论文部分内容阅读
[摘要]将交通与土地经济领域的开发利益引入法学思考，对比地铁给沿线站点周边房地产开发商带来的巨额利益时，开发利益在开发者与房地产商之间分配的反差强烈地促使我们思考个中缘由。传统上，公共负担平等通常包含两个方面的内容，即税务平等和特别财产损失补偿。前者要求税赋负担在社会成员之间的分摊应当符合公平标准；后者则表明部分社会成员因公益而受超过受忍限度之牺牲应当由公共资金予以补偿。然而，如果部分社会成员因公共资金为基础的公共开发而受有特别之利益，从公共负担平等看来亦应当将该部分特别收益返还给公共。因此，从公平负担地铁开发成本角度看，将部分沿线开发利益返还给公共，同样具有一定的正当性和可能性。
[关键词]开发利益；公共负担平等；利益还原
[中图分类号]F293.2 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2007)05-0030-05
一、引言
一般而言，交通的可达性，即去往日常目的地的便利性会影响到土地或者不动产的市场价值。国外的研究已经表明了这一点。比如一项针对华盛顿特区轨道交通与站点周边土地和房地产的研究显示，至1981年末，轨道交通建设投入30亿美元所产生的土地和不动产的增值利益达到20亿美元；而到2001年1月在投资总额达到95亿美元时，增值收益已突破100亿美元，沿线商业用地价值增幅为100％－300％。同样地，学者在研究中发现，美国北部州际高速公路沿线土地的平均价是两侧1－2英里范围外土地价格的两倍，比0.5－1英里范围内土地价值高40％；在高速公路两侧2英里范围内的土地价值比公路建成前增加了373.4亿美元。
实际上，这种现象在我国也同样存在。上海市莘庄地区，在地铁一号线1993年投人使用的前后3年里。沿线2公里范围内的商品住宅价格提升了2－3倍。
表1详细说明了地铁一号线莘庄站至漕宝路站2km圈内外房屋价格情况。从数据的分布情况看，地铁建设及运营对沿线各站周围的房价产生了放射性影响，形成一种廊道效应。而据《上海住宅》的有关数据，地铁二号线周边楼盘均价从1998年的4198元／平方米，上涨到2004年初的6256元／平方米，2005年至少又涨了1000元／平方米。地铁一号线北延伸段，通河地区从2004年初的5000元／平方米上升到年底的6000元／平方米；共康地区从2004年初的5500元／平方米上升到年底的6800元／平方米。一年涨幅在20％－25％之间。
因土地的升值基于开发而形成，理论上直观地称之为“开发利益”。值得注意的是，在现有制度体系下，开发利益的相当比例实际上是被沿线站点周边土地及不动产权利人通过房地产市场交换获得的，地铁的开发建设者通常无法分享该种利益。(见表2)由此引发了是否应当对该开发利益在不同利益主体之间进行调整和再分配的思考。在上海市十二届人大三次会议上，政协委员屠海鸣建议采取措施改变“政府花钱栽树，房地产商独自乘凉”的状况，认为“房地产商在享受了市政建设带来的利益的同时，理应对这些利益进行购买”。
二、公共负担平等引发的思考
公法理论上基于对象的不同，公共负担平等由税务平等和特别财产限制的补偿两部分内容构成。税务平等表明社会成员在普遍性财产限制上的平等性，即按照法定的税率和课征对象承受财产上的负担；特别财产限制的补偿。则是以部分社会成员承担了额外公共负担为前提，通过以公共资金进行补偿实现负担上的平等。其中对于特别财产限制，具体而言即少数社会成员因公共利益之缘由而由公共行为施加负担，并且该种公共负担超过了该少数社会成员之受忍限度，从而形成相对于一般社会成员的特别牺牲的。按照社会成员公平地分摊公共负担这一理念，社会或者公共应当以公共资金对少数社会成员的额外负担进行补偿，否则对于该少数社会成员而言，显然有失公平与公正。各国(地区)行政法上的损失补偿制度正是基于此项考虑而设立。比如在台湾，“最高行政法院”释字第四四零号解释指出，(公共负担)“逾其社会责任所应忍受之范围，形成个人之特别牺牲者，‘国家’应予以合理补偿”。在日本损失补偿制度乃为从整体上公平负担的角度就公权力对个人带来的特别损失予以调解而进行的财产补偿。
