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摘 要：为提高农村转移就业劳动者的就业能力，我国先后实施了“阳光工程”、“雨露计划”、“春潮行动”等公共培训项目，助力农民工技能提升。本文以2014年“春潮行动”方案为分析对象，探析我国公共职业培训项目实施上的进步和不足，并从设定规范的社会参与机制、建立系统的质量控制循环、构建稳定的职业培训体系三个方面提出改进我国公共职业培训质量控制的建议。
关键词：公共职业培训 春潮行动 质量控制
《2014年全国农民工监测调查报告》显示，我国2014年农民工总量为27395万人，比上年增加501万人，已成为我国城市建设的主力军。但这些农民工中仅34.8%接受过技能培训，其职业技能和素质整体偏低，同时存在着培训需求大、培训效果差的问题，严重制约着农民工就业稳定和收入增长以及当代中国的农民工市民化进程。在“中国制造”向“中国创造”转变的时代诉求下，提升农民工职业培训质量水平已成为不可忽视和无法回避的问题。在这一背景下，人力资源与社会保障部于2014年3月出台了《农民工职业技能提升计划——“春潮行动”实施方案》，在吸取2003年农民工培训“阳光工程”和2006年“雨露计划”的经验和教训的基础上，进一步推出“春潮行动”，助力农民工职业技能提升。
一、“春潮行动”政策方案简介
“春潮行动”是专门面向农村转移就业劳动者开展的一项重要的职业培训活动，旨在提升其职业素质和就业创业能力，适应新型工业化、信息化、城镇化的发展要求。这一行动方案的核心思想在于：依据统筹规划，分工负责;突出重点，分类实施;市场引导，政府支持;广泛动员，形成合力的四大原则，根据不同类型受训者的不同需求，分类组织实施针对性的职业培训。面向农村新成长劳动力和拟转移就业劳动者开展就业技能培训;面向在岗农民工开展岗位技能提升培训;面向有创业意愿的农村转移就业劳动者开展创业培训。
为确保“春潮行动”取得实质性成效，人社部着力加强组织领导、落实补贴资金、加强培训监管并启动“就业服务指导”和“发展定点培训机构”两项联动措施。各地方政府秉承行动原则，根据区域经济发展和就业需要，因地制宜采取了多样化的实施方案，提高培训质量。如：黑龙江省采取订单式培训方法促进形成稳定的就业机制，并专门制定印发了《关于开展订单式培训促进稳定就业有关问题的通知》;江苏省针对在岗农民工的技能提升培训，积极组织其就读技工院校，并采取弹性学制、学分制等方式进行教学管理;北京市选定就业需求量大、简单易学的保洁绿化、中式烹调师、插花、手工纺织等技能进行培训;四川省建立了“网上培训超市”，使培训实施与企业生产实现数量、等级、时间上的“三对接”，较好地解决了职业培训与市场需求的匹配问题;此外，实名制培训信息系统、培训台账等方式也在多地得以有效运用，“春潮行动”在全国范围内层层落实。
据人社部数据统计资料显示，2014年，全国就业专项资金用于农民工培训的补贴共36.4亿元，人均补贴340元。“春潮行动”在农民工职业技能提升、收入增长等方面取得了良好成效，截止到2015年5月，人社部共开展农民工职业技能提升培训1069万人次，比上年增长13.9%。其中，就业技能培训653万人次，比上年增长4.1%;岗位技能提升培训317.6万人次，比上年增长27%;创业培训98.6万人次，比上年增长61.6%。
二、“春潮行动”政策亮点解析
相较于之前农业部负责的“阳光工程”、扶贫办负责的“雨露计划”等农民工培训项目而言，“春潮行动”具有以下两点突出之处：
（一）市场引导，探寻培训新模式
从阳光工程的“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”，到雨露计划的“政府主导、部门配合、社会参与”，进一步发展到春潮计划的“市场引导，政府支持”，不难看出，政府在农民工培训中的主导地位在减弱，而市场主体的引导性作用逐步增强。可见，党的十八届三中全会所提出“使市场在资源配置中起决定性作用”的关系定位，在公共职业培训项目中逐渐得以体现。春潮计划提出，适应劳动力市场需求和劳动者个人需求，探索培训新模式和新方法，并充分调动社会各方积极性，引导行业企业、社会团体和各类职业培训机构广泛参与。而政府在这一过程中，主要发挥资金支持、政策激励的作用。
