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[摘要] 研究了当前土地利用规划在宏观调控中的作用及当前存在的问题，包括规划分工不够明确、规划的协调与衔接性较差、规划编制缺乏弹性。结合本轮天津市土地利用总体规划编制特点，提出了土地利用规划的优化思路，主要包括规划衔接、构建土地规划管控体系、加强规划实施控制制度建设、完善配套政策，大力运用经济手段促进规划实施等内容。
[关键词] 宏观调控 土地利用规划 优化
自2003年开始，我国开始利用土地政策参与国民经济的宏观调控。胡锦涛总书记在中央人口资源环境座谈会上指出，要搞好新一轮土地利用规划的编修工作，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用。
在这种背景下，土地利用规划承担着宏观调控的重要职责，但目前我国的土地利用规划体系和内容都与这一要求存在一定的差距。本文结合编制《天津市土地利用总体规划（2006-2020）》的体会试图分析这一问题。
一、土地利用规划在宏观调控中的作用
土地利用规划中的总量控制、结构调整、优化布局以及根据国家产业政策确定的土地利用总体规划和鼓励、限制、禁止勘查开发的矿区和矿种等，对于宏观经济的发展有着重要的影响。
其具体作用表现在以下三个方面：
1、综合协调作用。在区域空间中，不同社会功能对土地有不同要求，土地利用规划就是要综合考虑各方利益，在各部门间合理分配有限的土地资源，协调各部门之间的用地矛盾，通过协调城市内部与外部土地利用及城市内部土地分配的重要手段，以达到整个社会发展的社会、经济、环境效益最优。
2、控制引导作用。土地利用规划通过有效的管理手段和政策引导，控制和规范土地利用和开发建设行为。市场机制在资源配置和经济社会发展中发挥着主要作用，投资主体和利益主体日趋多元化。各个利益主体对自身利益的追求，使得对土地资源的利用仅注重经济利益而忽视社会、生态效益。依据土地利用规划，运用法定的带有强制性的规划管理手段，能够有效引导土地利用并实现可持续发展。
3、空间形态的调整促进经济发展。空间与经济发展关系密切，土地利用规划通过土地利用结构调整，特别是空间通道的布局，促进劳动力、资本、技术等要素的合理聚集与扩散，能实现对经济发展的调控。
二、现行规划存在的不足
目前我国土地利用规划要发挥调控功能，还存在一些不足，主要表现在各级规划的职责分工不够明确，规划体系的不够灵活、规划的协调与衔接性差和规划缺乏弹性等。
1、规划分工不够明确
我国当前土地利用总体规划分为国家、省、市( 地) 、县( 市) 、乡五级，每一级的控制指标和口径基本上一样。但立足于规划的调控功能和可操作性， 国家和省一级的土地利用总体规划应当是一种战略思路的规划或者是一个纲要性的规划，只需提出土地利用的政策、方针和目标，不能是一个事无巨细的规划。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划。事实上，我国审批用地时主要依靠的是县乡级规划。对于面广量大的用地项目，全国和省级的土地利用总体规划只能实现数量的控制，而不能在图上进行具体控制。目前的规划体系中明显存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施。
2、规划的协调与衔接性较差
我国规划体系中上存在着既相互依赖又各有侧重的经济发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列， 在不同地域层次的空间规划之间， 也有一个需要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。其中核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不够。同时，土地利用规划体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划之间的协调明显不够，尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划之间，常常存在图、数与实地相矛盾。
