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【摘要】：随着城市化进程的不断加快，更多的少数民族不断地涌入到城市中就业、学习和生活，对他们权益的保障关乎民族团结和社会稳定。本文在界定了城市散居少数民族及其权利构成的基础上，分析了城市散居少数民族权益保护的法理依据，探讨了新形势下保障城市散居少数民族权益的途径。
【关键词】：城市散居少数民族;实质平等;社区文化
在经济社会快速发展和城市散居少数民族数量不断增加的背景下，城市民族工作及城市散居少数民族权利的保障也面临着新的形势：其一，随着人口的频繁流动，加上城市民族工作对散居少数民族管理和保护的准备不足，使双方都产生了很多困扰。其二，近几年暴恐事件的频繁发生，使有些散居在城市里的少数民族受到冷眼相待，甚至遭到排斥，权益得不到应有的尊重和保障。其三，2014年中央民族工作会议的召开，对城市民族工作做了强调。由此可见，在新形势下加强对散居少数民族权利的保障十分重要。
一、城市散居少数民族的界定与权利构成
散居是相对于聚居而言的。散居少数民族指的是居住在民族自治地方以外的少数民族及居住在民族自治地方内，但不是实行区域自治的少数民族。[ 吴大华主编：《民族法学》，法律出版社2013年版，第270页。]城市散居少数民族是散居少数民族中的一种，是指散居在非自治地方的城市中的少数民族。城市散居少数民族，一般可以按照其来源和居住时间的长短以及生存生活的状态，分为城市世居少数民族、城市新进少数民族、城市少数民族流动人口三种类型。
根据宪法及有关法律的规定，我国实行民族平等，各民族都享有平等权利，在法律、政治、经济、文化社会等所有领域一律平等。城市散居少数民族当然也享有平等权，应该在实践中保障这些平等权利的实现。结合城市散居少数民族的民族特性，对其权利的保障主要有以下几个方面：保障城市少数民族的政治权利，支持城市少数民族发展经济文化教育事业，尊重和保障城市少数民族的风俗习惯和宗教信仰，保障使用本民族语言文字的权利等。
二、城市散居少数民族权利保护的法理分析
对散居少数民族的特殊保护是基于平等理论的保护。在西方政治哲学中，德沃金的资源平等理论和阿马蒂亚·森的能力平等理论更能成为对散居少数民族权益保护的理论依据。德沃金的资源理论强调资源分配上的平等和个人责任原则。一方面，政府对公民应该平等关切，在资源的分配上一视同仁;另一方面，个人对自己的选择要承担风险和责任。阿马蒂亚·森的能力平等理论在对德沃金批判的基础上更深化了平等的含义，他认为可行能力的平等才是真正的平等。
公民权利本应平等保护，但是鉴于散居少数民族的特殊性，需要对其权利在同等保护之外进行特殊保护，其一是因为他们的权利容易被忽视，习惯、语言、风俗等容易得不到尊重，需要实现实质的平等。其二，由于之前资源上分配的不平等，导致能力上存在差别，需要特殊的保护，从而达到能力上的实质平等。
有一种观点认为，根据德沃金的个人责任原则，城市散居少数民族选择放弃在聚居区的生活，来到城市，就应该对自己的选择承担风险和后果，不应该享有特殊保护。很显然，虽然他们选择了融入城市，但并不能当然的认为他们同时放弃本应有的权利和需要的保护，除非散居者和政府等各方达成一个共识，即自愿放弃作为少数民族应被给予的尊重和保护，自愿的与城市中非少数民族公民一样生活。而在现实生活中，大部分少数民族由于民族语言、习惯、教育等因素在城市中生活、就业、学习处于不利地位，如果让他们根据个人责任原则不享有保护的话，那么少数民族散杂居的格局可能就不会形成。另外，散居者在做城市生活的选择时，也是在考虑了自己的权利应得到尊重和保护的基础上决定的，可以说是基于对政府的信赖保护做出的决定。因此，不能因为结果上放弃了在聚居自治地方生活就等同于放弃少数民族权利，不能因为散居的少数民族生活在城市中就忽略掉他们少数民族的身份。对于想融入城市的散居少数民族，他们的少数民族权利应该得到应有的保护，这样他们才能够更好、更顺畅的生活。当然权利是可以放弃的，但是政府应该尽到保护的义务，达到既尊重他们的选择，又不因他们的选择而丧失一些应有的权利。