注重技能培训与劳动力市场需求的匹配程度，无疑是我国农民工培训，甚至是公共培训服务上的一次重大突破。只有提供与培训对象、雇佣机构和劳动力市场需求相匹配的培训，才能使所培训的技能有用武之地，让受训者在劳动力市场中获得竞争力，并推动经济建设。而在这一过程中，多元社会合作伙伴的真正参与，是引导需求信息从劳动力市场到职业培训政策议程的重要工具，在培训项目与市场需求匹配上发挥着重要作用。当然，在我国社会力量尚显薄弱、参与渠道和机制尚不健全的现时代，社会合作伙伴有效参与的程度总体较低。
（二）因地制宜，分类实施各类培训
春潮行动提出，根据不同类型农村转移就业劳动者的需求，分类组织实施各具特色的职业培训。将对农村新成长劳动力开展专项技能或初级技能培训;对农村未继续升学并准备进入非农产业就业的应届初高中毕业生、退役士兵开展储备性专业技能培训;对在岗农民工开展提高技能水平的培训;对具备中级以上职业技能的在岗农民工开展高技能人才培训;对有创业意愿并具备一定创业条件者开展创业培训。分类培训思想的提出，针对不同类型农民工的需求，开展相应的技能培训，有助于增强培训的实效性。同时，各地区的贯彻人社部“春潮行动”的过程中，因地制宜，提出了各具特色的培训品牌，是对地方特色的进一步发扬。
三、我国公共培训项目实施中的不足
（一）评估重考核轻改进，政治色彩较浓
“春潮行动”的实施方案之一是：省、市、县三级联动，层层下发培训任务分解表。在多地人力资源与社会保障厅（局）网站可以发现“春潮行动培训任务分解计划表”，对辖区内各区县进行任务分解。这一做法有两点值得思考：其一，我国社会团体、社会组织分布不均，总体力量薄弱且参与机制不健全，该培训任务的设立，市场依据较少;其二，该任务分解表，无疑加重了整个“春潮行动”的政治色彩，各地工作的目标在于“完成任务”，而非“服务群众”，在这种情况下，政绩工程难免发生，“报名表”所反映的培训数目的真实性，有待考量。 “春潮行动”的实施方案之二是：强调对项目进行评估考核，检测任务指标的完成情况。评估重点在于“考核绩效”，而非“改进计划”，这是我国公共培训服务，甚至是所有政策项目的“通病”。质量监控与评估体系应当是“能够向管理人员连续反馈一个体系或机构运行状况的信息，尽早发现问题并及时调整”。而如果评估的出发点是政绩考察，迫于政治压力，评估者很可能会竭力证明政策是成功的（而无论实际上是不是）;或者由于怕失去资金支持，极力渲染政策前景，掩盖不利于己的结论。我国公共培训项目的评估考核，重评估轻改进，评估不客观，信息不准确，因而也无法有效运用到项目改进，这种情况下，对项目的评估考核，更加剧了政治舞台上的“妆容”。
（二）项目化运作模式，缺乏长久治理
我国公共就业培训没有形成统一、完整、科学的政策体系，培训只能依靠运动式的项目治理。项目化运作，通过集中优势资源于某一领域，往往能够高效解决现有难题。然而项目制的运动式治理也具有很大的弊端：其一，科层体系固然有僵化、低效、资源浪费、寻租等问题，但用项目制大规模取代科层制，打破制度化运作模式，是否有利于长久的治理，尚值得商榷;其二，项目制可导致资源分配不均，这势必会阻碍公共服务在基层公平及公正的提供。
在我国，职业培训的本地域性特点与劳动力就业的他地域性特点，造成用工标准与教育标准的不匹配，甚至是矛盾。各个地区、各个部门、各个行业缺乏行之有效、一以贯之的职业教育政策规定和标准体系，则易造成碎片化治理的短视性突出。公共职业培训要得到长久的治理效果，只能依靠建立稳定的、统一的公共培训体系和培训政策，并构建科学化的质量指标体系，改进当前项目化运作模式为制度化的运作体系。
四、完善我国公共职业培训的政策建议
（一）设定规范的社会参与机制