3、规划编制缺乏弹性，适应性不强，与市场经济条件下土地利用需求的不确定性和土地利用方向的多变性不相适应，这也是导致土地利用总体规划频繁调整的原因之一。
三、土地利用规划优化思路—以天津市为例
天津市土地利用总体规划（2006-2020）编制中，采取了以下优化思路，对于提高规划的可操作性和宏观调控功能有较好的绩效。
1、注重土地利用总体规划和城市规划的衔接
除了指导思想和规划目标一致外，两者的衔接主要表现在以下两个方面。
1.1城镇用地规模和人口一致
城市总体规划确定的城镇用地总规模为1450平方公里，确定的依据为规划期的人口数和人均城镇建设用地规模。依据全国土地利用总体规划纲要下发给天津市的用地指标，其中城镇工矿用地（城市、建制镇和独立工矿用地）总规模为1750平方公里，城镇用地预测为便于充分与城市总体规划衔接，确定为1450平方公里的城镇用地，本轮规划进行过程中，市国土管理部门与市规划建设部门进行了多轮协调，以确定规划城镇用地的布局及各区县的城镇用地规模。
依据人口规模确定规划城镇建设用地总规模是城市规划的一个重要思路，城镇规模协调一致的基础上，规划期人口的规模两规必然协调一致，即规划期末，市域总人口采用1350万人，城镇人口为1210万人，城镇化率为90%。
1.2土地利用战略空间格局与城市市域空间结构一致
城市总体规划确定的市域空间布局总体结构为“一轴两带三区”：“一轴”是“武清新城-中心城区-滨海新区核心区”构成的城市发展主轴；“两带”是“宁河、汉沽新城-滨海新区核心区-大港新城”构成的东部滨海发展带和“蓟县新城-宝坻新城-中心城区-静海新城”构成的西部城镇发展带；“三区”是指北部蓟县山地生态环境建设和保护区、中部“七里海——大黄堡洼”湿地生态环境建设和保护区、南部“团泊洼水库——北大港水库” 湿地等三个生态环境建设和保护区。
以城市规划为重要基础，天津空间发展战略确定了天津市空间发展战略格局，即“两城、两港、三轴、两带、六板块”。为了在城市发展用地上给予相应保障，满足城市发展的用地需求，促进城市结构的形成，土地利用总体规划确定了相应的空间战略格局。土地利用总体战略为“两城优化调整，滨海重点发展，西部协同发展，南北适度拓展，北端生态保育”。保证了城市发展用地，并在用地上给予城市规模必要的引导，做到了两规的衔接。
2、构建土地规划实施管控体系
构建完备的土地利用规划实施保障体系，就是通过行政、法律、經济、科技等手段，保证规划所确定的土地利用的规模、结构、布局等在空间上和时间上得以实现，从而使城市经济社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地进行。
规划实施和控制体系的构建分为两个层次：第一个层次为目标层，即构建土地利用规划实施管控体系。其主要任务是保障土地利用规划法律、法规和政令的贯彻执行，维护土地利用的社会整体利益。具体来说就是依照规划保护耕地、生态环境，调控土地资源，统筹安排各业用地，保证城乡各项土地利用活动纳入土地利用规划的轨道，促进经济、社会、环境协调发展；第二个层次为管理措施层，主要为法律、行政、经济、社会、技术保障。主要体现为细化的法规、制度、政策、规范、标准、技术等有关内容，具体如下图所示。
图 1 土地利用规划实施管控体系
3、加强规划实施控制制度建设
3.1加强规划对土地利用的整体控制
土地利用总体规划实施过程中一方面要充分运用现有法律、法规，另一方面要针对规划实施中出现的新问题和新形势，制定新的规章，针对天津市土地利用总体规划实施过程中存在的问题和国家有关土地利用总体规划实施管理的新精神，制定或完善相关的法规。
（1）《天津市土地利用总体规划（2006－2020）》上报批准后，纳入国民经济和社会发展计划，各用地部门必须严格执行。在国家没有制定土地规划法的情况下，要提高土地规划法律制度的法律地位，加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用，须制定独立的《天津市土地利用总体规划条例》，作为基本的土地经济法律。
