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【摘要】：鼎革市政管理体制，成立城市政府是中国城市早期现代化的重要组成部分，民国政府曾在全国范围展开建市活动。兰州市政府的组建历时20余年，在省会城市中尚属少见。研究兰州曲折的建市历史，既能加深对兰州城市早期现代化之艰难的认识，又可明晰城市发展水平和政府战略抉择是影响民国时期设市进程的主导因素。
【关键词】：兰州;市政府;谷正伦
城市早期现代化是近代中国城市发展的主线，市政革新是其重要表现，而设立城市政府则是新型市政的核心。由于近代中国社会转型极度复杂，现代城市政府体制在各城市的际遇大为不同。其中，兰州的设市活动尤显波折。
一、《市自治制》与兰州建市
传统中国采用城乡合治的地域型政区疆理国土，曾铸就了辉煌的中华帝国，但在近代中西方城市文明的交锋中古老中国却渐处下风，正是“在那清末内政不修，外交失败的当儿，引起了一般有识之士的注意，使他们感觉到，非取法西洋，来玩一套德谟克拉西的把戏，是不足以图存，于是近代式的市政制度，也跟着维新运动而产生”。[1]然而，中国真正意义的市制发端于北洋时期。1921年，国民党人率先组建广州市政府，开启中国城市相对独立于地域型政区的先河。彼时传统统治方式越来越难以适应城市成长的要求，促发城市优先发展的市制模式成为不二选择。风潮所至、时异势迁，北洋政府于同年7月3日颁行《市自治制》，“这是中国第一部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件，从国家意义上开创了中国市制”。[2]接着又于9月9日公布《市自治制施行细则》，市制进入实施阶段。
兰州“城在黄河之南，凭河为险，北负北塔山，南依皋兰山，东依桑园子，形势雄伟，为西北重镇”，[3]地当黄河要津，是区域重要的交通枢纽。得益于有利的交通地缘优势，兰州成长为地区商业中心城市。近代以来西北商务最为繁盛者当属以羊毛为大宗的对外贸易，“据统计，1920年外销羊毛达600万千克，青海、甘南、河西及甘肃中部地区的羊毛都经兰州筏运包头，再转运天津出口”。[4]作为甘肃首位城市，兰州五区1919年普通住户81723人，寺庙户607人，公署、兵营、监狱等公共处所计有7931人，共计90261人。[5]这就为施行市制提供了必要的人口基础。
在《市自治制》的激励下，甘肃地方当局于1923年5月2日组建以张维为总办的兰州市政筹备处。9月25日，“内务部以地当孔道。外人游历。络绎于途。实为观瞻所系。乃呈请大总统。划为特别市。以期规画周密”。[6]按照法律规章，市包括特别市和普通市两种，“特别市由内务部认为必要时，呈请大总统以教令定之，至‘必要’之解释，市自治制并未揭明，应由内务部裁酌，要不外从交通商务种种方面认定之而已”。[7]从交通和商务地位来看，兰州具备建立特别市的条件。11月13日，北洋政府明令自1924年起兰州为特别市。然而民国北京政府时期，国内外形势均极严峻，城市设市困难重重，兰州更是如此。20年代前后是近代甘肃政局最为动荡的时期，“陇上八镇”等各派势力为争夺甘肃军政大权大打出手，省城兰州是各方斗争焦点，商业受到重创。“该省商业以兰州为最盛，兰州本西北重镇，为回番蒙藏往来所必经，故贸易颇形繁盛。惟近年以来川陕多事，东南两路商旅不通，金融因以停滞市面不免恐慌”。[8]而且甘肃地区作为城市腹地，地瘠民贫且灾祸频发，如1920年陕甘大地震就使人口较密的渭水流域遭受巨大损失。在此际遇下，市政筹备处被迫于1925年12月裁撤，北洋时期的兰州建市尝试宣告失败。
二、南京政府时期的设市实践
国民军入甘之后，在经济、文化、社会风俗等领域积极开拓，兰州城市亦有所进步。因此甘肃省政府于1927年9月颁布《兰州市政筹备处暂行条例》，建市事项再次启动。1928年，南京政府颁行《特别市组织法》和《市组织法》，建立市政府成为国家方略，兰州建市有了法律依据。1929年1月，刘郁芬遂拟请组织市政府，并得到中央政府批准，“不意十七十八十九等年，连遭荒旱灾祲，遂致商业萧条，户口减少”，[9]到1931年10月，甘肃当局因“财力有限，筹设不易”，曾以省府命令形式将市政筹备处裁撤，但没有被行政院核准。1933年3月，省府主席邵力子以兰州人口不满20万为据，请求南京政府撤销设市的命令。行政院认为兰州战略攸关，应该“缩小范围，减少人员，先行筹设，务期此市政机构，能树立一初步之基础”。甘肃省不得不遵照行政院指示“复积极筹备，但终以人事更动，变乱迭生，筹备工作时兴时辍”，兰州建市之举亦未落实。[10]