虽然“阳光工程”、“雨露计划”、“春潮行动”等项目都提倡“社会参与”，随着市场经济的发展，其他利益相关者在促进农民工职业素质提高上也发挥了越来越重要的作用。但总体来看，社会各界与政府主体力量悬殊仍然过大，多元主体参与公共职业培训的渠道狭窄、方式单一、力量薄弱、监管不力等问题突出存在，实质性参与并不多。目前，我国急需解决的（不仅是在公共培训领域，还有其他社会管理领域）是培养和壮大社会力量，设定规范的社会参与制度保障和机制设计，确保社会合作伙伴在社会管理上真正发挥重要作用，市场力量真正发挥决定性作用。
（二）建立系统的质量控制循环
从“春潮行动”的实施方案可见，其质量保障工作基本上还处在培训项目的实施层面，缺乏从计划、实施到评价和改进的全程全方位的质量保证，在项目改进环节尤其薄弱。为促进这一农民工职业培训项目的可持续发展，我国需要建立和完善系统的质量控制循环，加强项目评估的中立性以及项目改进环节，将评估所得的质量信息反馈给多元利益相关者，及时检测并改进政策或项目的薄弱环节。在这一点上，我国可以借鉴和参考欧盟2009年建立的职业教育质量保障参考框架（EQAVET）的质量保障和改进过程，设立含计划、执行、评估、改进于一体的项目质量控制循环。
（三）构建稳定的职业培训体系
项目式管理的短视性仍然突出，要让人才培养、职业培训在社会经济建设中持续发挥重要作用，就需要在一系列项目治理成果的基础之上，在全国范围内建立系统的“顶层设计”，构建稳定的职业培训体系和质量保障模式，稳步推进我国公共职业培训的长效治理机制。但是，中国之大、地方层级之多，又提醒我们不得不重视地方政府的能动参与，公共职业培训质量管理需要兼顾统一性和多样性，既要有严格而统一的质量标准或培训体系，又要考虑到不同地区、不同行业的差异，激发各地区创新积极性。
参考文献：
[1]国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告[EB/OL].（2015-04-29）[2015-05-08].http：//money.163.com/15/0429/09/AOC1CCKV00254TI5.html.
[2]于洪娜，赵丽.“春潮行动”助农民工提升技能[EB/OL].（2014-07-04）[2015-06-12].http：//news.xinmin.cn/shehui/2014/07/04/24705762.html.
[3]人力资源和社会保障部.人力资源社会保障部关于印发《农民工职业技能提升计划——“春潮行动”实施方案》的通知[EB/OL].（2014-03-31）[2015-06-13].http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201404/t20140404_127833.htm.
[4]人力资源和社会保障部.春潮涌动处扬帆起航时——“春潮行动”引领农民工走进技能就业的春天[EB/OL].（2015-05-08）[2015-06-13].http：//www.mohrss.gov.cn/zynljss/gzjl/201505/t20150508_160602.htm.
[5]郴州人力资源和社会保障网.关于下达农民工职业技能提升计划“春潮行动”工作任务的通知（郴人社函〔2014〕61号）[EB/OL].（2014-08-08）[2015-06-13].http：//www.rsj.czs.gov.cn/files/html/output/zcfg/jycy/content6815.html.
[6]戴维·罗伊斯等.公共项目评估导论[M].中国人民大学出版社，2007.
[7]陈家建.项目制与基层政府动员[J].中国社会科学，2013.2.
[8]刘松林，谢利民.欧盟职业教育与培训质量指标及对我国职业教育与培训的启示[J/OL].（2011-11-21）[2015-02-26].http：//www.tech.net.cn/web/articleview.aspx？id=20111121144201985&cata_id=N007.