（2）《天津市土地利用总体规划条例》的制定，以实现耕地总量动态平衡，供给制约和引导需求、加强对农用地和非农用地用途管制为原则。具体包括：确立土地利用总体规划的地位、性质、体系、内容、功能；市、区（县）、乡（镇）三级规划的编制单位及人员管理、编制主体、编制依据、编制原则、编制程序及编制成果等的具体要求；土地利用总体规划与相关规划的协调衔接；规定土地利用总体规划的实施、规划的审批机关及审查报批权限、规划的评估、许可、公示、修改和局部调整及审批、年度计划管理、规划动态监测、规划成果管理等详细条例；明确规划修编及规划实施的监督管理，强化规划的公众参与和只有人大审议通过及修改权力；规定违反规划修编和实施的法律责任等。
（3）在本规划的指导和控制下，逐级编制区县、乡镇土地利用总体规划、专项规划和行业用地规划，建立土地利用规划体系，将本规划提出的土地利用目标、方针、主要设想和各项控制指标落实到各地区、各部门、各行业。各区县土地利用总体规划中的建设用地总量，不得超过天津市土地利用总体规划确定的控制指标，耕地与基本农田保有量，不得低于天津市土地利用总体规划确定的控制指标。
（4）加大规划执法力度。严肃查处违反土地利用总体规划和破坏耕地等违法行为，对不按规划用途利用土地的，及时制止；对未获得用地计划的项目，责令停工；对不按照土地总体规划指定的用途批准用地的，批准文件无效。
3.2深化规划实施的公众参与和民主决策
深化规划实施的公众参与和民主决策制度。明晰规划实施中公众的职责与权益、参与的渠道与途径，通过集思广益，从而比较准确地表达社会需求，以调整土地利用的整体利益和个体利益，减少决策失误。
公众在规划的实施过程中具有参与权、质疑权与监督权。所有受规划影响的个人、特定的利益集团、各级政府代表和技术专家都参与规划实施的整个过程，公众随时可以针对出现的问题提出质疑和整改意见。
在规划修编之前，通过各种媒体将相关信息向社会公众公布；在前期研究阶段，社会公众、政府部门、各业专家可以参与重大问题研究，进行论证；在规划大纲确定时，公众在综合考虑经济社会发展和客观评价土地利用现状的基础上，对规划大纲提出异议或是建议；规划方案确定时，公众可以就土地利用结构、用地性质、用地布局和用地限制条件等提出意见或建议；在规划方案调整时，公众可以对调整方案的科学性、合理性、必要性提出自己的看法，并与政府和专家就规划调整方案的各种可能性进行协商、讨论。同时，在规划实施过程中，社会公众要监督规划的实施。
4、完善规划实施的配套政策
4.1建立和推行政府领导目标责任制
把落实土地利用总体规划，作为各级政府强化宏观调控，搞好土地管理的职责；将耕地保护，节地挖潜，防止违法违规用地等情况作为考核政府工作和干部政绩的重要内容之一。
4.2建立“规划－计划－项目”管理制度
依据本规划制定土地利用年度计划，由土地管理部门的土地规划职能机构按照计划下达执行计划，年度建设用地规模不得突破计划控制指标。各项建设用地必须纳入土地利用计划，凡未纳入用地执行计划的建设项目，不得批准用地，项目不得开工建设。
4.3实行土地用途分区管制
严格执行土地利用用途分区管制制度，引导建设用地合理布局。对在引导建设区内选址的建设项目给予一定的优惠政策；在限制建设区内选址的建设项目尽量使用机动指标和折抵指标，并按规定调整土地利用总体规划；对在禁止建设区内违法建设的项目依法进行查处。对土地用途转变实行规划预审、农用地转用审查制度，加强建设项目用地预审。后备土地资源的利用管理，经依法批准后方可进行，禁止在“禁止开垦区”内进行开垦。
4.4 建立建设用地弹性管理机制
建立建设用地弹性管理机制，将规划确定的新增建设用地指标预留20%作为机动指标，不落实到规划图上，用于安排难以确定位置的建设项目用地，加强数量上的弹性与布局上的弹性结合。
4.5强化建设项目用地预审制度
嚴格按照《建设项目用地预审管理办法》规定，完善和规范建设项目用地预审制度。对不符合国家有关法律、法规、土地利用总体规划和国家产业政策的建设项目，一律不得通过建设项目用地预审。