三、保障城市散居少数民族权利实现的途径
（一）完善散居少数民族立法
我国对散居少数民族权益保障的立法相对滞后，在依法治国的大背景下，应该加快散居少数民族权益保障的立法步伐。
一方面，《城市民族工作条例》自1993年颁布实施以来，对城市少数民族工作发挥了重要作用，但是面对经济社会的快速发展和散居少数民族权利保障需求的不断变化，并没有与时俱进的进行修订。应结合现实生活中出现的问题和对权利保障的新的需求做全面的修订，這样才能更好的发挥它作用，同时也影响各地方性法规、规章的修订。
另一方面，需提高对城市散居少数民族的立法质量。现阶段，我国城市散居少数民族立法主要表现出立法内容的政策化，立法形态的非系统化和立法效果的滞后化三个典型特征。[7]应在民族法制建设理念的指导下，将民族政策以立法的形式予以示众，这样更有利于加强城市散居少数民族立法的可诉性。在城市散居少数民族立法过程中，应充分利用立法技术，加强立法的系统性。各地方首先应重视城市散居少数民族的立法，再结合当地民族权益保障的特殊性和具体问题，制定出能够切实有效保障散居少数民族特殊权益的地方法规。
（二）在行政管理和执法上保障权利的实现
一方面，行政管理部门应该为少数民族提供维权的便利途径，优化服务窗口，各个管理部门应该形成合力解决散居少数民族权益的现实问题。要充分到考虑少数民族的传统风俗习惯和特殊需求，为他们提供均等化的公共服务和公共产品。另一方面，相关法律法规制定之后，重在法律实施的保障上，这就要求行政执法队伍在执法过程中做到严格公正高效。遇到涉及民族因素的矛盾纠纷，不能放任不理，要坚持依法办事。不要把涉及少数民族的问题都归结到民族问题，坚持是什么问题就按什么问题来依法处理。对于侵犯散居少数民族权利的行为应及时予以严格禁止，避免问题扩大化。
（三）完善社区工作，在交流交融中保障权利的实现
社区是散居少数民族社会生活的基本单元，社区的管理和建设是保障城市散居少数民族权益的关键，也是少数民族融入城市生活的基础。良好的社区文化是增强认同感和归属感、构建互助和谐社区的关键。在居民委员会中让少数民族群众参与公共事务的管理，体现民主管理;多举办民族团结活动，发挥文化多样性的优势，增进居民间的交流和互动，用社区文化教育和引导人们相互了解，相互尊重，相互帮助。
在社区中做好宣传工作。在少数民族群众中积极开展法律法规宣传教育活动，培养和增强散居少数民族自我保障的意识;同时也教育和引导他们自觉遵守国家法律法规，做知法守法的公民，服从当地政府及有关部门的管理。
参考文献：
[1][美]罗纳德·德沃金著，冯克利译：《至上的美德—平等的理论与实践》，江苏人民出版社，2012年版。
[5]吴大华主编：《民族法学》，法律出版社，2013年版。
[6]陆平辉、李莉，《散居少数民族权利研究述评》，载于《云南大学学报（法学版）》，2011年第3期。
[7]李扬：《我国城市散居少数民族立法实证研究》，載于《云南行政学院学报》，2014年第5期。
作者简介：赵中原 （1991—），男，吉林长春人，西南民族大学法学院2014级法学理论专业硕士研究生，研究方向：民族法学。
