听人大会议制度、立法听证制度、法律草案全民讨论制度等。在司法领域，要彻底实行法定的公开审判、辩护、回避以及陪审员、律师等制度，克服行政式管理模式。
第三，人权保障。国家工作人员要实践“为人民服务”的宗旨，就必须切实谋求和保障公民的各种利益。在现代民主法治社会里，人民的各种利益，必须也必然通过法律作出具体和明确的规定，并运用法律的权威予以保护。这就表现为公民在宪法和法律上的种种权利。全部法律有两个基石范畴。私法主要调整公民彼此之间的“权利”关系，公法则主要规范立法、行政、司法等国家机关内部的“权力”关系，以及国家权力与公民权利之间关系。但是,国家“权力”存在的意义和价值，是为保障公民的“权利”服务的。正是在这个意义上，我们可以说“法学就是权利之学”；“保障人权”即争取、促进和保护人民的各种利益，乃是全部法律的根本目的。
第四，权力制约。依据现代民主原则，建立起分权、权力相互制约的国家权力结构体系，是现代法治国家的一个重要特征。权力不受制约必然腐败这一铁的规律，已经在全党全国取得共识。党的十七大报告为此强调：“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。要正确树立国家的权力观，搞清楚国家权力与公民权利两者的区别及其相互关系是十分必要的。从党的十五大以来，尤其是党的十七大报告，对完善国家权力的制约和监督机制越来越重视，甚至对领导干部的质询、问责、经济审计，引咎辞职，罢免等具体制度都写进了党的十七大报告。从理论上概括制约国家权力的基本方法和渠道是四个：即以国家法律规范和制约国家权力；以一种国家权力（即检察，监察，审计等专门监督机关）制约国家权力；以社会權利（民主党派，社会团体，新闻媒体等）制约国家权力；以公民权利制约国家权力。制约的基本形式就是“监督”。
第五，法律平等。平等是社会正义的主要内容，是人类理想的永恒主题，是社会文明的基本标志，也是社会主义的根本价值追求。法律平等是指适用法律平等，这同立法平等是相区别的。立法上人民内部是平等的，对少数敌对分子或势力是不平等的。法律适用的基本内涵是对任何社会组织或公民个人，只能适用现行宪法和法律的同一标准，在法律面前不允许有任何特权思想和特权人物存在，也不允许对任何组织或个人有法律之外的歧视。1982年宪法改变了前几部宪法的提法，用法律面前人人平等替代了“法律上一律平等”，就是考虑到司法上和立法上的这一区别。法律平等不仅是实现社会公平正义的必然要求，也是维护法律统一、权威和尊严的基本条件。当前在贯彻法律平等原则方面存在的主要问题是，要通过严惩和教育等措施坚决反对少数司法与行政执法部门仍然存在的办“人情案”“关系案”“金钱案”等腐败现象，这是诉讼或纠纷中双方难以在权利上得到平等保护的主要原因。同时，要继续加大诉讼中弱势群体的法律援助。
第六，法律至上。古往今来思想家和政治家讲的“法律至上”、“法律至尊”，其涵义都是指“法律应具有极大权威”（党的十一届三中全会公报），是指“法律的统一、尊严和权威”（党的十七大报告）。它不是提倡法律万能，前者是指法的遵守，后者是指法的作用，两者不是一回事。法律至上和人民意志和利益至上完全一致，而且前者是后者的体现和保障。只有把人民的利益和意志体现在宪法和法律中，并赋予宪法和法律以最大的权威和尊严，人民的意志和利益至上才能得到保障。维护法律权威今后需要解决的主要问题，是坚决反对某些地方或部门制定和推行一些“土政策”、“土法律”。学术界研究并主张发挥“民间法”的作用，有其合理性，但必须以不违反宪法和法律为前提。不少人在思考如何防止“党政一把手”权大于法，这是必须从制度设计上认真研究的。
第七，依法行政。西方学者认为，法治就是指政府依法行政。这种看法虽然有很大的片面性，但政府依法行政确实是依法治国的一个重要标志。其理由是，我国大概有百分之八十以上的法需要行政机关执行，因而同广大人民群众的利益息息相关。现今世界与中国经济、科技、政治、文化的发展变化速度非常快，它不像立法机关立法可以从容讨论，它必须迅速决策与行动，比较容易不按法律办事。它是实行首长负责制，不是实行委员会制。司法机关处于中立的位置，而行政机关同行政相对人之间是一种管理与被管理之间的关系，也容易违法办案与处理纠纷。这些都决定了依法行政对于法治国家建设的意义。