4.6完善新增建设用地征地制度
（1）完善征地补偿办法。政府要制定并公布征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算，大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
（2）健全征地程序。加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益，经批准的征地事项除特殊情况外，应予以公示。
（3）加强对征地实施过程的监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地，被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况向组织成员公布，接受监督，农业、民政等部门也要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。
5、大力运用经济手段促进规划实施
5.1 完善土地利用税收调节体系，提高新增建设用地的门槛，提高存量土地保有成本，促进存量土地节约集约利用。
主要包括严格控制减免税，国土、财政、审计、监察等部门要加强新增建设用地土地有偿使用费使用管理和监督检查工作；提高相关税费标准，新增建设用地有偿使用费须专项用于耕地与基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发，对因生态退耕、灾毁、农业结构调整所导致的耕地减少，保证有稳定的资金来源用于补充耕地，确保耕地保有量目标实现。
5.2规范财政转移支付方式，加大对农用地的建设力度，提高土地使用者保护耕地的积极性；探索设立基本农田和生态用地保护基金。
由于天津市十二个涉农区县经济社会发展水平与政府财力不一样，功能定位的差异，在城市发展中形成了不同层次：中心城区与滨海新区属于经济快速发展区，建设用地需求较大，近郊四区作为联结中心城区和滨海新区核心区的地带，受辐射影响，建设用地需求处于快速增长阶段，而远郊五区县则承担了耕地和基本农田保护的重要任务，但又不能得到很好的财政支持，所以针对不同区域，要进一步完善市对区县的财政转移支付力度，促进耕地和基本农田保护问题妥善加以解决。
5.3 落实农村居民点整理的资金投入。加强对农村居民点土地整理复垦的扶持和管理，建立多元化的投资机构，形成以政府为主导，社会各方面广泛参与的村庄改造投入机制；制定一定的优惠政策，坚持“谁投入谁受益”的原则，引导村庄改造工作的开展和不断深入。
5.4 探索设立建设用地指标置换交易平台。城乡建设用地置换机制主要针对郊区县农村居民点用地超标、建设用地分散、扩张无序的问题。鼓励各区县对辖区内的农村居民点、独立工矿用地进行整理腾退，复垦为农用地。可以根据其面积和质量转为城镇建设用地指标或作为保留重点开发区扩区的新增建设用地指标，实现城镇建设用地增长与农村居民点减少相挂钩。
可以进行交易的指标包括：城镇村建设用地指标、耕地和基本农田保护指标、土地开发整理指标等。对于城镇村建设用地指标的初始分配，分为两部分：一部分作为基础性指标，根据土地利用规划和土地供应计划，直接分配到区县，主要是满足区县基本建设的需要；另一部分在区县之间通过区县政府竞价取得，收入作为基本农田和生态用地保护基金的一部分。分配获得的指标和竞价取得的指标都可以进入平台再次交易。
参考文献：
[1]中华人民共和国国务院办公厅. 关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）的通知[M]. 北京：中国法制出版社，2008-10-6.
[2]王万茂，韩桐魁. 土地利用规划学[M] . 北京：中国农业出版社，2002.
[3]严金明. 中国土地利用规划理论方法战略[M] . 北京：经济管理出版社，2001.
[4]赵小敏，郭熙. 土地利用总体规划实施评价[J]. 中国土地科学，2003，17(5).
[5]张先锋、张庆彩. 土地规划政策对区域经济调控的内在机理分析[J]. 国土经济，2004（4）.
