行政立法的公众评议制度是指公众在对拟议法规规章获取了解的基础上，采取各种合法方式审议、评论并最终影响行政立法的相关程序的总和。是公民参与立法和政府决策的一种法律程序安排。它有利于行政立法的科学化、民主化，同时更能促进法规规章的执行。
　　“仅仅依靠自上而下的方式并不能建立一个更开放、更民主的社会，还需要自下而上的公民文化的回应”^[1]。公众参与的兴起，不仅基于人们对其作为民主和程序正义的基本权利的认可，还来源于实施不受欢迎的立法和政策会带来广泛的抗议和对政府信任下降的经验性认识。近年来，全球范围行政领域兴起公众参与热潮，很多国家的立法活动都将取得公众意见作为高风险场合政策制定的优先事项，欧美各国纷纷建立完善了行政立法的公众评议制度。我国的行政立法公众评议实践——国务院法规（规章）草案公开征求意见也已经开展了7年。公众评议在国务院和地方政府立法中取得了快速发展和一定的成果。
　　在行政立法中引入公众评议的法律要求始于2000年的《立法法》^[2]。2008年开始，除涉及国家秘密、国家安全以外，我国的行政法规草案原则上都在网上公开，向社会征求意见。这表明，我国的行政立法公众评议制度已基本确立了以评议为原则、以不评议为例外的基本框架。在参与方式上，电子评议系统的推出已与国际上较为先进的公众参与技术接轨。2007年6月开始应用的 “行政立法草案意见征集管理信息系统”，让公民在网上就可以对任何正在征集意见的行政立法草案发表评论。地方性的公众评议实践起到了良好的示范效果和地方性经验。2007年实施、2009年修订的《广州市规章制定公众参与办法》，作为全国第一部规范公众参与行政立法的地方政府规章，首次以法律文件的形式规范了公众评议的具体程序。其制度涉及和创新扩大了公众参与的广度和深度。
　　但我国的行政立法公众评议制度仍然显示出起步阶段的不规范和不成熟。主要体现在以下几个方面：
　　一、公众评议缺乏程序性规范。我国现有的规范行政立法公众评议制度的法律体系不健全，缺乏程序性规范及强制性条款。《立法法》只规定了公民、法人和其他组织有权对违反上位法的规范性文件提起立法审查，然而并没有有权机关对这些建议所针对的规范性文件进行审查的强制约束。《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》只规定了可以进行听证的情况，但都缺乏具体的程序要求。公众评议的适用条件、评议的期限、评议的途径以及政府对公众意见的回应责任等诸多重要问题都处于法律真空状态，以致整个公众评议的程序设置显现出很大的随意性，评议效果难以得到保障。
　　二、政府提供的公众评议途径单一。从国务院法制办网站上公布的法规和规章草案征求意见的通知中可以得知，行政法规的评议方式有三种：邮寄信函、发送电子邮件以及登录网上评议系统。而部门规章仅有通过登录网上评议系统的和通过发送电子邮件两种方式。部门规章的公众评议全部是电子方式，明显剥夺了不使用电脑或网络的公众的参与机会。参与方式不仅单一，而且明显有缺陷。
　　三、公众评议的期限不合理。据笔者统计网上评议系统中法规规章的评议期限，行政法规的平均评议期限不足20天，部门规章不足13天。期限的设置从最短的5天到最长的31天没有一定之规，大多数规章的评议期限较短，评议期限的长短也没有合理的体现法规或规章的重要程度。目前，法律法规和政府部门内部对公众评议期限都没有任何规定，很多法规或规章的评议仅仅几天就草草结束，制定部门作秀的成分较大。过短的评议期限会导致公众无法完成充足的评议，尤其是对于缺乏背景知识的普通公众，他们需要更多的时间去了解规章的内容和寻找支持自己观点的证据。
　　四、公众评议的程序设计缺乏针对性。在行政立法的评议实践中，参与率的分化十分明显。从意见征集系统的数据来看，有一两部法规的参与人数达到千人，同时其余大多数法规只有几人至几十人参与。法规的重要性以及公众利益相关度不同，公众参与率会有很大差别。但我国的行政立法除了有行政法规和部门规章之分外，没有根据重要程度和领域的分类。政府对自认为可以征求意见的法规都不加区分的适用同样的程序进行评议。“一刀切”使一些本来十分重要、公众又感兴趣的法规，由于程序简单、缺乏针对性无法深入评议。如《农作物种子生产经营许可管理办法（征求意见稿）》在短短9天的评议期内有555人参与了电子评议。我们不禁怀疑，目前这种“简短”的评议程序是否能够承载公众对与其生活生产密切相关的规制行为的高关注度和参与期待。而同时，一些与普通公众利益关系不大、公众不感兴趣的法规，又陷入无人问津却也要白白浪费资源的窘境。