第八，司法独立。在现代，司法独立作为一项宪政原则，同时具有三重属性。作为一项法治原则，其作用在于排除来自外界的任何干扰，保证审理案件做到客观、公正、廉洁、高效。作为一项民主原则，它是建立在分权与制约的理论基础上，是现代民主政体一个十分重要的环节。作为一项人权原则，其含义是，一个人当被指控为犯罪嫌疑人时，他有得到一个独立而公正的审判机关审判的权利。司法独立原则在1954年宪法中的表述是“人民法院独立进行审判，只服从法律”。1982年宪法的表述有所改变。有人据此提出“司法独立”概念不科学，这是不正确的。我国不仅在民主革命时期根据地的法律中多次使用这一概念，而且叶剑英同志担任1982年宪法修改委员会主席时，在代表中央作该委员会第一次会议的讲话也使用了“司法独立”一词。况且，联合国1985年已生效的《关于司法机关独立的基本原则》，我国作为联合国成员国有义务遵守这一国际法。党的十七大报告提出，要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关独立公正地行使审判权、检察权”。对此必须加强研究，认真贯彻。
第九，程序正当。法律程序是法的生命存在形式。在一种法律制度里，不可能只有实体法而无程序法，古往今来无一例外。法律程序具有工具性和伦理性的双重价值。好比工厂需要有科学的生产流程才能生产出好的物质产品；司法机关也需要有科学的法律程序，才能作出正确的判决和裁定。尤其是公正的法律程序，能体现立法，执法，司法，护法等国家权力的科学配置与程序约束，也体现了公民的各种权利在程序中的应有保障。由于历史的现实的多种原因，中国一直存在重实体，轻程序的倾向。十分重视程序，也是西方社会法治国家的一大特点。在我国，将程序正当作为建设法治国家的一大标志是十分必要的。党的十七大报告对程序问题十分重视，如强调要“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”；“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”等。证明全党的程序意识在大大加强。我们应坚持并实践《立法法》的明确规定，严重违反立法程序的法律、法规、规章作出的决定应宣布为无效。严重违背诉讼程序的判决和裁定，应驳回重审或决定其不具法律效力。应通过三大诉讼法的修改，在诉讼程序的民主、公开、公正、严明上大大向前推进一步。
第十，党要守法。近代以来世界各国通常是实行政党政治。把政党制度规定在法律中虽然相对较少，但政党尤其是执政党要严格在宪法和法律范围内活动，已经成为一种宪法文化，否则选民不会投票给那些经常违反宪法和法律的政党。在我国，实施依法治国的基本方略，必须“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”。改革开放以来30年的历史和现实经验证明，我们在民主法制建设上所取得的举世瞩目的伟大成就，没有党的正确领导是不可想象的。但是，在实行依法治国基本方略和确立“建设社会主义法治国家”的奋斗目标后，党的执政理念和执政方式必须也已经发生重大变化。其中一个重要决定是党的十二大通过的党章明确规定“党的组织应当在宪法和法律的范围内活动”。自党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了一系列思想与原则，如“立党为公，执政为民”，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”；“科学执政、民主执政、依法执政”等。党的十七又正式确立了以“以人为本”为核心的科学发展观和构建“和谐社会”的战略目标；再次明确强调“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，维护宪法和法律的权威”。今后的任务主要是坚定地坚持这些理念和切实落实各种执政方式和具体制度的改革措施。
这里需要明确的是，一个国家只能有一个“治国基本方略”。在我国，它就是“依法治国，建设社會主义法治国家”。“以德育人”、“科教兴国”、“人才强国”、“构建和谐社会”等战略，都不能称其为“治国基本方略”，原因是“治国基本方略”必须具有以下四个特点和要求：一是全局性。宪法是治国安邦总章程，法律则是具体章程；各个方面的方针政策都必须纳入法治轨道。二是根本性。除各种发展战略和方针政策，法律还要对国家的各种政治、经济、文化基本制度作出明确具体规定。三是规范性。宪法和法律具有明确、具体、可操作的特点，这是政策、道德等所不具有的。四是长期性。任何发展战略与方针政策都有一定的时间性，唯有法律同人类社会共始终。“治国基本方略”主要通过“法治国家”来体现与实施，即通过制定出一整套完备而良好的法律并运用一系列原则与制度以保证其实施。这正是“法治国家”这一概念的意义和价值所在。
