地方自治是“立宪国家之基础”(梁启超语),孙中山将之喻为“国之础石”,与民主宪政相依相生,相辅相成,是宪政的题中应有之义。现代地方自治滥觞于英国,是11世纪晚期欧洲商业复兴,市民社会兴起的产物。其渊源可追溯至古希腊罗马时代的自治市,是西方文化演进的结果。中国地方自治属“后发外生型”,肇始于清末宪政,是传统地方政治向现代民主政治的转型。南京国民政府秉承清末地方自治之余绪,以孙中山地方自治建国方案为“最高之根本法”,大张旗鼓地进行了地方自治制度设计和实践。历自治初创(1928-1934)、“缓办自治,实行保甲”的调整(1934-1939)和“溶保甲于自治之中”的新县制(1939-1949)三时期,是近代以来地方自治历时最长、动员最广、成效相对最彰的时期。亦与法律变迁相伴而生,仅地方自治的国家立法,就有近百部之多,涵泳了法律与社会、法律与秩序、法律与传统、法的移植与本土化等诸多关系。南京国民政府地方自治,为增进对中国地方政治由传统向现代民主政治转型的认识及深化对中国法律现代化的理解,提供了不可多得的基点。然由于种种原因,对南京国民政府地方自治进行系统研究却甚为薄弱。视角上,多属历史学、社会学和政治学,法学则相对滞后,系统性研究鲜见;方法上,实证研究少有,且仅限于北方的定县、邹平和山西的“村制”;时段上,一般限于抗战之前,而对战时,特别是对成效最彰的新县制的实证研究,则几乎阙如。但基于地方政治转型与法秩序变迁之密切关系,没有法学的介入和精耕细作,不对地方自治的法制建构进行论述,不对地方政治转型与法秩序变迁之关系进行剖析,不对新县制时期和南方地方自治进行实证研究,无疑会影响对南京国民政府地方自治乃至地方政治现代转型的认识和评价。本文在前人研究的基础上,尝试着以法学的视角,以地方政治转型与法制变迁为切入点,以赣南(1939—1949)为实证中心,以文本与实证相结合的方法,充分利用赣南民国地方档案和地方志、史,综合运用国家、法律与社会,法的移植与本土化及现代化等理论,将南京国民政府地方自治放入近代地方政治现代转型的历史流变中进行系统研究。这既可弥补对新县制(1939—1949)时期地方自治研究的不足,增进对研究薄弱的南方地方自治的了解,进而深化对南京国民政府地方自治及中国地方政治现代转型的认识和理解,亦可反观法律现代化在乡村社会的境遇,从而深化对我国法律现代化的理解,并为当下村民自治及乡村法制建设提供历史借鉴。为了使区域性实证研究不沦为纯粹的“地方性知识”,本文采用国家与区域社会互动的研究范式。即遵循国家——区域社会——国家的逻辑体例,在国家的视域下研究区域社会,又以区域社会来管窥国家,达到“以微明宏,以个别例证一般”的目的。除绪论外,全文共分五章:第一章“南京国民政府地方自治之源流”,对南京国民政府地方自治之思想源流(清末地方自治思潮、孙中山地方自治思想)和制度渊源(清末地方自治、翟城村治、山西“村制”、乡村建设运动)等进行梳理论析,以明渊源流变;第二章“南京国民政府地方自治之法律表达”,对南京国民政府地方自治法律表达之内容、法制变迁之特点及利弊得失进行论述、归纳和评价,即解决国家层面的制度设计问题;第三章“赣南(1939—1949)地方自治之制度建构”与第四章“赣南(1939—1949)地方自治之运作实态”,即转入赣南区域社会,对该时期赣南各县地方自治的制度建构与运作实态进行考证,以究地方自治之实践情形;第五章“南京国民政府地方自治之检讨”,回归国家层面,结合赣南地方自治的实证考察,对南京国民政府地方自治之性质、地位、成效与意义、弊端与问题及制约因素等进行评价与论述;最后总结出历史启示。