基金项目：
本文为国家自然科学基金项目“土地政策宏观调控机制及工具创新研究”（项目号：70803032）阶段性成果。
作者简介：
袁浩正（1980.10-），男，天津人，硕士，天津市国土资源和房屋管理研究中心工程师。
李红军（1978.6-），男，山东兖州人，硕士，天津市国土资源和房屋管理研究中心工程师。
黄凌翔（1979.1-），男，湖北监利人，博士，天津城市建设学院副教授。
[关键词] 宏观调控 土地利用规划 优化
自2003年开始，我国开始利用土地政策参与国民经济的宏观调控。胡锦涛总书记在中央人口资源环境座谈会上指出，要搞好新一轮土地利用规划的编修工作，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用。
在这种背景下，土地利用规划承担着宏观调控的重要职责，但目前我国的土地利用规划体系和内容都与这一要求存在一定的差距。本文结合编制《天津市土地利用总体规划（2006-2020）》的体会试图分析这一问题。
一、土地利用规划在宏观调控中的作用
土地利用规划中的总量控制、结构调整、优化布局以及根据国家产业政策确定的土地利用总体规划和鼓励、限制、禁止勘查开发的矿区和矿种等，对于宏观经济的发展有着重要的影响。
其具体作用表现在以下三个方面：
1、综合协调作用。在区域空间中，不同社会功能对土地有不同要求，土地利用规划就是要综合考虑各方利益，在各部门间合理分配有限的土地资源，协调各部门之间的用地矛盾，通过协调城市内部与外部土地利用及城市内部土地分配的重要手段，以达到整个社会发展的社会、经济、环境效益最优。
2、控制引导作用。土地利用规划通过有效的管理手段和政策引导，控制和规范土地利用和开发建设行为。市场机制在资源配置和经济社会发展中发挥着主要作用，投资主体和利益主体日趋多元化。各个利益主体对自身利益的追求，使得对土地资源的利用仅注重经济利益而忽视社会、生态效益。依据土地利用规划，运用法定的带有强制性的规划管理手段，能够有效引导土地利用并实现可持续发展。
3、空间形态的调整促进经济发展。空间与经济发展关系密切，土地利用规划通过土地利用结构调整，特别是空间通道的布局，促进劳动力、资本、技术等要素的合理聚集与扩散，能实现对经济发展的调控。
二、现行规划存在的不足
目前我国土地利用规划要发挥调控功能，还存在一些不足，主要表现在各级规划的职责分工不够明确，规划体系的不够灵活、规划的协调与衔接性差和规划缺乏弹性等。
1、规划分工不够明确
我国当前土地利用总体规划分为国家、省、市( 地) 、县( 市) 、乡五级，每一级的控制指标和口径基本上一样。但立足于规划的调控功能和可操作性， 国家和省一级的土地利用总体规划应当是一种战略思路的规划或者是一个纲要性的规划，只需提出土地利用的政策、方针和目标，不能是一个事无巨细的规划。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划。事实上，我国审批用地时主要依靠的是县乡级规划。对于面广量大的用地项目，全国和省级的土地利用总体规划只能实现数量的控制，而不能在图上进行具体控制。目前的规划体系中明显存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施。
2、规划的协调与衔接性较差
我国规划体系中上存在着既相互依赖又各有侧重的经济发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列， 在不同地域层次的空间规划之间， 也有一个需要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。其中核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不够。同时，土地利用规划体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划之间的协调明显不够，尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划之间，常常存在图、数与实地相矛盾。