■ 责任编辑：袁志平
记者：今年是新中国成立60周年。60年来，中国共产党作为我国社会主义现代化事业的领导核心，带领全国人民走过了一段光辉历程，使我国在政治、经济和社会等各领域发生了令世界瞩目的变化。回顾我们党在推进社会主义民主建设方面的成就，依法治国基本方略的确立是一个绕不开的大事件。作为长期致力于新中国法学研究和建设的专家，您能否回顾一下我国确立“依法治国”基本方略的历史进程？
李步云：好的。我国依法治国的历史进程，以党的十一届三中全会为标志，以党的十五大为新的里程碑，经历了早期的理论准备和法治实践，以及后期的正式确立依法治国基本方略和进一步推进法治国家建设这两个大的发展阶段。第一发展阶段有五个主要标志：一是党的十一届三中全会公报。它指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要日程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”二是1979年《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》。它强调，刑法等七部法律通过后，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。”这是建国后包括党的十一届三中全会以来，在党的重要文件中第一次使用“法治”这一概念。这一文件还决定“取消各级党委审批案件的制度”，取消“文革”中“公安六条”中所规定的所谓“恶毒攻击”罪和“反革命罪”。三是在1980年五届全国人大三次会议上最高人民法院院长江华所作工作报告提了“以法治国”，大会批准了他的报告。这是在国家重要文献中第一次提“以法治国”。四是1980年11月22日人民日报发表“特约评论员”文章《社会主义民主和法制的里程碑——评审判林彪、江青反革命集团》。该文是应中央领导要求撰写。它总结了这次历史性审判的五条法律原则，即“司法独立、司法民主、实事求是、人道主义和法律平等”。该文指出：“对林彪、江青反革命集团的审判是我国民主和法制发展道路上的一个引人注目的里程碑。它充分体现了以法治国的精神，坚决维护了法律的权威，认真贯彻了社会主义民主和法制的各项原则……”这是最早提“以法治国”的党的重要文献。五是1982年宪法。它的序言庄严宣示：本宪法是“国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业单位组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且具有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这部宪法还恢复了1975年宪法被取消的司法独立和法律平等的原则。
依法治国思想是邓小平理论的重要组成部分。邓小平在这一治国方略和奋斗目标问题上的贡献，主要表现在两个方面：一是为依法治国奠定了坚实的理论基础。二是他提出过一系列法治原则，这些原则也正是建设法治国家的基本要求和准则。例如，他提出：“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”建立法制的基本要求是：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
1997年召开的党的十五大是我国实行依法治国的一个重要里程碑。新一代领导集体在实施依法治国问题上继承并发展了邓小平理论。其发展突出表现在以下几方面：一是通过党内民主和国家民主的正式程序，将依法治国方略和建设法治国家的奋斗目标确立下来；二是对依法治国的科学内涵和重要意义作了全面概括，并将其提高到“治国基本方略”的高度；三是在党和共和國发展史上第一次采纳并使用“法治国家”这一概念，并对其基本内涵和要求作出丰富和发展；四是对人权概念作了充分肯定，并将“国家尊重和保障人权”写入宪法；五是提出了“政治文明”的新概念，将民主法治人权从“精神文明”范畴中独立出来，由以往两大文明改为三大文明，凸现了宪政的重要战略地位；六是提出了“以人为本”的科学发展观和构建和谐社会的奋斗目标，为实行依法治国奠定了新的思想内涵和理论基础。