基金项目：本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目资助，是西南民族大学2015年研究生创新型科研项目硕士一般项目，项目编号为：CX2015SP10。
【关键词】：城市散居少数民族;实质平等;社区文化
在经济社会快速发展和城市散居少数民族数量不断增加的背景下，城市民族工作及城市散居少数民族权利的保障也面临着新的形势：其一，随着人口的频繁流动，加上城市民族工作对散居少数民族管理和保护的准备不足，使双方都产生了很多困扰。其二，近几年暴恐事件的频繁发生，使有些散居在城市里的少数民族受到冷眼相待，甚至遭到排斥，权益得不到应有的尊重和保障。其三，2014年中央民族工作会议的召开，对城市民族工作做了强调。由此可见，在新形势下加强对散居少数民族权利的保障十分重要。
一、城市散居少数民族的界定与权利构成
散居是相对于聚居而言的。散居少数民族指的是居住在民族自治地方以外的少数民族及居住在民族自治地方内，但不是实行区域自治的少数民族。[ 吴大华主编：《民族法学》，法律出版社2013年版，第270页。]城市散居少数民族是散居少数民族中的一种，是指散居在非自治地方的城市中的少数民族。城市散居少数民族，一般可以按照其来源和居住时间的长短以及生存生活的状态，分为城市世居少数民族、城市新进少数民族、城市少数民族流动人口三种类型。
根据宪法及有关法律的规定，我国实行民族平等，各民族都享有平等权利，在法律、政治、经济、文化社会等所有领域一律平等。城市散居少数民族当然也享有平等权，应该在实践中保障这些平等权利的实现。结合城市散居少数民族的民族特性，对其权利的保障主要有以下几个方面：保障城市少数民族的政治权利，支持城市少数民族发展经济文化教育事业，尊重和保障城市少数民族的风俗习惯和宗教信仰，保障使用本民族语言文字的权利等。
二、城市散居少数民族权利保护的法理分析
对散居少数民族的特殊保护是基于平等理论的保护。在西方政治哲学中，德沃金的资源平等理论和阿马蒂亚·森的能力平等理论更能成为对散居少数民族权益保护的理论依据。德沃金的资源理论强调资源分配上的平等和个人责任原则。一方面，政府对公民应该平等关切，在资源的分配上一视同仁;另一方面，个人对自己的选择要承担风险和责任。阿马蒂亚·森的能力平等理论在对德沃金批判的基础上更深化了平等的含义，他认为可行能力的平等才是真正的平等。
公民权利本应平等保护，但是鉴于散居少数民族的特殊性，需要对其权利在同等保护之外进行特殊保护，其一是因为他们的权利容易被忽视，习惯、语言、风俗等容易得不到尊重，需要实现实质的平等。其二，由于之前资源上分配的不平等，导致能力上存在差别，需要特殊的保护，从而达到能力上的实质平等。
有一种观点认为，根据德沃金的个人责任原则，城市散居少数民族选择放弃在聚居区的生活，来到城市，就应该对自己的选择承担风险和后果，不应该享有特殊保护。很显然，虽然他们选择了融入城市，但并不能当然的认为他们同时放弃本应有的权利和需要的保护，除非散居者和政府等各方达成一个共识，即自愿放弃作为少数民族应被给予的尊重和保护，自愿的与城市中非少数民族公民一样生活。而在现实生活中，大部分少数民族由于民族语言、习惯、教育等因素在城市中生活、就业、学习处于不利地位，如果让他们根据个人责任原则不享有保护的话，那么少数民族散杂居的格局可能就不会形成。另外，散居者在做城市生活的选择时，也是在考虑了自己的权利应得到尊重和保护的基础上决定的，可以说是基于对政府的信赖保护做出的决定。因此，不能因为结果上放弃了在聚居自治地方生活就等同于放弃少数民族权利，不能因为散居的少数民族生活在城市中就忽略掉他们少数民族的身份。对于想融入城市的散居少数民族，他们的少数民族权利应该得到应有的保护，这样他们才能够更好、更顺畅的生活。当然权利是可以放弃的，但是政府应该尽到保护的义务，达到既尊重他们的选择，又不因他们的选择而丧失一些应有的权利。