作者简介：王荟（1991-），女，四川宜宾人，西南政法大学政治与公共管理学院硕士研究生，主要从事职业教育的协同治理研究。
基金项目：教育部规划基金项目“新生代农民工就业培训研究——以多元主体参与机制为视角”（项目编号：10YJA630237）;重庆市教育科学“十二五”规划2013年度规划课题“统筹城乡背景下新生代农民工及新型农民职业培训研究”（项目编号：2013-ZJ-012）;2015年重庆市研究生科研创新项目“公共职业培训的过程控制与指标管理研究——基于PIER质量控制循环框架”（ 项目编号：CYS15111）。
关键词：公共职业培训 春潮行动 质量控制
《2014年全国农民工监测调查报告》显示，我国2014年农民工总量为27395万人，比上年增加501万人，已成为我国城市建设的主力军。但这些农民工中仅34.8%接受过技能培训，其职业技能和素质整体偏低，同时存在着培训需求大、培训效果差的问题，严重制约着农民工就业稳定和收入增长以及当代中国的农民工市民化进程。在“中国制造”向“中国创造”转变的时代诉求下，提升农民工职业培训质量水平已成为不可忽视和无法回避的问题。在这一背景下，人力资源与社会保障部于2014年3月出台了《农民工职业技能提升计划——“春潮行动”实施方案》，在吸取2003年农民工培训“阳光工程”和2006年“雨露计划”的经验和教训的基础上，进一步推出“春潮行动”，助力农民工职业技能提升。
一、“春潮行动”政策方案简介
“春潮行动”是专门面向农村转移就业劳动者开展的一项重要的职业培训活动，旨在提升其职业素质和就业创业能力，适应新型工业化、信息化、城镇化的发展要求。这一行动方案的核心思想在于：依据统筹规划，分工负责;突出重点，分类实施;市场引导，政府支持;广泛动员，形成合力的四大原则，根据不同类型受训者的不同需求，分类组织实施针对性的职业培训。面向农村新成长劳动力和拟转移就业劳动者开展就业技能培训;面向在岗农民工开展岗位技能提升培训;面向有创业意愿的农村转移就业劳动者开展创业培训。
为确保“春潮行动”取得实质性成效，人社部着力加强组织领导、落实补贴资金、加强培训监管并启动“就业服务指导”和“发展定点培训机构”两项联动措施。各地方政府秉承行动原则，根据区域经济发展和就业需要，因地制宜采取了多样化的实施方案，提高培训质量。如：黑龙江省采取订单式培训方法促进形成稳定的就业机制，并专门制定印发了《关于开展订单式培训促进稳定就业有关问题的通知》;江苏省针对在岗农民工的技能提升培训，积极组织其就读技工院校，并采取弹性学制、学分制等方式进行教学管理;北京市选定就业需求量大、简单易学的保洁绿化、中式烹调师、插花、手工纺织等技能进行培训;四川省建立了“网上培训超市”，使培训实施与企业生产实现数量、等级、时间上的“三对接”，较好地解决了职业培训与市场需求的匹配问题;此外，实名制培训信息系统、培训台账等方式也在多地得以有效运用，“春潮行动”在全国范围内层层落实。
据人社部数据统计资料显示，2014年，全国就业专项资金用于农民工培训的补贴共36.4亿元，人均补贴340元。“春潮行动”在农民工职业技能提升、收入增长等方面取得了良好成效，截止到2015年5月，人社部共开展农民工职业技能提升培训1069万人次，比上年增长13.9%。其中，就业技能培训653万人次，比上年增长4.1%;岗位技能提升培训317.6万人次，比上年增长27%;创业培训98.6万人次，比上年增长61.6%。
二、“春潮行动”政策亮点解析
相较于之前农业部负责的“阳光工程”、扶贫办负责的“雨露计划”等农民工培训项目而言，“春潮行动”具有以下两点突出之处：
（一）市场引导，探寻培训新模式
从阳光工程的“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”，到雨露计划的“政府主导、部门配合、社会参与”，进一步发展到春潮计划的“市场引导，政府支持”，不难看出，政府在农民工培训中的主导地位在减弱，而市场主体的引导性作用逐步增强。可见，党的十八届三中全会所提出“使市场在资源配置中起决定性作用”的关系定位，在公共职业培训项目中逐渐得以体现。春潮计划提出，适应劳动力市场需求和劳动者个人需求，探索培训新模式和新方法，并充分调动社会各方积极性，引导行业企业、社会团体和各类职业培训机构广泛参与。而政府在这一过程中，主要发挥资金支持、政策激励的作用。