30、40年代是近代兰州地区的黄金发展期。在日本步步侵华之际，西北地区及其中心城市兰州受到瞩目，“迩来开发西北，举国同声，于是世人向不过问之兰州，今乃声誉鹊起，而为国人所重视”。[11]随着战争的深入，东部、中部大片国土接连沦丧，不愿受敌伪统治的人民纷纷迁入后方，大批企业、物资和人员涌入后方主要城市，兰州获得畸形的发展契机，“人口日增，商业日繁，而市区财政收入亦与日俱增”。考察兰州设市的历史，主要困难之一便在财政，在“畸形繁荣”下经费压力可以有所缓解，而且“自去冬敌机大肆轰炸后，市容之整饬，市区之建设，以及一切市政之计划推进，在在皆需要一健全之市政机构，以专责成”。[10]因此，建立兰州市政府已有箭在弦上之势。
1941年2月7日，经甘肃省政府委员会第826次會议决定，由民政厅召集各厅处长会同审查筹设兰州市政府方案。省秘书长、民政厅长、财政厅长等组成的审查团提出了一些具体的修改意见，2月25日省府委员会第831次会议议决“照审查意见通过”。为加速建市进程，3月10日，民政厅长郑震宇呼吁首先设立市政筹备处，这一提议得到谷正伦的批准。此后蔡孟坚代理市长主持筹备处事务，5月14日，兰州市政筹备处启用关防开始实际运行。7月1日，兰州市政府正式成立。
三、民国时期兰州建市因素的分析
关于兰州办理市政的反思，《兰州设市问题之检讨》[12]一文很有参考价值。是文重在探讨西方市制理念及其在中国的扭曲，同时也提示着两点思考：中国市制的特殊性和设市的财政问题。首先，中国市制的一大特色是自发端以来更多的是官方推动的结果，这种“官办市政式的市”需动动用大量财政收入支付官员薪资，但兰州近代化程度低，城市发展缓慢，腹地又屡经天灾人祸创伤，经济支撑有限，因而市政经费不足的问题长期制约着兰州市政府的建设。 其次，民国甘肃社会政治生态影响着省会兰州的市制实践。北洋时期，各派势力互相征伐，区域中心城市兰州深陷旧军阀官僚统治的厄运。到了南京国民政府时期，甘肃境内国民党中央军、西北军、东北军、地方实力派及共产党武装多方力量呈犬牙交错之势。主政甘肃者如走马灯般，竟有刘郁芬、孙连仲等十余人，“以迄二十九年年底，朱氏（朱绍良）第二次交出省政为止，军、政、党调协了齐一的步骤，给甘肃省政打下了相当的根基”，[13]之后谷正伦担任省政府主席达6年，成为任期最长的甘肃行政最高官员，使兰州城市发展和建市活动获得较为稳定的政治条件。
最后，兰州设市的提议和实施的成败都与各级政府的态度紧密相关。1941年兰州成功设市离不开以谷正伦为首的省政府的努力，这主要表现在建设甘肃和选用人才方面。谷正伦深受蒋介石政权重用，保证了他在甘肃大有作为。一方面，他认为“开发西北，应先从甘肃着手”并制定了一整套建设计划，在就职省政府主席伊始，就宣布过以“进谋开拓、推进建设、开发富源”为核心的施政三原则，其秉政时期“可以说是真正建设新甘肃的开端”，[13]这就为兰州市政府的建立和运行提供了良好的客观环境。另一方面，谷氏非常重视兰州市长的人选。据首任市长蔡孟坚回忆，谷正伦曾两度电邀他赴兰州担任市长职务，待两人会见之时，谷氏又亲自到侯客室门边查问，并表达了对他的称赞和希望，允诺将全力支持蔡孟坚按照治理武昌的方式施政。[14]
结语
自市制施行于中国，兰州筹办市政府近20年方得结果，设市的人事和经费问题、甘肃政治生态都困扰着新型市政的实践。民国时期大部分市政经费由设市城市当地解决，《市自治制》规定市自治经费主要来源包括本城市自治税和各项其他收入、所发行的公债、国家补助等，其中要求本市筹集的占压倒性多数，1928年《市组织法》所定的财政收入中的10余种科目几乎都取自于本市。城市的财政收入有赖于城市自身发展水平，兰州设市屡遭财政困境根本上是因为其近代城市化和城市近代化程度有限。
中国向来是强政治的社会，政治的影响无处不在。建立城市政府本身就是一个典型的政治事件，在民国波诡云谲的社会变革中，设市问题犹显复杂。20年间兰州未能成功设市固然一定程度是外部政治环境恶劣的结果，而1941年市政府的成立却离不开国民政府开发西北、省政府建设甘肃、省府主席谷正伦选用蔡孟坚担任首任市长等系列决策。蔡孟坚有丰富的知识水平和城市管理经验，上任后简拔了孙汝楠、蔡牖等市政人才，兰州发展迎来新局面。
参考文献：
[1]希贤.我国市制之演进.消夏周刊，1931，（2）.