3、规划编制缺乏弹性，适应性不强，与市场经济条件下土地利用需求的不确定性和土地利用方向的多变性不相适应，这也是导致土地利用总体规划频繁调整的原因之一。
三、土地利用规划优化思路—以天津市为例
天津市土地利用总体规划（2006-2020）编制中，采取了以下优化思路，对于提高规划的可操作性和宏观调控功能有较好的绩效。
1、注重土地利用总体规划和城市规划的衔接
除了指导思想和规划目标一致外，两者的衔接主要表现在以下两个方面。
1.1城镇用地规模和人口一致
城市总体规划确定的城镇用地总规模为1450平方公里，确定的依据为规划期的人口数和人均城镇建设用地规模。依据全国土地利用总体规划纲要下发给天津市的用地指标，其中城镇工矿用地（城市、建制镇和独立工矿用地）总规模为1750平方公里，城镇用地预测为便于充分与城市总体规划衔接，确定为1450平方公里的城镇用地，本轮规划进行过程中，市国土管理部门与市规划建设部门进行了多轮协调，以确定规划城镇用地的布局及各区县的城镇用地规模。
依据人口规模确定规划城镇建设用地总规模是城市规划的一个重要思路，城镇规模协调一致的基础上，规划期人口的规模两规必然协调一致，即规划期末，市域总人口采用1350万人，城镇人口为1210万人，城镇化率为90%。
1.2土地利用战略空间格局与城市市域空间结构一致
城市总体规划确定的市域空间布局总体结构为“一轴两带三区”：“一轴”是“武清新城-中心城区-滨海新区核心区”构成的城市发展主轴；“两带”是“宁河、汉沽新城-滨海新区核心区-大港新城”构成的东部滨海发展带和“蓟县新城-宝坻新城-中心城区-静海新城”构成的西部城镇发展带；“三区”是指北部蓟县山地生态环境建设和保护区、中部“七里海——大黄堡洼”湿地生态环境建设和保护区、南部“团泊洼水库——北大港水库” 湿地等三个生态环境建设和保护区。
以城市规划为重要基础，天津空间发展战略确定了天津市空间发展战略格局，即“两城、两港、三轴、两带、六板块”。为了在城市发展用地上给予相应保障，满足城市发展的用地需求，促进城市结构的形成，土地利用总体规划确定了相应的空间战略格局。土地利用总体战略为“两城优化调整，滨海重点发展，西部协同发展，南北适度拓展，北端生态保育”。保证了城市发展用地，并在用地上给予城市规模必要的引导，做到了两规的衔接。
2、构建土地规划实施管控体系
构建完备的土地利用规划实施保障体系，就是通过行政、法律、經济、科技等手段，保证规划所确定的土地利用的规模、结构、布局等在空间上和时间上得以实现，从而使城市经济社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地进行。
规划实施和控制体系的构建分为两个层次：第一个层次为目标层，即构建土地利用规划实施管控体系。其主要任务是保障土地利用规划法律、法规和政令的贯彻执行，维护土地利用的社会整体利益。具体来说就是依照规划保护耕地、生态环境，调控土地资源，统筹安排各业用地，保证城乡各项土地利用活动纳入土地利用规划的轨道，促进经济、社会、环境协调发展；第二个层次为管理措施层，主要为法律、行政、经济、社会、技术保障。主要体现为细化的法规、制度、政策、规范、标准、技术等有关内容，具体如下图所示。
图 1 土地利用规划实施管控体系
3、加强规划实施控制制度建设
3.1加强规划对土地利用的整体控制
土地利用总体规划实施过程中一方面要充分运用现有法律、法规，另一方面要针对规划实施中出现的新问题和新形势，制定新的规章，针对天津市土地利用总体规划实施过程中存在的问题和国家有关土地利用总体规划实施管理的新精神，制定或完善相关的法规。
（1）《天津市土地利用总体规划（2006－2020）》上报批准后，纳入国民经济和社会发展计划，各用地部门必须严格执行。在国家没有制定土地规划法的情况下，要提高土地规划法律制度的法律地位，加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用，须制定独立的《天津市土地利用总体规划条例》，作为基本的土地经济法律。