注重技能培训与劳动力市场需求的匹配程度，无疑是我国农民工培训，甚至是公共培训服务上的一次重大突破。只有提供与培训对象、雇佣机构和劳动力市场需求相匹配的培训，才能使所培训的技能有用武之地，让受训者在劳动力市场中获得竞争力，并推动经济建设。而在这一过程中，多元社会合作伙伴的真正参与，是引导需求信息从劳动力市场到职业培训政策议程的重要工具，在培训项目与市场需求匹配上发挥着重要作用。当然，在我国社会力量尚显薄弱、参与渠道和机制尚不健全的现时代，社会合作伙伴有效参与的程度总体较低。
（二）因地制宜，分类实施各类培训
春潮行动提出，根据不同类型农村转移就业劳动者的需求，分类组织实施各具特色的职业培训。将对农村新成长劳动力开展专项技能或初级技能培训;对农村未继续升学并准备进入非农产业就业的应届初高中毕业生、退役士兵开展储备性专业技能培训;对在岗农民工开展提高技能水平的培训;对具备中级以上职业技能的在岗农民工开展高技能人才培训;对有创业意愿并具备一定创业条件者开展创业培训。分类培训思想的提出，针对不同类型农民工的需求，开展相应的技能培训，有助于增强培训的实效性。同时，各地区的贯彻人社部“春潮行动”的过程中，因地制宜，提出了各具特色的培训品牌，是对地方特色的进一步发扬。
三、我国公共培训项目实施中的不足
（一）评估重考核轻改进，政治色彩较浓
“春潮行动”的实施方案之一是：省、市、县三级联动，层层下发培训任务分解表。在多地人力资源与社会保障厅（局）网站可以发现“春潮行动培训任务分解计划表”，对辖区内各区县进行任务分解。这一做法有两点值得思考：其一，我国社会团体、社会组织分布不均，总体力量薄弱且参与机制不健全，该培训任务的设立，市场依据较少;其二，该任务分解表，无疑加重了整个“春潮行动”的政治色彩，各地工作的目标在于“完成任务”，而非“服务群众”，在这种情况下，政绩工程难免发生，“报名表”所反映的培训数目的真实性，有待考量。 “春潮行动”的实施方案之二是：强调对项目进行评估考核，检测任务指标的完成情况。评估重点在于“考核绩效”，而非“改进计划”，这是我国公共培训服务，甚至是所有政策项目的“通病”。质量监控与评估体系应当是“能够向管理人员连续反馈一个体系或机构运行状况的信息，尽早发现问题并及时调整”。而如果评估的出发点是政绩考察，迫于政治压力，评估者很可能会竭力证明政策是成功的（而无论实际上是不是）;或者由于怕失去资金支持，极力渲染政策前景，掩盖不利于己的结论。我国公共培训项目的评估考核，重评估轻改进，评估不客观，信息不准确，因而也无法有效运用到项目改进，这种情况下，对项目的评估考核，更加剧了政治舞台上的“妆容”。
（二）项目化运作模式，缺乏长久治理
我国公共就业培训没有形成统一、完整、科学的政策体系，培训只能依靠运动式的项目治理。项目化运作，通过集中优势资源于某一领域，往往能够高效解决现有难题。然而项目制的运动式治理也具有很大的弊端：其一，科层体系固然有僵化、低效、资源浪费、寻租等问题，但用项目制大规模取代科层制，打破制度化运作模式，是否有利于长久的治理，尚值得商榷;其二，项目制可导致资源分配不均，这势必会阻碍公共服务在基层公平及公正的提供。
在我国，职业培训的本地域性特点与劳动力就业的他地域性特点，造成用工标准与教育标准的不匹配，甚至是矛盾。各个地区、各个部门、各个行业缺乏行之有效、一以贯之的职业教育政策规定和标准体系，则易造成碎片化治理的短视性突出。公共职业培训要得到长久的治理效果，只能依靠建立稳定的、统一的公共培训体系和培训政策，并构建科学化的质量指标体系，改进当前项目化运作模式为制度化的运作体系。
四、完善我国公共职业培训的政策建议
（一）设定规范的社会参与机制
虽然“阳光工程”、“雨露计划”、“春潮行动”等项目都提倡“社会参与”，随着市场经济的发展，其他利益相关者在促进农民工职业素质提高上也发挥了越来越重要的作用。但总体来看，社会各界与政府主体力量悬殊仍然过大，多元主体参与公共职业培训的渠道狭窄、方式单一、力量薄弱、监管不力等问题突出存在，实质性参与并不多。目前，我国急需解决的（不仅是在公共培训领域，还有其他社会管理领域）是培养和壮大社会力量，设定规范的社会参与制度保障和机制设计，确保社会合作伙伴在社会管理上真正发挥重要作用，市场力量真正发挥决定性作用。
