论检察机关对监察机关的制约——以监督调查权行使为中心的研究

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监察体制改革整合了体制内反腐监督力量,塑造了高效集中的国家监察机关,《监察法》赋予了其强大的监察调查权,同时也引发了权力是否受到制约的忧虑。现行制度内缺少能有效监督监察委调查权的外部监督主体。在具体案件的办理过程中,本应承担法律监督职责的检察机关对监察调查工作也是配合大于制约。调查权本身是一种对人身财产具有强制性效力的权力,在缺少有效制约的情况下极易被滥用,导致公民权利被侵犯,司法公正性也会因此受损。专断的调查权还会使控辩审三方结构形同虚设,形成调查中心主义。为此,有必要基于刑事诉讼程序对调查权进行监督。
  检察机关作为法律监督机关,在诉讼监督上具有天然的地位优势。依据《宪法》与《刑事诉讼法》赋予的职权来维护诉讼程序公正合法运行,是检察机关的职责所在。但现行体制下检察机关难以有效监督调查权,主要原因一是检察机关对案件的接手需要以监察委移交起诉作为前置程序,这限制了检察机关对调查权进行实时监督的可能性。二是在反贪反渎部门转隶后,检察机关作为监督者的权威性也有所降低,仅依靠一些柔性监督机制难以发挥监督实效。为了使检察机关有效监督调查权,须从现有制度资源入手,探索具体可行的监督机制与途径。
  本文主要分三个部分来探讨检察机关对监察委调查权的监督。第一部分主要阐述了检察机关制约监察委的法理基础。首先明确检察机关的宪法定位,对法律监督机关的渊源与发展进行追溯,并对法律监督权的内涵进行探讨。在界定检察权力的法律属性基础上,将检察机关在诉讼中的承担的职能概括为监督权与公诉权。以公诉权为基础的审查起诉和以监督权为基础的侦查监督,是检察机关监督调查权的依据。第二部分主要分析了当前制度下检察机关难以制约监察委的困境,其具体表现为难以对调查权进行实时监督,且缺乏有效监督手段与监督动力。为此须强调检察官客观义务,探索实时监督与纠正机制。第三部分主要构建具体的监督制约机制。以介入职务犯罪调查活动、纠正调查行为以及对调查主体追责三条途径依次展开,探索构建了提前介入机制,研究了强化检察建议与纠正违法的方式,并在最终尝试协同外部监督主体启动追责程序,从而构建了监督调查权的完整体系。
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