　　五、评议过程缺乏透明及反馈。公众评议在很多细节上没有做到足够的透明。例如，政府部门公布的法规征求意见稿中只包括拟议条款，没有对立法目标、法律依据、起草过程等进行说明，仅仅面对抽象的法规条款，公众进行有效评议的信息不足；在评议期结束之后，政府部门从不公布公众的评论意见，公众难以了解其他公众或利益团体对法规的看法和影响；在政府部门对公众意见的处理及回应上缺乏制约机制，评议结束后，制定部门往往只在网站概括说明“根据公众意见进行了修改”，对于修改的具体依据、公众意见的采纳与否及其理由缺乏信息反馈。缺乏透明不仅会降低公众对政府的信任度，没有反馈也使公众评议制度信息单向流动的劣势突显。
　　针对我国当前公众评议实践中的不足，笔者认为可从以下四个方面进行改进：
　　一、为公众评议提供法律程序保障。如果不以明确而公平的法律程序加以规范，并辅之以有效的监督和审查，公众评议可能沦为政府作秀的工具甚至为利益集团所“俘获”。为公众评议制度确立法律程序有两种途径。一是加快制定我国的《行政程序法》，由《行政程序法》对公众评议制度进行规范。制定统一的《行政程序法》是现代法治国家的基本趋势。美国1946年《联邦行政程序法》的颁布确立了规章制定公众评议的基本框架，使得此前乱象环生的规章制定活动得以理性化。行政程序法所能赋予公众评议制度的法律地位以及公众评议与其他行政程序之间的协调性是其他法规不能替代的。二是制定专门的《行政立法公众评议法》进。2003年《行政程序法》已经列入了全国人大常委会五年立法规划，但时至今日尚无实质进展，而公众评议已经在法律程序性规定真空的状态下进行了7年之久，急需相应的法律规范。公众评议制度的研究日趋丰富，在地方立法实践中的探索也提供了良好的经验，制定全国性的《行政立法公众评议法》的条件已经先于制定统一的《行政程序法》而成熟。 　　二、在行政立法实质性分类的基础上，明确公众评议程序的适用范围。公众评议程序的适用不应仅体现为行政法规与部门规章之间的区别，还应根据规制内容和重要程度进行更细致的分类。行政立法的重要程度和涉及的领域应成为选择公众评议具体程序的重要标准。在立法模式上，应采用普遍适用评议程序同时举例豁免的方式，将不适宜和不必要进行评议的明确排除，建立统一、透明的适用原则。对于涉及公民人身自由和基本财产权益的重要立法，应在基本程序之上附加增强公众意见影响力的程序要求。
　　三、加强政府回应制约。当前的公众评议实践中，政府对公众评论意见没有回应的责任。为了保障行政立法效率，公众评议程序中公众意见对决策的强制性较小，这一固有的弱点如果没有严格的政府回应机制进行弥补，则公众参与的有效性难于实现。同时，缺乏互动的参与无法完成信息优势互补以及增进公众与政府互信的功能，这样的参与不具有持续共赢的价值。应以立法加强政府的回应义务。
　　四、程序设计更加便民。与欧美等国相比，我国的公众评议途径单一、评议期间太短、公告的信息过于简单、公众评议缺乏宣传，导致公众的参与热情不高。这些细节会在很大程度上阻碍公众评议价值的实现。在公众评议的程序设计上，应更侧重鼓励和方便公众参与。通过对评议途径、评议期限、披露信息等方面的强制性规定，为普通公众有效参与评议提供便利和保障。
　　五、公众评议与其他参与方式有机结合。公众评议程序虽然灵活高效、适用性强，但是与其他参与方式相比，评议程序本身也有无法克服的缺陷和不足。如信息的单向流动、对决策影响程度较低等。在美国，涉及公众至关重要的生命健康权益的食品药品安全行政立法，规章制定必须采取正式听证程序进行；环境保护、公共卫生、职业安全等公众普遍关注的行政立法，往往在基本的非正式程序基础上附加更多的程序性要求，以保障充分的参与；在需要赢得工商业团体支持的生产与贸易领域，其规章制定往往在“通知与评论”程序开始前进行协商程序等。在建立我国行政立法公众评议制度时，应切合行政立法内容的需求，将公众评议程序作为一种框架，与其他参与方式有机组合，让各种参与方式形成一个较为科学的谱系。
　　注释：
　　[1][英]吉登斯：《失控的世界》，江西人民出版社，2001年版，第73页。
　　[2]《中华人民共和国立法法》第五十八条。