（二）建立系统的质量控制循环
从“春潮行动”的实施方案可见，其质量保障工作基本上还处在培训项目的实施层面，缺乏从计划、实施到评价和改进的全程全方位的质量保证，在项目改进环节尤其薄弱。为促进这一农民工职业培训项目的可持续发展，我国需要建立和完善系统的质量控制循环，加强项目评估的中立性以及项目改进环节，将评估所得的质量信息反馈给多元利益相关者，及时检测并改进政策或项目的薄弱环节。在这一点上，我国可以借鉴和参考欧盟2009年建立的职业教育质量保障参考框架（EQAVET）的质量保障和改进过程，设立含计划、执行、评估、改进于一体的项目质量控制循环。
（三）构建稳定的职业培训体系
项目式管理的短视性仍然突出，要让人才培养、职业培训在社会经济建设中持续发挥重要作用，就需要在一系列项目治理成果的基础之上，在全国范围内建立系统的“顶层设计”，构建稳定的职业培训体系和质量保障模式，稳步推进我国公共职业培训的长效治理机制。但是，中国之大、地方层级之多，又提醒我们不得不重视地方政府的能动参与，公共职业培训质量管理需要兼顾统一性和多样性，既要有严格而统一的质量标准或培训体系，又要考虑到不同地区、不同行业的差异，激发各地区创新积极性。
参考文献：
[1]国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告[EB/OL].（2015-04-29）[2015-05-08].http：//money.163.com/15/0429/09/AOC1CCKV00254TI5.html.
[2]于洪娜，赵丽.“春潮行动”助农民工提升技能[EB/OL].（2014-07-04）[2015-06-12].http：//news.xinmin.cn/shehui/2014/07/04/24705762.html.
[3]人力资源和社会保障部.人力资源社会保障部关于印发《农民工职业技能提升计划——“春潮行动”实施方案》的通知[EB/OL].（2014-03-31）[2015-06-13].http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201404/t20140404_127833.htm.
[4]人力资源和社会保障部.春潮涌动处扬帆起航时——“春潮行动”引领农民工走进技能就业的春天[EB/OL].（2015-05-08）[2015-06-13].http：//www.mohrss.gov.cn/zynljss/gzjl/201505/t20150508_160602.htm.
[5]郴州人力资源和社会保障网.关于下达农民工职业技能提升计划“春潮行动”工作任务的通知（郴人社函〔2014〕61号）[EB/OL].（2014-08-08）[2015-06-13].http：//www.rsj.czs.gov.cn/files/html/output/zcfg/jycy/content6815.html.
[6]戴维·罗伊斯等.公共项目评估导论[M].中国人民大学出版社，2007.
[7]陈家建.项目制与基层政府动员[J].中国社会科学，2013.2.
[8]刘松林，谢利民.欧盟职业教育与培训质量指标及对我国职业教育与培训的启示[J/OL].（2011-11-21）[2015-02-26].http：//www.tech.net.cn/web/articleview.aspx？id=20111121144201985&cata_id=N007.
作者简介：王荟（1991-），女，四川宜宾人，西南政法大学政治与公共管理学院硕士研究生，主要从事职业教育的协同治理研究。
基金项目：教育部规划基金项目“新生代农民工就业培训研究——以多元主体参与机制为视角”（项目编号：10YJA630237）;重庆市教育科学“十二五”规划2013年度规划课题“统筹城乡背景下新生代农民工及新型农民职业培训研究”（项目编号：2013-ZJ-012）;2015年重庆市研究生科研创新项目“公共职业培训的过程控制与指标管理研究——基于PIER质量控制循环框架”（ 项目编号：CYS15111）。