三、保障城市散居少数民族权利实现的途径
（一）完善散居少数民族立法
我国对散居少数民族权益保障的立法相对滞后，在依法治国的大背景下，应该加快散居少数民族权益保障的立法步伐。
一方面，《城市民族工作条例》自1993年颁布实施以来，对城市少数民族工作发挥了重要作用，但是面对经济社会的快速发展和散居少数民族权利保障需求的不断变化，并没有与时俱进的进行修订。应结合现实生活中出现的问题和对权利保障的新的需求做全面的修订，這样才能更好的发挥它作用，同时也影响各地方性法规、规章的修订。
另一方面，需提高对城市散居少数民族的立法质量。现阶段，我国城市散居少数民族立法主要表现出立法内容的政策化，立法形态的非系统化和立法效果的滞后化三个典型特征。[7]应在民族法制建设理念的指导下，将民族政策以立法的形式予以示众，这样更有利于加强城市散居少数民族立法的可诉性。在城市散居少数民族立法过程中，应充分利用立法技术，加强立法的系统性。各地方首先应重视城市散居少数民族的立法，再结合当地民族权益保障的特殊性和具体问题，制定出能够切实有效保障散居少数民族特殊权益的地方法规。
（二）在行政管理和执法上保障权利的实现
一方面，行政管理部门应该为少数民族提供维权的便利途径，优化服务窗口，各个管理部门应该形成合力解决散居少数民族权益的现实问题。要充分到考虑少数民族的传统风俗习惯和特殊需求，为他们提供均等化的公共服务和公共产品。另一方面，相关法律法规制定之后，重在法律实施的保障上，这就要求行政执法队伍在执法过程中做到严格公正高效。遇到涉及民族因素的矛盾纠纷，不能放任不理，要坚持依法办事。不要把涉及少数民族的问题都归结到民族问题，坚持是什么问题就按什么问题来依法处理。对于侵犯散居少数民族权利的行为应及时予以严格禁止，避免问题扩大化。
（三）完善社区工作，在交流交融中保障权利的实现
社区是散居少数民族社会生活的基本单元，社区的管理和建设是保障城市散居少数民族权益的关键，也是少数民族融入城市生活的基础。良好的社区文化是增强认同感和归属感、构建互助和谐社区的关键。在居民委员会中让少数民族群众参与公共事务的管理，体现民主管理;多举办民族团结活动，发挥文化多样性的优势，增进居民间的交流和互动，用社区文化教育和引导人们相互了解，相互尊重，相互帮助。
在社区中做好宣传工作。在少数民族群众中积极开展法律法规宣传教育活动，培养和增强散居少数民族自我保障的意识;同时也教育和引导他们自觉遵守国家法律法规，做知法守法的公民，服从当地政府及有关部门的管理。
参考文献：
[1][美]罗纳德·德沃金著，冯克利译：《至上的美德—平等的理论与实践》，江苏人民出版社，2012年版。
[5]吴大华主编：《民族法学》，法律出版社，2013年版。
[6]陆平辉、李莉，《散居少数民族权利研究述评》，载于《云南大学学报（法学版）》，2011年第3期。
[7]李扬：《我国城市散居少数民族立法实证研究》，載于《云南行政学院学报》，2014年第5期。
作者简介：赵中原 （1991—），男，吉林长春人，西南民族大学法学院2014级法学理论专业硕士研究生，研究方向：民族法学。
基金项目：本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目资助，是西南民族大学2015年研究生创新型科研项目硕士一般项目，项目编号为：CX2015SP10。