[2]马彦琳，刘建平主编.现代城市管理学.科学出版社，2003：37.
[3]（民国）朱允明.甘肃省乡土志稿三.西北稀见方志文献第32卷.兰州古籍书店，1990：487.
[4]甘肃省地方史志编纂委员会.甘肃志·公路交通志.甘肃人民出版社，1993：581.
[5]甘肃省会警察厅所辖户口调查总表.甘肃警务周刊，1923（22，23）.
[6]（民国）白眉.甘肃省志.西北稀见方志文献第33卷.兰州古籍书店，1990：29.
[7]孙祖基.中国现行之市制.法学季刊，1925-02（4）.
[8]陇上归客实业谈.申报，1920-12-24（6）.
[9]為核议甘肃省政府拟请裁撤兰州市一案呈.内政公报，1933-06（17）.
[10]奉交审核筹设兰州市政府方案的签呈.档号：15-16-497，甘肃省档案馆藏.
[11]潘益民.兰州之工商业与金融自序.商务印书馆，1936.
[12]田烱锦.兰州设市问题之检讨.西北问题季刊，1934-1（1）.
[13]从朱绍良到谷正伦.观察，1946-1（10）.
[14]兰州市政协文史资料委员会.兰州文史资料选辑第13辑.兰州大学出版社，1992：1-3.
【关键词】：兰州;市政府;谷正伦
城市早期现代化是近代中国城市发展的主线，市政革新是其重要表现，而设立城市政府则是新型市政的核心。由于近代中国社会转型极度复杂，现代城市政府体制在各城市的际遇大为不同。其中，兰州的设市活动尤显波折。
一、《市自治制》与兰州建市
传统中国采用城乡合治的地域型政区疆理国土，曾铸就了辉煌的中华帝国，但在近代中西方城市文明的交锋中古老中国却渐处下风，正是“在那清末内政不修，外交失败的当儿，引起了一般有识之士的注意，使他们感觉到，非取法西洋，来玩一套德谟克拉西的把戏，是不足以图存，于是近代式的市政制度，也跟着维新运动而产生”。[1]然而，中国真正意义的市制发端于北洋时期。1921年，国民党人率先组建广州市政府，开启中国城市相对独立于地域型政区的先河。彼时传统统治方式越来越难以适应城市成长的要求，促发城市优先发展的市制模式成为不二选择。风潮所至、时异势迁，北洋政府于同年7月3日颁行《市自治制》，“这是中国第一部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件，从国家意义上开创了中国市制”。[2]接着又于9月9日公布《市自治制施行细则》，市制进入实施阶段。
兰州“城在黄河之南，凭河为险，北负北塔山，南依皋兰山，东依桑园子，形势雄伟，为西北重镇”，[3]地当黄河要津，是区域重要的交通枢纽。得益于有利的交通地缘优势，兰州成长为地区商业中心城市。近代以来西北商务最为繁盛者当属以羊毛为大宗的对外贸易，“据统计，1920年外销羊毛达600万千克，青海、甘南、河西及甘肃中部地区的羊毛都经兰州筏运包头，再转运天津出口”。[4]作为甘肃首位城市，兰州五区1919年普通住户81723人，寺庙户607人，公署、兵营、监狱等公共处所计有7931人，共计90261人。[5]这就为施行市制提供了必要的人口基础。