然而从逻辑上说，公共负担平等除了上述两项内容之外，还应当包括另一种情况，即少数社会成员没有法律上的依据却因公共开发获得利益，且该种利益建构于一般纳税人的税赋负担之上，从公平负担原理看，应当将其额外的收益返还给公共。因为造成少数人受益的成本由全体纳税人共同负担，如果少数人的受益不能返还给公共，对于未获利益的一般纳税人而言显失公平。以地铁建设为例，作为一种公共交通设施，地铁的建设往往来源于税收形成的公共财政支出，因而地铁带来的沿线站点周边土地及不动产价值增值是由公共投资带来的，由一般纳税人“埋单”形成的利益显然不适合由少数人独自获得。对于这部分不劳而获之利益应当通过某种规则向公共返还。
事实上，早在18世纪，法国重农主义者就已经提出了土地自然增益归公理论。该论认为，土地价值增益是社会劳动。而非个人劳动的结果，因此，上述价值增益应当归属社会或公共。其后的受益者负担理论和价值捕获理论(Value Cap-ture Theory)秉承了土地自然增益理论。所谓受益者负担即指从特定项目中获得利益者在其所获得利益的范围内，负担该项目所需经费的一部分，为此所可以的负担。而价值捕获理论的逻辑基础是，土地价值是由土地所产生的经济与社会交易功能的体现，排除了一块土地可能包含的资源，仅依照它的区位产生经济上的价值，这种价值不能仅靠个人的劳动而获取，需要整个社会的联合努力。比如在城市中，交通流量无论是通过步行、公共交通还是私家车来实现都会提高土地价值；这种变化在本质上是社会性的，因为这种价值源于社会努力，社会具有对该价值的道德权利；个人无法获得自我正当性保护，因为这种价值是社会所得。土地价值是社会资源投资的结果，个人不能单独占有社会成果。只是这些朴素的思想没有转化为制度而获得认可。
三、现代行政范式的转变及社会情势对上述思考的推进
传统上，行政法关注的是如何确保个人的自由与权利不受公权干预。因而，行政在范式上仅具有社会公共秩序维持之意义或功能。而为实现秩序之目的，在手段上恰恰多以对个人的权利、自由进行限制的形式展开，故，在某种意义上亦可称之为消极的行政。然而，就现代行政而言，其任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外，更包括了积极的形成功能。比如通过行政积极地形成良好的自然环境、生活环境，以及对各种利益及资源进行分配和调整等。甚至在有些领域，如城市规划中，行政因积极主动地设定和追求政 策目的，与社会的关系已经发生了变化。德国公法学家Larl-Heinz Ladeur指出，在19世纪自由主义法治国家传统的见解中，在范式上行政被认为是与私利相分离的、自律的、为实现公共目的而行动的(公共行政)，但是，这种范式并不能理所当然地适用于现代的城市规划领域，城市规划针对社会的功能性要求，已经不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”。
尽管以公共开发为手段的公权力对城市空间利益的调整与分配往往形成公益与私益之间的张力，包括公共开发对私益的积极效果和消极效果两个方面。但是，传统上诸如土地整备等公共开发对私益的积极效果，通常被认为是一种社会福利以及城市公共设施的提供责任，是一种无对价的公共行为。然而，在行政范式蜕变背景下，公共开发已经不同于传统上仅具有物质上的公共设施建设维护意义，而逐渐融合了作为积极形成权的城市规划职能，使得公共开发具有了积极的空间形成机能。也就是说，行政已经将公共开发作为其实现特定政策目的的手段而积极地设定和实施。作为公权力的积极、主动权能的发挥，从防范公权力对私权利的侵害，以及公权力与私权利的勾结等出发，有必要思考因此而生成的利益流转与归属问题。