研究表明,南京国民政府地方自治,在立法上,进行了大规模的地方自治立法探索,建立了地方自治法律体系。其法制变迁具有由单纯的移植域外法向与中国传统制度与文化相融合、由英美法系人民自治向大陆法系团体自治、由激进主义向相对理性主义转变的特点。南京国民政府地方自治立法,为处理法律与社会、法律与秩序、法律与传统、法的移植与本土化等诸多关系提供了历史经验。在实践上,在新县制时期的赣南,建立了以县为单位,县、乡(镇)为法人,县、乡(镇)、保三级地方自治机构;建立了县参议会、乡(镇)民代表会、保民大会三级民意机构;建立了独立的县、乡自治财政机构。相应地召开了县参议会、乡(镇)民代表会、保民大会会议。会议程序、出席人员比例、提案的提出与讨论,整体上符合法律规定,承担了一定的议决、监督职能;进行了保长、乡(镇)民代表、乡镇长、县参议员、参议长的选举,体现了一定的民主性质。赣南是新县制时期的安全区,因此,新县制时期赣南地方自治实践,对新县制时期安全区的地方自治,应具有一定的代表性。由此,南京国民政府地方自治,在性质上,是孙中山地方自治建国方案在实践中的探索,虽有偏离,但仍受其指导与制约;是国家权力下沉和对基层社会的整合,是对传统地方政治向现代民主政治转型的尝试;是由单纯的移植域外法向与中国传统制度与文化相结合、由激进主义向相对理性主义的转变。南京国民政府地方自治,无论在制度设计还是具体实践上,都取得了一定的成效,为民众的政治参与提供了合法性途径,促进了民主政治意识和素养的传播与提高,亦为当下乡村民主政治实践提供了历史参照。当然,南京国民政府地方自治在总体上是失败的。南京国民政府地方自治出现了诸如立法上的激进主义、法的不稳定性、法出多门,庞杂混乱、矛盾冲突;行政权力过大和“乡村运动而乡民不动”;民意机关代表民意程度不高;选举中政府和帮派势力操纵、贿选、串通、要挟、胁迫、绑架代表;大量保甲人员辞职等弊端与问题。其制约因素有:经济上的不适应性(包括小农经济的不适应性、经济的匮乏、乡村的贫困等);政治上的理想主义、激进主义和工具主义;法的移植与本土化的矛盾冲突,乡民主体权利和法治意识淡薄以及动荡不安的社会环境。以史为鉴,通过对南京国民政府地方自治的研究,得出:中国的乡村基层民主政治建设,不可能一蹴而就,而是一个不断完善和发展的渐进过程;不能照搬西方模式,要与中国历史文化和现实条件相契合,走中国特色的基层民主政治之路;要维持国家权力与乡村社会权利的平衡,调适好国家引导与民众主体地位的关系以及要有相应的经济、文化和社会基础,要与乡民的利益相联等历史启示。研究中,笔者在以下三个方面有所创新:视角和方法上的突破。以法学的视角,以赣南(1939—1949)为实证中心,以文本与实证相结合,对南京国民政府地方自治的立法文本进行评析,对其实践进行区域性的实证研究。在国家的视域下研究区域社会,又以区域社会来管窥国家层面,在视角和方法上有一定的突破。资料上的新颖性。充分利用地方民国档案和地方志、史,特别是赣南各县档案馆馆藏的有关民国地方自治的档案(据档案馆工作人员反映,笔者是查阅这些档案的第一人),比较充分地再现了新县制下赣南地方自治的运作实态,如保民大会及保长选举的记录等,弥足珍贵,具新颖性。观点上的独到性。正是建立在实证研究方法和占有一定地方资料的基础上,对南京国民政府地方自治,无论对其性质、立法、实践成效的评价上,还是对其弊端和制约因素的剖析上,都有自己独到的观点。