在《市自治制》的激励下，甘肃地方当局于1923年5月2日组建以张维为总办的兰州市政筹备处。9月25日，“内务部以地当孔道。外人游历。络绎于途。实为观瞻所系。乃呈请大总统。划为特别市。以期规画周密”。[6]按照法律规章，市包括特别市和普通市两种，“特别市由内务部认为必要时，呈请大总统以教令定之，至‘必要’之解释，市自治制并未揭明，应由内务部裁酌，要不外从交通商务种种方面认定之而已”。[7]从交通和商务地位来看，兰州具备建立特别市的条件。11月13日，北洋政府明令自1924年起兰州为特别市。然而民国北京政府时期，国内外形势均极严峻，城市设市困难重重，兰州更是如此。20年代前后是近代甘肃政局最为动荡的时期，“陇上八镇”等各派势力为争夺甘肃军政大权大打出手，省城兰州是各方斗争焦点，商业受到重创。“该省商业以兰州为最盛，兰州本西北重镇，为回番蒙藏往来所必经，故贸易颇形繁盛。惟近年以来川陕多事，东南两路商旅不通，金融因以停滞市面不免恐慌”。[8]而且甘肃地区作为城市腹地，地瘠民贫且灾祸频发，如1920年陕甘大地震就使人口较密的渭水流域遭受巨大损失。在此际遇下，市政筹备处被迫于1925年12月裁撤，北洋时期的兰州建市尝试宣告失败。
二、南京政府时期的设市实践
国民军入甘之后，在经济、文化、社会风俗等领域积极开拓，兰州城市亦有所进步。因此甘肃省政府于1927年9月颁布《兰州市政筹备处暂行条例》，建市事项再次启动。1928年，南京政府颁行《特别市组织法》和《市组织法》，建立市政府成为国家方略，兰州建市有了法律依据。1929年1月，刘郁芬遂拟请组织市政府，并得到中央政府批准，“不意十七十八十九等年，连遭荒旱灾祲，遂致商业萧条，户口减少”，[9]到1931年10月，甘肃当局因“财力有限，筹设不易”，曾以省府命令形式将市政筹备处裁撤，但没有被行政院核准。1933年3月，省府主席邵力子以兰州人口不满20万为据，请求南京政府撤销设市的命令。行政院认为兰州战略攸关，应该“缩小范围，减少人员，先行筹设，务期此市政机构，能树立一初步之基础”。甘肃省不得不遵照行政院指示“复积极筹备，但终以人事更动，变乱迭生，筹备工作时兴时辍”，兰州建市之举亦未落实。[10]
30、40年代是近代兰州地区的黄金发展期。在日本步步侵华之际，西北地区及其中心城市兰州受到瞩目，“迩来开发西北，举国同声，于是世人向不过问之兰州，今乃声誉鹊起，而为国人所重视”。[11]随着战争的深入，东部、中部大片国土接连沦丧，不愿受敌伪统治的人民纷纷迁入后方，大批企业、物资和人员涌入后方主要城市，兰州获得畸形的发展契机，“人口日增，商业日繁，而市区财政收入亦与日俱增”。考察兰州设市的历史，主要困难之一便在财政，在“畸形繁荣”下经费压力可以有所缓解，而且“自去冬敌机大肆轰炸后，市容之整饬，市区之建设，以及一切市政之计划推进，在在皆需要一健全之市政机构，以专责成”。[10]因此，建立兰州市政府已有箭在弦上之势。
1941年2月7日，经甘肃省政府委员会第826次會议决定，由民政厅召集各厅处长会同审查筹设兰州市政府方案。省秘书长、民政厅长、财政厅长等组成的审查团提出了一些具体的修改意见，2月25日省府委员会第831次会议议决“照审查意见通过”。为加速建市进程，3月10日，民政厅长郑震宇呼吁首先设立市政筹备处，这一提议得到谷正伦的批准。此后蔡孟坚代理市长主持筹备处事务，5月14日，兰州市政筹备处启用关防开始实际运行。7月1日，兰州市政府正式成立。
三、民国时期兰州建市因素的分析
关于兰州办理市政的反思，《兰州设市问题之检讨》[12]一文很有参考价值。是文重在探讨西方市制理念及其在中国的扭曲，同时也提示着两点思考：中国市制的特殊性和设市的财政问题。首先，中国市制的一大特色是自发端以来更多的是官方推动的结果，这种“官办市政式的市”需动动用大量财政收入支付官员薪资，但兰州近代化程度低，城市发展缓慢，腹地又屡经天灾人祸创伤，经济支撑有限，因而市政经费不足的问题长期制约着兰州市政府的建设。 其次，民国甘肃社会政治生态影响着省会兰州的市制实践。北洋时期，各派势力互相征伐，区域中心城市兰州深陷旧军阀官僚统治的厄运。到了南京国民政府时期，甘肃境内国民党中央军、西北军、东北军、地方实力派及共产党武装多方力量呈犬牙交错之势。主政甘肃者如走马灯般，竟有刘郁芬、孙连仲等十余人，“以迄二十九年年底，朱氏（朱绍良）第二次交出省政为止，军、政、党调协了齐一的步骤，给甘肃省政打下了相当的根基”，[13]之后谷正伦担任省政府主席达6年，成为任期最长的甘肃行政最高官员，使兰州城市发展和建市活动获得较为稳定的政治条件。