社会情势的变迁亦作为一个重要的因素促使人们反思在公共开发过程中的利益调整。行政为了追求其政策目的，尤其是市政建设往往需要花费大量的资金，以建设、完善公共设施和公共服务。在公共财政的压力下，促使行政思考通过一定的方式将公共设施建设支出由该设施的受益人来负担。以美国为例，在19世纪后期进入基本城市化阶段后，为了有足够的资金投入城市建设，先后设立和扩大了特别受益费、行政规费、特别公课等非税形式的财政来源。1978年加州宪法的修改限制了地方财产税的征收，地方财政大幅下降，为了增加财政收人投入市政建设，特别受益费的征收范围和强度进一步加大。另外，公共开发对毗邻土地及不动产带来的巨大影响亦产生了大量的土地投机问题。只有将不劳而获之开发利益返还公共，才能保证房地产价格的合理性，从根本上抑止房地产投机。比如，韩国京仁(首尔－仁川)高速公路和京釜(首尔－釜山)高速公路的建设导致沿线土地价格大幅上涨，为了抑制土地投机，规范房地产市场，韩国政府亦采取了削去开发利益的措施，从源头根治投机活动。
从一定意义上说，行政范式的转变以及社会情势的变迁推动了人们对于公共负担平等和谁受益谁负担朴素思想的思索。由此，许多国家开始通过制度的设计与运作回应公共开发过程中有关开发利益调整与再分配的课题。
四、域外相关理论的追溯与制度实践的介引
(一)理论追溯
开发利益的公共还原思想，滥觞于土地自然增益归公理论，并且在过去的两个世纪里，受乔治·亨利及其追随者相近的思想所影响而得以发展。在美国，形成了所谓的价值捕获理论，提出以土地为研究对象，将土地的双重属性与Mason Gaffney的土地税理论相结合，以土地税形式平衡土地利益分配的论说，最终促成了实现价值捕获的技术性方案的形成，如土地储备。开发权交易，非营业性增值税，以及特别受益费等。尽管在相当长的时间内，这种思想或论说未被制度化，不过原理上相同的一些做法事实上已经被运用到实际的土地利用管理之中。比如在土地上征收特别税用作公共设施时，给予几个土地所有人特殊的好处，如铺设一条邻近的道路；又如，对因征用某人土地的一部分用作公共设施所支付的赔偿金。以该设施对土地另外部分价值的提升来抵消。这种“分割赔偿”常常用来减少高速公路的征用赔偿金。这样的做法同样在英格兰和其他一些国家被采纳，它们要求法规对土地价值的溢价应从受益的土地所有人那里扣除，并纳入一个对其他人因法规造成的损失进行赔偿的基金。
中国台湾地区的学者则从公共负担平等原则视角论证了开发利益公共还原的正当性，并为制度架构提供了理论基础。由于公共开发的受益者可能局限于某一区域或某一特定之个人，从公共负担平等原则看，当然不能以向社会公众所征收的税捐作基础的公共财政为公共开发的成本，而使获得特别利益的少数人独自享受上述不劳而获的利益，从而造成社会不公平。因此需设立开发利益公共还原制度，就公共开发而使特定地区的个人获得特别利益，向此获得特别利益的个人征课捐税，以返还本应属于公共的收益。
(二)制度实践
除了理论体系的建构与论证外，对于开发利益的公共还原，域外部分国家和地区在制度上亦进行了有益的探索。
在德国，捐税制度依据在法律上的结构由税(Steuer)、规费(Cebuehren)和受益费(Beilrae-ge)构成。其中受益费指为设置或经营公共设施而由该设施的(可能)受益者缴纳的捐税。适用比较广泛的是地方拓路受益费以及由比较建筑法典规定的公共设施受益费，前者的征收对象是因道路修建、拓宽等而获得利益的道路沿线的土地及不动产权利人；后者则是公共设施的潜在(包括实际但不限于)受益人。受益费的确定适用行政规费相同的准则。