二、依法治国的科学内涵
记者：依法治国方略为什么在改革开放后才能提出？
李步云：从1949年新中国成立到现在的60年里，前30年我们在法治建设的道路上走过了一段很长的弯路。这里有主客观两个方面的原因。建国后的头8年里，尽管我们处在国外敌对势力的包围之中，进行了抗美援朝战争，国内也经历了种种制度改革，但宪政建设仍然走在前进的道路上，其主要标志就是1954年宪法的制定和实施。然而，自1957年初起，由于国际上“波匈事件”的影响和国内成就而引发的“唯意志论”急剧膨胀和“个人崇拜”的抬头，党中央就开始执行了一条“以阶级斗争为纲”的错误的思想和政治路线。其主要标志是1957年的“反右派”、1958年的“三面红旗”、1959年的“反右倾”、1962年的“农村四清”。这条错误路线导致民主法制建设停滞不前甚至倒退，其最终结果就是十年“文革”悲剧。这场“浩劫”使全党和全国各族人民猛醒：不搞改革开放，不走以“民主、法治、人权”为基本内容的“宪政”之路，民族不能振兴，人民不能幸福，也势必亡党亡国。同时，这场苦难也造就了一代伟人邓小平和不少党内外坚持思想解放和改革的有识之士。
记者：如何理解依法治国的科学涵义？
李步云：广义上，依法治国包括“法治国家”在内；狭义上，两者又有一定区别。依法治国是一项治国战略方针，其内涵：一是依法治国是一种治国理念和指导思想，即国家长治久安的关键条件，是建立一个良好而有权威的法律制度，而不应寄希望于出现一两个圣王贤君；二是依法治国是一种治国理政的根本准则，即治国要依法，而不能依少数领导者个人的看法来治理，不能长官意志决定一切。法治国家是近代以来一种文明进步的政治法律制度类型，要求具有一系列具体明确的标志与要求。正确理解“依法治国”还要重点把握以下三点：
其一，依法治国贵在良法之治。法治有形式法治与实质法治之分。实质法治即良法之治，形式法治则是指不论法律好坏，只要依法办事就是法治。相对近代以来“应然”意义上的法治，古代法治是形式法治。一般说来，古代法治比人治文明进步。近代与现代的良法之治，其主要内容在其法律是否体现法制民主，法律平等，人权保障与权力制约等原则。有人认为“形式法治”比“实质法治”要好，理由是在一定意义上，程序法比实体法更重要。这是一种错误的理解。因为它完全混同了两个不同的问题，不符合中外学者对“形式法治”和“实质法治”通常的理解。“实质法治”并非轻视法律程序的价值，而是相反。
其二，依法治国重在依宪治国。这里的宪法，当然是指社会主义宪法。首先，这是由宪法的性质和地位所决定。宪法无权威，难以树立法律的权威，只有依宪治国，才能从根本上保障人民的利益和国家的长治久安。其次，同“依法治国首先要依法治官”的现代法治精神相关联。领导干部守法，就会影响一般干部守法。再次，也同我国宪法缺少应有权威，实施并不理想有关。
其三，依法治国首先要依法治“官”。依法治国既治“民”也治“官”，但根本目的、基本价值和主要作用应当是治官。这是因为，虽然“主权在民”，但实际掌握和运用权力治理国家的是国家机关及其工作人员；依法治国就是要求他们依法办事，依法用权。而且，受封建主义法律文化的影响，不少人习惯于把法律看作仅仅是管治老百姓的工具。还有，权力腐败现象，同缺少这种认识和依法治“权”力度不够是分不开的。
记者：据说，从1979年学术界正式提出依法治国到1999年依法治国被写进宪法，这20年间有过很多的争论，比如，有一种观点就认为，法治是纯西方的东西，提依法治国有片面性，讲健全“法制”就可以了。那么，能否详细地介绍一下在此其间主要有过哪些争论？
李步云：概括来说，主要有三大派别：即“法治论”、“结合论”和“取消论”。“法治论”主张，要法治不要人治，倡导依法治国；“结合论”认为，法治与人治各有长短，两者应当结合；“取消论”认为，法治是纯西方的东西，提依法治国有片面性，我们讲健全“法制”就可以了。由于倡导依法治国，符合人民的利益，符合时代的精神，符合事物的规律，而逐步为执政党和政府所采纳。了解这三大派所争论的核心观点，对树立正确的社会主义法治理念是十分重要的。
“结合论”的根本错误是，将“法治”等同于“法的作用”，将“人治”等同于“人的作用”。正如有的学者所作的形象比喻：“只有将武器和战士相结合，才能产生最大的战斗力。”但这是两个完全不同的概念和问题，从而不符合中外历史上人们赋予法治与人治的本来含义，混淆了法治与人治作为两种完全对立的治国理念和治国原则的界限。