最后，兰州设市的提议和实施的成败都与各级政府的态度紧密相关。1941年兰州成功设市离不开以谷正伦为首的省政府的努力，这主要表现在建设甘肃和选用人才方面。谷正伦深受蒋介石政权重用，保证了他在甘肃大有作为。一方面，他认为“开发西北，应先从甘肃着手”并制定了一整套建设计划，在就职省政府主席伊始，就宣布过以“进谋开拓、推进建设、开发富源”为核心的施政三原则，其秉政时期“可以说是真正建设新甘肃的开端”，[13]这就为兰州市政府的建立和运行提供了良好的客观环境。另一方面，谷氏非常重视兰州市长的人选。据首任市长蔡孟坚回忆，谷正伦曾两度电邀他赴兰州担任市长职务，待两人会见之时，谷氏又亲自到侯客室门边查问，并表达了对他的称赞和希望，允诺将全力支持蔡孟坚按照治理武昌的方式施政。[14]
结语
自市制施行于中国，兰州筹办市政府近20年方得结果，设市的人事和经费问题、甘肃政治生态都困扰着新型市政的实践。民国时期大部分市政经费由设市城市当地解决，《市自治制》规定市自治经费主要来源包括本城市自治税和各项其他收入、所发行的公债、国家补助等，其中要求本市筹集的占压倒性多数，1928年《市组织法》所定的财政收入中的10余种科目几乎都取自于本市。城市的财政收入有赖于城市自身发展水平，兰州设市屡遭财政困境根本上是因为其近代城市化和城市近代化程度有限。
中国向来是强政治的社会，政治的影响无处不在。建立城市政府本身就是一个典型的政治事件，在民国波诡云谲的社会变革中，设市问题犹显复杂。20年间兰州未能成功设市固然一定程度是外部政治环境恶劣的结果，而1941年市政府的成立却离不开国民政府开发西北、省政府建设甘肃、省府主席谷正伦选用蔡孟坚担任首任市长等系列决策。蔡孟坚有丰富的知识水平和城市管理经验，上任后简拔了孙汝楠、蔡牖等市政人才，兰州发展迎来新局面。
参考文献：
[1]希贤.我国市制之演进.消夏周刊，1931，（2）.
[2]马彦琳，刘建平主编.现代城市管理学.科学出版社，2003：37.
[3]（民国）朱允明.甘肃省乡土志稿三.西北稀见方志文献第32卷.兰州古籍书店，1990：487.
[4]甘肃省地方史志编纂委员会.甘肃志·公路交通志.甘肃人民出版社，1993：581.
[5]甘肃省会警察厅所辖户口调查总表.甘肃警务周刊，1923（22，23）.
[6]（民国）白眉.甘肃省志.西北稀见方志文献第33卷.兰州古籍书店，1990：29.
[7]孙祖基.中国现行之市制.法学季刊，1925-02（4）.
[8]陇上归客实业谈.申报，1920-12-24（6）.
[9]為核议甘肃省政府拟请裁撤兰州市一案呈.内政公报，1933-06（17）.
[10]奉交审核筹设兰州市政府方案的签呈.档号：15-16-497，甘肃省档案馆藏.
[11]潘益民.兰州之工商业与金融自序.商务印书馆，1936.
[12]田烱锦.兰州设市问题之检讨.西北问题季刊，1934-1（1）.
[13]从朱绍良到谷正伦.观察，1946-1（10）.
[14]兰州市政协文史资料委员会.兰州文史资料选辑第13辑.兰州大学出版社，1992：1-3.