在日本，旧都市计划法第6条第2款规定有所谓受益者负担制度，主要适用于道路、河流、下水道设施等领域。现行都市计划法则将适用范围限定在下水道建设项目中。受益者负担制度要求从特定项目中获得利益者，应在其获益范围内负担该项目所支出的费用，按照都市计划法，如果市民因下水道修缮而受益的，应当在受益范围内负担修缮费用。除了通过税收或特别负担金形式外，日本亦借助联合开发形式实施利益还原。以“新城开发者负担制度”为例，该制度要求开发商以负担金或提供土地的形式，负担部分轨道交通建设成本。
台湾地区，通过《工程受益费征收条例》和《工程收益费征收条例施行细则》形成了工程受益费制度。凡“因推行都市建设，提高土地使用，便利交通或防止天然灾害，而建筑或改善道路、桥梁、沟渠、港口、码头、水库、堤防、疏浚水道及其他水陆等工程，应就直接受益之公私有土地及其改良物，征收工程受益费；其无直接受益之土地者，就使用该项工程设施之车辆、船舶征收之。”课征工程受益费，一则可使政府财源回收，以加速公共建设；一则可使特殊利益者与一般纳税者负担公平，落实使用者、受益者付费，以免造成少数人受益的成本由全体纳税人共同负担之问题，另外亦可达成促进土地利用及地利共享之政策。
在美国，早在19世纪，地方政府就开始运用特别受益费制度(Special Asaeaament)向因公共开发而受益的不动产权利人课征受益费。所谓特别受益费，即根据立法的授权向土地及不动产课征捐税以回收因公共开发形成的特别利益。这是现今美国进行公共开发增值利益回收的主要手法，比如，加利佛尼亚州宪法第13节D部分专门规定了特别受益费和房地产税费改革；加利佛 尼亚州公用事业条例第12章亦专章规定了特别受益费及特别受益费区。
五、余论：研究与借鉴的必要与可能
地铁作为一种排堵促畅的城市交通形式在北京、上海、广州等城市得到快速发展，进而在国内形成了“地铁热”。然而，地铁建设投资巨大，以南京地铁一号线为例，政府共支出84.83亿元，而未来3年的新线建设还需资金197.67亿元。南京市政府已明确表态，若无法通过其他方式筹资，财政根本无法承担全部建设支出。更为重要的是地铁的运营回报几乎没有，以上海地铁二号线为例，2001年票务收入为1.47亿元人民币。2002年为2.25亿元人民币。假设按50％的负债率、每年4％的还债利息计算，每年的利息支出就要2.4亿元，以此计算，二号线每年的收入连还利息都不够，更何况还有每年上亿元的营运成本。以地铁为代表的市政基础设施建设维护给城市政府带来的财政压力由此可见一斑。
然而，回过头去对比地铁给沿线站点周边房地产开发商带来的巨额利益(本文第一部分)时，开发利益在开发者与房地产商之间分配的反差，强烈地促使我们思考个中缘由。在一定意义上也表明了对其研究的必要性与紧迫性。并且，由于地铁运营的回报周期短，盈利能力差，其开发建设一般由公共资金投入，因此，从公平负担地铁开发成本角度看，将部分沿线开发利益返还给公共，同样具有一定的正当性和可能性。
不过，无论是在理论抑或是制度上，我国大陆都尚未对上述公共开发过程中提出的课题做出比较明确的回应。尽管实践中已经存在这样的同题，人们也意识到有必要进行利益的返还，而且也尝试在现有制度或政策条件下采取一些应对措施。但是比较完备的理论体系尚未建构起来，当然也就没有一套具有针对性和相对独立的制度对之进行规范和指引。从这个意义上说，以上诸国有关开发利益公共还原的回应制度无论是简是繁，抑或是成熟还是不尽完善，都给我们思考公共开发过程中的利益流转与归属提供了可资借鉴的路径。