“取消论”的错误之一是，混淆了“依法治国”同“法律万能”论的原则和区别。任何理论与方针政策，都有其特定的涵义、内容和适用范围。依法治国最基本的含义是，国家要有一整套良好的法律，任何组织与个人都要严格依法律办事；这并不否认和妨碍我们国家还可以有“双百”方针、“科教兴国”、“以德育人”、“构建和谐社会”等等治国的方针或发展战略。错误之二是，误解了制度和人的关系。只强调了“法律是人制定的，也要人去遵守”这一点，没有看到，“制度好，可以防止坏人干坏事；制度不好，领导人不能充分发挥作用，甚至会走向自己的反面。”依法治国并不否认领导人的作用和他们应有的权威，而只是强调领导人的权力应由法律明确规定，权力应按法定程序行使。错误之三是，将依法治国同党的领导对立起来。依法治国有利于实现和巩固党的领导，原因在于：在一定意义上，法律是党的政策的具体化、条文化；将党的政策通过法定程序上升为国家意志，可以使党的政策更为妥当和有利于更好地实现；是党在领导立法、执法和司法；在现代，以党代政和以政策代替法律有损于党的形象和威信。但是，实行依法治国，要求党的传统的执政理念和方式作出一些重要改变。错误之四是，不理解“法制”与“法治”存在三个方面的基本区别：“法制”即“法律制度”的简称，它是相对于经济制度、文化制度等等而言；法治则是相对人治而言。法律制度是一套法律规则以及宪法与法律怎样制定和实施的一套制度；法治则是与人治完全相对立的两种不同的治国理念、原则和方法。任何一个国家的任何一个时期都有自己的法律制度，但不一定是实行“法治”。希特勒统治下的德国，也有法律制度，但希特勒独裁，其法律具有法西斯的性质，党卫军横行，因而它只有自己的法律制度，而不是实行现代意义上的法治。国民党统治中国22年，也是这种情况。
三、确立社会主义法治国家的标准、原则和要求
记者：建设社会主义法治国家是我们的奋斗目标，那么，怎样才算实现了这一目标？也就是说，法治国家的标准是什么？
李步云：确立社会主义法治国家的标准、原则和要求，既要坚持全人类共同的价值追求和经验积累，又要从本国的具体国情出发；既要坚持社会主义的理想追求，又要具有中国特色；既要坚持一些基本原则和要求，又要寻求其实现形式的多样性，以及发展过程的阶段性。我们主张可归结为如下10项。
第一，法制完备。要求建立一个门类齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学的法律体系，做到上下（上位法与下位法）左右（此部门法与彼部门法）前后（前法与后法）里外（国内法与国外法）彼此之间统一、协调、不相互矛盾和彼此脱节。有法可依是依法治国的前提，“法律体系”科学合理，是“良法”的一个形式要件。党的十七大报告指出，“中国特色法律体系基本形成”，但还要“不断完善中国特色社会主义法律体系”。法学界有人认为，我们过去立法过快过多，是搞立法“浪漫主义”，并把法律执行不好归咎于它。后者有很多原因，同我们的立法没有多大关系。现今某些西方国家进行的法制改革内容之一，是将过于庞杂繁琐的法律体系改得相对简单明了一些，便于人民掌握。我国不存在这种情况，问题倒是相反，有些法律过于原则，不便操作；有些法律缺少“法律后果”的设计，成了“没有牙齿的老虎”。
第二，主权在民。要求法律应体现人民的意志和利益，实现民主法制化和法制民主化。前者包括民主权利的切实保障，国家政治权力的民主配置，民主程序的公正严明，民主方法的科学合理。后者包括立法、司法、执法、护法等法制都要做到民主参与和民主监督。人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的“人民”二字应当真正成为“社会主义法治国家”最根本的“中国特色”。进一步提高法制民主化水平，今后一个时期应采取的措施主要有：在法制的各个环节加大公开性和工作透明度。这是在法治领域公民参与和监督的前提。在立法领域，应发展与完善公民旁听人大会议制度、立法听证制度、法律草案全民讨论制度等。在司法领域，要彻底实行法定的公开审判、辩护、回避以及陪审员、律师等制度，克服行政式管理模式。