（2）《天津市土地利用总体规划条例》的制定，以实现耕地总量动态平衡，供给制约和引导需求、加强对农用地和非农用地用途管制为原则。具体包括：确立土地利用总体规划的地位、性质、体系、内容、功能；市、区（县）、乡（镇）三级规划的编制单位及人员管理、编制主体、编制依据、编制原则、编制程序及编制成果等的具体要求；土地利用总体规划与相关规划的协调衔接；规定土地利用总体规划的实施、规划的审批机关及审查报批权限、规划的评估、许可、公示、修改和局部调整及审批、年度计划管理、规划动态监测、规划成果管理等详细条例；明确规划修编及规划实施的监督管理，强化规划的公众参与和只有人大审议通过及修改权力；规定违反规划修编和实施的法律责任等。
（3）在本规划的指导和控制下，逐级编制区县、乡镇土地利用总体规划、专项规划和行业用地规划，建立土地利用规划体系，将本规划提出的土地利用目标、方针、主要设想和各项控制指标落实到各地区、各部门、各行业。各区县土地利用总体规划中的建设用地总量，不得超过天津市土地利用总体规划确定的控制指标，耕地与基本农田保有量，不得低于天津市土地利用总体规划确定的控制指标。
（4）加大规划执法力度。严肃查处违反土地利用总体规划和破坏耕地等违法行为，对不按规划用途利用土地的，及时制止；对未获得用地计划的项目，责令停工；对不按照土地总体规划指定的用途批准用地的，批准文件无效。
3.2深化规划实施的公众参与和民主决策
深化规划实施的公众参与和民主决策制度。明晰规划实施中公众的职责与权益、参与的渠道与途径，通过集思广益，从而比较准确地表达社会需求，以调整土地利用的整体利益和个体利益，减少决策失误。
公众在规划的实施过程中具有参与权、质疑权与监督权。所有受规划影响的个人、特定的利益集团、各级政府代表和技术专家都参与规划实施的整个过程，公众随时可以针对出现的问题提出质疑和整改意见。
在规划修编之前，通过各种媒体将相关信息向社会公众公布；在前期研究阶段，社会公众、政府部门、各业专家可以参与重大问题研究，进行论证；在规划大纲确定时，公众在综合考虑经济社会发展和客观评价土地利用现状的基础上，对规划大纲提出异议或是建议；规划方案确定时，公众可以就土地利用结构、用地性质、用地布局和用地限制条件等提出意见或建议；在规划方案调整时，公众可以对调整方案的科学性、合理性、必要性提出自己的看法，并与政府和专家就规划调整方案的各种可能性进行协商、讨论。同时，在规划实施过程中，社会公众要监督规划的实施。
4、完善规划实施的配套政策
4.1建立和推行政府领导目标责任制
把落实土地利用总体规划，作为各级政府强化宏观调控，搞好土地管理的职责；将耕地保护，节地挖潜，防止违法违规用地等情况作为考核政府工作和干部政绩的重要内容之一。
4.2建立“规划－计划－项目”管理制度
依据本规划制定土地利用年度计划，由土地管理部门的土地规划职能机构按照计划下达执行计划，年度建设用地规模不得突破计划控制指标。各项建设用地必须纳入土地利用计划，凡未纳入用地执行计划的建设项目，不得批准用地，项目不得开工建设。
4.3实行土地用途分区管制
严格执行土地利用用途分区管制制度，引导建设用地合理布局。对在引导建设区内选址的建设项目给予一定的优惠政策；在限制建设区内选址的建设项目尽量使用机动指标和折抵指标，并按规定调整土地利用总体规划；对在禁止建设区内违法建设的项目依法进行查处。对土地用途转变实行规划预审、农用地转用审查制度，加强建设项目用地预审。后备土地资源的利用管理，经依法批准后方可进行，禁止在“禁止开垦区”内进行开垦。
4.4 建立建设用地弹性管理机制
建立建设用地弹性管理机制，将规划确定的新增建设用地指标预留20%作为机动指标，不落实到规划图上，用于安排难以确定位置的建设项目用地，加强数量上的弹性与布局上的弹性结合。
4.5强化建设项目用地预审制度
嚴格按照《建设项目用地预审管理办法》规定，完善和规范建设项目用地预审制度。对不符合国家有关法律、法规、土地利用总体规划和国家产业政策的建设项目，一律不得通过建设项目用地预审。
4.6完善新增建设用地征地制度
（1）完善征地补偿办法。政府要制定并公布征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算，大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