当然，本文仅仅是一个将交通与土地经济领域的开发利益还原问题引人法学思考的导言，留待我们继续思考与研究的课题还很多，比如从公共负担平等角度论证开发利益的公共还原是否充分，什么情况下开发利益可以进行还原，还原的程度或范围应当如何确定，以及实施利益还原的方式或路径选择等等。城市化进程中的中国，在城市开发与发展过程中对开发利益的调整与分配必然面临诸多法律问题，本文希望能在这方面起到一个抛砖引玉的作用。
(责任编辑 张 琦)
[关键词]开发利益；公共负担平等；利益还原
[中图分类号]F293.2 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2007)05-0030-05
一、引言
一般而言，交通的可达性，即去往日常目的地的便利性会影响到土地或者不动产的市场价值。国外的研究已经表明了这一点。比如一项针对华盛顿特区轨道交通与站点周边土地和房地产的研究显示，至1981年末，轨道交通建设投入30亿美元所产生的土地和不动产的增值利益达到20亿美元；而到2001年1月在投资总额达到95亿美元时，增值收益已突破100亿美元，沿线商业用地价值增幅为100％－300％。同样地，学者在研究中发现，美国北部州际高速公路沿线土地的平均价是两侧1－2英里范围外土地价格的两倍，比0.5－1英里范围内土地价值高40％；在高速公路两侧2英里范围内的土地价值比公路建成前增加了373.4亿美元。
实际上，这种现象在我国也同样存在。上海市莘庄地区，在地铁一号线1993年投人使用的前后3年里。沿线2公里范围内的商品住宅价格提升了2－3倍。
表1详细说明了地铁一号线莘庄站至漕宝路站2km圈内外房屋价格情况。从数据的分布情况看，地铁建设及运营对沿线各站周围的房价产生了放射性影响，形成一种廊道效应。而据《上海住宅》的有关数据，地铁二号线周边楼盘均价从1998年的4198元／平方米，上涨到2004年初的6256元／平方米，2005年至少又涨了1000元／平方米。地铁一号线北延伸段，通河地区从2004年初的5000元／平方米上升到年底的6000元／平方米；共康地区从2004年初的5500元／平方米上升到年底的6800元／平方米。一年涨幅在20％－25％之间。
因土地的升值基于开发而形成，理论上直观地称之为“开发利益”。值得注意的是，在现有制度体系下，开发利益的相当比例实际上是被沿线站点周边土地及不动产权利人通过房地产市场交换获得的，地铁的开发建设者通常无法分享该种利益。(见表2)由此引发了是否应当对该开发利益在不同利益主体之间进行调整和再分配的思考。在上海市十二届人大三次会议上，政协委员屠海鸣建议采取措施改变“政府花钱栽树，房地产商独自乘凉”的状况，认为“房地产商在享受了市政建设带来的利益的同时，理应对这些利益进行购买”。
二、公共负担平等引发的思考
公法理论上基于对象的不同，公共负担平等由税务平等和特别财产限制的补偿两部分内容构成。税务平等表明社会成员在普遍性财产限制上的平等性，即按照法定的税率和课征对象承受财产上的负担；特别财产限制的补偿。则是以部分社会成员承担了额外公共负担为前提，通过以公共资金进行补偿实现负担上的平等。其中对于特别财产限制，具体而言即少数社会成员因公共利益之缘由而由公共行为施加负担，并且该种公共负担超过了该少数社会成员之受忍限度，从而形成相对于一般社会成员的特别牺牲的。按照社会成员公平地分摊公共负担这一理念，社会或者公共应当以公共资金对少数社会成员的额外负担进行补偿，否则对于该少数社会成员而言，显然有失公平与公正。各国(地区)行政法上的损失补偿制度正是基于此项考虑而设立。比如在台湾，“最高行政法院”释字第四四零号解释指出，(公共负担)“逾其社会责任所应忍受之范围，形成个人之特别牺牲者，‘国家’应予以合理补偿”。在日本损失补偿制度乃为从整体上公平负担的角度就公权力对个人带来的特别损失予以调解而进行的财产补偿。