第三，人权保障。国家工作人员要实践“为人民服务”的宗旨，就必须切实谋求和保障公民的各种利益。在现代民主法治社会里，人民的各种利益，必须也必然通过法律作出具体和明确的规定，并运用法律的权威予以保护。这就表现为公民在宪法和法律上的种种权利。全部法律有两个基石范畴。私法主要调整公民彼此之间的“权利”关系，公法则主要规范立法、行政、司法等国家机关内部的“权力”关系，以及国家权力与公民权利之间关系。但是,国家“权力”存在的意义和价值，是为保障公民的“权利”服务的。正是在这个意义上，我们可以说“法学就是权利之学”；“保障人权”即争取、促进和保护人民的各种利益，乃是全部法律的根本目的。
第四，权力制约。依据现代民主原则，建立起分权、权力相互制约的国家权力结构体系，是现代法治国家的一个重要特征。权力不受制约必然腐败这一铁的规律，已经在全党全国取得共识。党的十七大报告为此强调：“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。要正确树立国家的权力观，搞清楚国家权力与公民权利两者的区别及其相互关系是十分必要的。从党的十五大以来，尤其是党的十七大报告，对完善国家权力的制约和监督机制越来越重视，甚至对领导干部的质询、问责、经济审计，引咎辞职，罢免等具体制度都写进了党的十七大报告。从理论上概括制约国家权力的基本方法和渠道是四个：即以国家法律规范和制约国家权力；以一种国家权力（即检察，监察，审计等专门监督机关）制约国家权力；以社会權利（民主党派，社会团体，新闻媒体等）制约国家权力；以公民权利制约国家权力。制约的基本形式就是“监督”。
第五，法律平等。平等是社会正义的主要内容，是人类理想的永恒主题，是社会文明的基本标志，也是社会主义的根本价值追求。法律平等是指适用法律平等，这同立法平等是相区别的。立法上人民内部是平等的，对少数敌对分子或势力是不平等的。法律适用的基本内涵是对任何社会组织或公民个人，只能适用现行宪法和法律的同一标准，在法律面前不允许有任何特权思想和特权人物存在，也不允许对任何组织或个人有法律之外的歧视。1982年宪法改变了前几部宪法的提法，用法律面前人人平等替代了“法律上一律平等”，就是考虑到司法上和立法上的这一区别。法律平等不仅是实现社会公平正义的必然要求，也是维护法律统一、权威和尊严的基本条件。当前在贯彻法律平等原则方面存在的主要问题是，要通过严惩和教育等措施坚决反对少数司法与行政执法部门仍然存在的办“人情案”“关系案”“金钱案”等腐败现象，这是诉讼或纠纷中双方难以在权利上得到平等保护的主要原因。同时，要继续加大诉讼中弱势群体的法律援助。
第六，法律至上。古往今来思想家和政治家讲的“法律至上”、“法律至尊”，其涵义都是指“法律应具有极大权威”（党的十一届三中全会公报），是指“法律的统一、尊严和权威”（党的十七大报告）。它不是提倡法律万能，前者是指法的遵守，后者是指法的作用，两者不是一回事。法律至上和人民意志和利益至上完全一致，而且前者是后者的体现和保障。只有把人民的利益和意志体现在宪法和法律中，并赋予宪法和法律以最大的权威和尊严，人民的意志和利益至上才能得到保障。维护法律权威今后需要解决的主要问题，是坚决反对某些地方或部门制定和推行一些“土政策”、“土法律”。学术界研究并主张发挥“民间法”的作用，有其合理性，但必须以不违反宪法和法律为前提。不少人在思考如何防止“党政一把手”权大于法，这是必须从制度设计上认真研究的。
第七，依法行政。西方学者认为，法治就是指政府依法行政。这种看法虽然有很大的片面性，但政府依法行政确实是依法治国的一个重要标志。其理由是，我国大概有百分之八十以上的法需要行政机关执行，因而同广大人民群众的利益息息相关。现今世界与中国经济、科技、政治、文化的发展变化速度非常快，它不像立法机关立法可以从容讨论，它必须迅速决策与行动，比较容易不按法律办事。它是实行首长负责制，不是实行委员会制。司法机关处于中立的位置，而行政机关同行政相对人之间是一种管理与被管理之间的关系，也容易违法办案与处理纠纷。这些都决定了依法行政对于法治国家建设的意义。