（2）健全征地程序。加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益，经批准的征地事项除特殊情况外，应予以公示。
（3）加强对征地实施过程的监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地，被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况向组织成员公布，接受监督，农业、民政等部门也要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。
5、大力运用经济手段促进规划实施
5.1 完善土地利用税收调节体系，提高新增建设用地的门槛，提高存量土地保有成本，促进存量土地节约集约利用。
主要包括严格控制减免税，国土、财政、审计、监察等部门要加强新增建设用地土地有偿使用费使用管理和监督检查工作；提高相关税费标准，新增建设用地有偿使用费须专项用于耕地与基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发，对因生态退耕、灾毁、农业结构调整所导致的耕地减少，保证有稳定的资金来源用于补充耕地，确保耕地保有量目标实现。
5.2规范财政转移支付方式，加大对农用地的建设力度，提高土地使用者保护耕地的积极性；探索设立基本农田和生态用地保护基金。
由于天津市十二个涉农区县经济社会发展水平与政府财力不一样，功能定位的差异，在城市发展中形成了不同层次：中心城区与滨海新区属于经济快速发展区，建设用地需求较大，近郊四区作为联结中心城区和滨海新区核心区的地带，受辐射影响，建设用地需求处于快速增长阶段，而远郊五区县则承担了耕地和基本农田保护的重要任务，但又不能得到很好的财政支持，所以针对不同区域，要进一步完善市对区县的财政转移支付力度，促进耕地和基本农田保护问题妥善加以解决。
5.3 落实农村居民点整理的资金投入。加强对农村居民点土地整理复垦的扶持和管理，建立多元化的投资机构，形成以政府为主导，社会各方面广泛参与的村庄改造投入机制；制定一定的优惠政策，坚持“谁投入谁受益”的原则，引导村庄改造工作的开展和不断深入。
5.4 探索设立建设用地指标置换交易平台。城乡建设用地置换机制主要针对郊区县农村居民点用地超标、建设用地分散、扩张无序的问题。鼓励各区县对辖区内的农村居民点、独立工矿用地进行整理腾退，复垦为农用地。可以根据其面积和质量转为城镇建设用地指标或作为保留重点开发区扩区的新增建设用地指标，实现城镇建设用地增长与农村居民点减少相挂钩。
可以进行交易的指标包括：城镇村建设用地指标、耕地和基本农田保护指标、土地开发整理指标等。对于城镇村建设用地指标的初始分配，分为两部分：一部分作为基础性指标，根据土地利用规划和土地供应计划，直接分配到区县，主要是满足区县基本建设的需要；另一部分在区县之间通过区县政府竞价取得，收入作为基本农田和生态用地保护基金的一部分。分配获得的指标和竞价取得的指标都可以进入平台再次交易。
参考文献：
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[2]王万茂，韩桐魁. 土地利用规划学[M] . 北京：中国农业出版社，2002.
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[4]赵小敏，郭熙. 土地利用总体规划实施评价[J]. 中国土地科学，2003，17(5).
[5]张先锋、张庆彩. 土地规划政策对区域经济调控的内在机理分析[J]. 国土经济，2004（4）.
基金项目：
本文为国家自然科学基金项目“土地政策宏观调控机制及工具创新研究”（项目号：70803032）阶段性成果。
作者简介：
袁浩正（1980.10-），男，天津人，硕士，天津市国土资源和房屋管理研究中心工程师。
李红军（1978.6-），男，山东兖州人，硕士，天津市国土资源和房屋管理研究中心工程师。
黄凌翔（1979.1-），男，湖北监利人，博士，天津城市建设学院副教授。