然而从逻辑上说，公共负担平等除了上述两项内容之外，还应当包括另一种情况，即少数社会成员没有法律上的依据却因公共开发获得利益，且该种利益建构于一般纳税人的税赋负担之上，从公平负担原理看，应当将其额外的收益返还给公共。因为造成少数人受益的成本由全体纳税人共同负担，如果少数人的受益不能返还给公共，对于未获利益的一般纳税人而言显失公平。以地铁建设为例，作为一种公共交通设施，地铁的建设往往来源于税收形成的公共财政支出，因而地铁带来的沿线站点周边土地及不动产价值增值是由公共投资带来的，由一般纳税人“埋单”形成的利益显然不适合由少数人独自获得。对于这部分不劳而获之利益应当通过某种规则向公共返还。
事实上，早在18世纪，法国重农主义者就已经提出了土地自然增益归公理论。该论认为，土地价值增益是社会劳动。而非个人劳动的结果，因此，上述价值增益应当归属社会或公共。其后的受益者负担理论和价值捕获理论(Value Cap-ture Theory)秉承了土地自然增益理论。所谓受益者负担即指从特定项目中获得利益者在其所获得利益的范围内，负担该项目所需经费的一部分，为此所可以的负担。而价值捕获理论的逻辑基础是，土地价值是由土地所产生的经济与社会交易功能的体现，排除了一块土地可能包含的资源，仅依照它的区位产生经济上的价值，这种价值不能仅靠个人的劳动而获取，需要整个社会的联合努力。比如在城市中，交通流量无论是通过步行、公共交通还是私家车来实现都会提高土地价值；这种变化在本质上是社会性的，因为这种价值源于社会努力，社会具有对该价值的道德权利；个人无法获得自我正当性保护，因为这种价值是社会所得。土地价值是社会资源投资的结果，个人不能单独占有社会成果。只是这些朴素的思想没有转化为制度而获得认可。
三、现代行政范式的转变及社会情势对上述思考的推进
传统上，行政法关注的是如何确保个人的自由与权利不受公权干预。因而，行政在范式上仅具有社会公共秩序维持之意义或功能。而为实现秩序之目的，在手段上恰恰多以对个人的权利、自由进行限制的形式展开，故，在某种意义上亦可称之为消极的行政。然而，就现代行政而言，其任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外，更包括了积极的形成功能。比如通过行政积极地形成良好的自然环境、生活环境，以及对各种利益及资源进行分配和调整等。甚至在有些领域，如城市规划中，行政因积极主动地设定和追求政 策目的，与社会的关系已经发生了变化。德国公法学家Larl-Heinz Ladeur指出，在19世纪自由主义法治国家传统的见解中，在范式上行政被认为是与私利相分离的、自律的、为实现公共目的而行动的(公共行政)，但是，这种范式并不能理所当然地适用于现代的城市规划领域，城市规划针对社会的功能性要求，已经不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”。
尽管以公共开发为手段的公权力对城市空间利益的调整与分配往往形成公益与私益之间的张力，包括公共开发对私益的积极效果和消极效果两个方面。但是，传统上诸如土地整备等公共开发对私益的积极效果，通常被认为是一种社会福利以及城市公共设施的提供责任，是一种无对价的公共行为。然而，在行政范式蜕变背景下，公共开发已经不同于传统上仅具有物质上的公共设施建设维护意义，而逐渐融合了作为积极形成权的城市规划职能，使得公共开发具有了积极的空间形成机能。也就是说，行政已经将公共开发作为其实现特定政策目的的手段而积极地设定和实施。作为公权力的积极、主动权能的发挥，从防范公权力对私权利的侵害，以及公权力与私权利的勾结等出发，有必要思考因此而生成的利益流转与归属问题。