第八，司法独立。在现代，司法独立作为一项宪政原则，同时具有三重属性。作为一项法治原则，其作用在于排除来自外界的任何干扰，保证审理案件做到客观、公正、廉洁、高效。作为一项民主原则，它是建立在分权与制约的理论基础上，是现代民主政体一个十分重要的环节。作为一项人权原则，其含义是，一个人当被指控为犯罪嫌疑人时，他有得到一个独立而公正的审判机关审判的权利。司法独立原则在1954年宪法中的表述是“人民法院独立进行审判，只服从法律”。1982年宪法的表述有所改变。有人据此提出“司法独立”概念不科学，这是不正确的。我国不仅在民主革命时期根据地的法律中多次使用这一概念，而且叶剑英同志担任1982年宪法修改委员会主席时，在代表中央作该委员会第一次会议的讲话也使用了“司法独立”一词。况且，联合国1985年已生效的《关于司法机关独立的基本原则》，我国作为联合国成员国有义务遵守这一国际法。党的十七大报告提出，要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关独立公正地行使审判权、检察权”。对此必须加强研究，认真贯彻。
第九，程序正当。法律程序是法的生命存在形式。在一种法律制度里，不可能只有实体法而无程序法，古往今来无一例外。法律程序具有工具性和伦理性的双重价值。好比工厂需要有科学的生产流程才能生产出好的物质产品；司法机关也需要有科学的法律程序，才能作出正确的判决和裁定。尤其是公正的法律程序，能体现立法，执法，司法，护法等国家权力的科学配置与程序约束，也体现了公民的各种权利在程序中的应有保障。由于历史的现实的多种原因，中国一直存在重实体，轻程序的倾向。十分重视程序，也是西方社会法治国家的一大特点。在我国，将程序正当作为建设法治国家的一大标志是十分必要的。党的十七大报告对程序问题十分重视，如强调要“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”；“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”等。证明全党的程序意识在大大加强。我们应坚持并实践《立法法》的明确规定，严重违反立法程序的法律、法规、规章作出的决定应宣布为无效。严重违背诉讼程序的判决和裁定，应驳回重审或决定其不具法律效力。应通过三大诉讼法的修改，在诉讼程序的民主、公开、公正、严明上大大向前推进一步。
第十，党要守法。近代以来世界各国通常是实行政党政治。把政党制度规定在法律中虽然相对较少，但政党尤其是执政党要严格在宪法和法律范围内活动，已经成为一种宪法文化，否则选民不会投票给那些经常违反宪法和法律的政党。在我国，实施依法治国的基本方略，必须“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”。改革开放以来30年的历史和现实经验证明，我们在民主法制建设上所取得的举世瞩目的伟大成就，没有党的正确领导是不可想象的。但是，在实行依法治国基本方略和确立“建设社会主义法治国家”的奋斗目标后，党的执政理念和执政方式必须也已经发生重大变化。其中一个重要决定是党的十二大通过的党章明确规定“党的组织应当在宪法和法律的范围内活动”。自党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了一系列思想与原则，如“立党为公，执政为民”，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”；“科学执政、民主执政、依法执政”等。党的十七又正式确立了以“以人为本”为核心的科学发展观和构建“和谐社会”的战略目标；再次明确强调“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，维护宪法和法律的权威”。今后的任务主要是坚定地坚持这些理念和切实落实各种执政方式和具体制度的改革措施。
这里需要明确的是，一个国家只能有一个“治国基本方略”。在我国，它就是“依法治国，建设社會主义法治国家”。“以德育人”、“科教兴国”、“人才强国”、“构建和谐社会”等战略，都不能称其为“治国基本方略”，原因是“治国基本方略”必须具有以下四个特点和要求：一是全局性。宪法是治国安邦总章程，法律则是具体章程；各个方面的方针政策都必须纳入法治轨道。二是根本性。除各种发展战略和方针政策，法律还要对国家的各种政治、经济、文化基本制度作出明确具体规定。三是规范性。宪法和法律具有明确、具体、可操作的特点，这是政策、道德等所不具有的。四是长期性。任何发展战略与方针政策都有一定的时间性，唯有法律同人类社会共始终。“治国基本方略”主要通过“法治国家”来体现与实施，即通过制定出一整套完备而良好的法律并运用一系列原则与制度以保证其实施。这正是“法治国家”这一概念的意义和价值所在。
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