社会情势的变迁亦作为一个重要的因素促使人们反思在公共开发过程中的利益调整。行政为了追求其政策目的，尤其是市政建设往往需要花费大量的资金，以建设、完善公共设施和公共服务。在公共财政的压力下，促使行政思考通过一定的方式将公共设施建设支出由该设施的受益人来负担。以美国为例，在19世纪后期进入基本城市化阶段后，为了有足够的资金投入城市建设，先后设立和扩大了特别受益费、行政规费、特别公课等非税形式的财政来源。1978年加州宪法的修改限制了地方财产税的征收，地方财政大幅下降，为了增加财政收人投入市政建设，特别受益费的征收范围和强度进一步加大。另外，公共开发对毗邻土地及不动产带来的巨大影响亦产生了大量的土地投机问题。只有将不劳而获之开发利益返还公共，才能保证房地产价格的合理性，从根本上抑止房地产投机。比如，韩国京仁(首尔－仁川)高速公路和京釜(首尔－釜山)高速公路的建设导致沿线土地价格大幅上涨，为了抑制土地投机，规范房地产市场，韩国政府亦采取了削去开发利益的措施，从源头根治投机活动。
从一定意义上说，行政范式的转变以及社会情势的变迁推动了人们对于公共负担平等和谁受益谁负担朴素思想的思索。由此，许多国家开始通过制度的设计与运作回应公共开发过程中有关开发利益调整与再分配的课题。
四、域外相关理论的追溯与制度实践的介引
(一)理论追溯
开发利益的公共还原思想，滥觞于土地自然增益归公理论，并且在过去的两个世纪里，受乔治·亨利及其追随者相近的思想所影响而得以发展。在美国，形成了所谓的价值捕获理论，提出以土地为研究对象，将土地的双重属性与Mason Gaffney的土地税理论相结合，以土地税形式平衡土地利益分配的论说，最终促成了实现价值捕获的技术性方案的形成，如土地储备。开发权交易，非营业性增值税，以及特别受益费等。尽管在相当长的时间内，这种思想或论说未被制度化，不过原理上相同的一些做法事实上已经被运用到实际的土地利用管理之中。比如在土地上征收特别税用作公共设施时，给予几个土地所有人特殊的好处，如铺设一条邻近的道路；又如，对因征用某人土地的一部分用作公共设施所支付的赔偿金。以该设施对土地另外部分价值的提升来抵消。这种“分割赔偿”常常用来减少高速公路的征用赔偿金。这样的做法同样在英格兰和其他一些国家被采纳，它们要求法规对土地价值的溢价应从受益的土地所有人那里扣除，并纳入一个对其他人因法规造成的损失进行赔偿的基金。
中国台湾地区的学者则从公共负担平等原则视角论证了开发利益公共还原的正当性，并为制度架构提供了理论基础。由于公共开发的受益者可能局限于某一区域或某一特定之个人，从公共负担平等原则看，当然不能以向社会公众所征收的税捐作基础的公共财政为公共开发的成本，而使获得特别利益的少数人独自享受上述不劳而获的利益，从而造成社会不公平。因此需设立开发利益公共还原制度，就公共开发而使特定地区的个人获得特别利益，向此获得特别利益的个人征课捐税，以返还本应属于公共的收益。
(二)制度实践
除了理论体系的建构与论证外，对于开发利益的公共还原，域外部分国家和地区在制度上亦进行了有益的探索。
在德国，捐税制度依据在法律上的结构由税(Steuer)、规费(Cebuehren)和受益费(Beilrae-ge)构成。其中受益费指为设置或经营公共设施而由该设施的(可能)受益者缴纳的捐税。适用比较广泛的是地方拓路受益费以及由比较建筑法典规定的公共设施受益费，前者的征收对象是因道路修建、拓宽等而获得利益的道路沿线的土地及不动产权利人；后者则是公共设施的潜在(包括实际但不限于)受益人。受益费的确定适用行政规费相同的准则。
在日本，旧都市计划法第6条第2款规定有所谓受益者负担制度，主要适用于道路、河流、下水道设施等领域。现行都市计划法则将适用范围限定在下水道建设项目中。受益者负担制度要求从特定项目中获得利益者，应在其获益范围内负担该项目所支出的费用，按照都市计划法，如果市民因下水道修缮而受益的，应当在受益范围内负担修缮费用。除了通过税收或特别负担金形式外，日本亦借助联合开发形式实施利益还原。以“新城开发者负担制度”为例，该制度要求开发商以负担金或提供土地的形式，负担部分轨道交通建设成本。
台湾地区，通过《工程受益费征收条例》和《工程收益费征收条例施行细则》形成了工程受益费制度。凡“因推行都市建设，提高土地使用，便利交通或防止天然灾害，而建筑或改善道路、桥梁、沟渠、港口、码头、水库、堤防、疏浚水道及其他水陆等工程，应就直接受益之公私有土地及其改良物，征收工程受益费；其无直接受益之土地者，就使用该项工程设施之车辆、船舶征收之。”课征工程受益费，一则可使政府财源回收，以加速公共建设；一则可使特殊利益者与一般纳税者负担公平，落实使用者、受益者付费，以免造成少数人受益的成本由全体纳税人共同负担之问题，另外亦可达成促进土地利用及地利共享之政策。
在美国，早在19世纪，地方政府就开始运用特别受益费制度(Special Asaeaament)向因公共开发而受益的不动产权利人课征受益费。所谓特别受益费，即根据立法的授权向土地及不动产课征捐税以回收因公共开发形成的特别利益。这是现今美国进行公共开发增值利益回收的主要手法，比如，加利佛尼亚州宪法第13节D部分专门规定了特别受益费和房地产税费改革；加利佛 尼亚州公用事业条例第12章亦专章规定了特别受益费及特别受益费区。
五、余论：研究与借鉴的必要与可能
地铁作为一种排堵促畅的城市交通形式在北京、上海、广州等城市得到快速发展，进而在国内形成了“地铁热”。然而，地铁建设投资巨大，以南京地铁一号线为例，政府共支出84.83亿元，而未来3年的新线建设还需资金197.67亿元。南京市政府已明确表态，若无法通过其他方式筹资，财政根本无法承担全部建设支出。更为重要的是地铁的运营回报几乎没有，以上海地铁二号线为例，2001年票务收入为1.47亿元人民币。2002年为2.25亿元人民币。假设按50％的负债率、每年4％的还债利息计算，每年的利息支出就要2.4亿元，以此计算，二号线每年的收入连还利息都不够，更何况还有每年上亿元的营运成本。以地铁为代表的市政基础设施建设维护给城市政府带来的财政压力由此可见一斑。
然而，回过头去对比地铁给沿线站点周边房地产开发商带来的巨额利益(本文第一部分)时，开发利益在开发者与房地产商之间分配的反差，强烈地促使我们思考个中缘由。在一定意义上也表明了对其研究的必要性与紧迫性。并且，由于地铁运营的回报周期短，盈利能力差，其开发建设一般由公共资金投入，因此，从公平负担地铁开发成本角度看，将部分沿线开发利益返还给公共，同样具有一定的正当性和可能性。
不过，无论是在理论抑或是制度上，我国大陆都尚未对上述公共开发过程中提出的课题做出比较明确的回应。尽管实践中已经存在这样的同题，人们也意识到有必要进行利益的返还，而且也尝试在现有制度或政策条件下采取一些应对措施。但是比较完备的理论体系尚未建构起来，当然也就没有一套具有针对性和相对独立的制度对之进行规范和指引。从这个意义上说，以上诸国有关开发利益公共还原的回应制度无论是简是繁，抑或是成熟还是不尽完善，都给我们思考公共开发过程中的利益流转与归属提供了可资借鉴的路径。
当然，本文仅仅是一个将交通与土地经济领域的开发利益还原问题引人法学思考的导言，留待我们继续思考与研究的课题还很多，比如从公共负担平等角度论证开发利益的公共还原是否充分，什么情况下开发利益可以进行还原，还原的程度或范围应当如何确定，以及实施利益还原的方式或路径选择等等。城市化进程中的中国，在城市开发与发展过程中对开发利益的调整与分配必然面临诸多法律问题，本文希望能在这方面起到一个抛砖引玉的作用。
(责任编辑 张 琦)