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近些年来,我国资源消耗急剧增加，环境压力越来越大。转变经济增长模式的重点是要发展环境友好型、资源节约型的循环经济。8月26日，十届全国人大常委会第二十九次会议上，备受社会各界关注的循环经济法草案首次提交审议。
不是“赶时髦”，而是“现实所迫”
改革开放和现代化建设以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但与此同时，资源消耗急剧增加，环境压力越来越大。就资源而言，我国资源禀赋较差，总量虽然较大，但人均占有量少。据有关部门提供的资料，45种主要矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半，人均淡水资源量仅为世界人均占有量的四分之一，人均耕地只有1.4亩，不到世界平均水平的40%。就环境而言，我国环境污染形势十分严峻。在七大水系中，有近六成的断面受到不同程度的污染，其中劣Ⅴ类水质断面占27%，而辽宁、山西劣Ⅴ类的水质断面则占到60%以上，几乎到了有水皆污的地步。2005年在开展环境监测的522个城市中，有近四成的城市空气质量劣于国家二级标准。在开展酸雨监测的696个市县中，有一半以上的市县出现酸雨，有的地区甚至到了逢雨必酸的程度。
毋庸置疑，资源和环境已经构成对我国经济社会可持续发展的双重约束，如果继续沿袭过去那种粗放型的经济增长方式，势必造成资源难以为继、环境不堪重负的局面，经济发展将因失去支撑而不可持续。
负责起草循环经济法草案的全国人大环资委相关报告指出：“环境污染、资源浪费等问题严重制约了我国未来的发展，需要在科学发展观指导之下，通过推进循环经济等途径加以解决。”
循环经济是一种新的发展理念，是对传统的经济发展理念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革。大力推动和发展循环经济是落实科学发展观、实现经济增长方式根本性转变的重大战略。“十一五”规划纲要提出，要贯彻依法治国基本方略，形成中国特色社会主义法律体系，并把可持续发展方面的法律作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其中就包括制定和完善循环经济方面的法律法规。
正是在这样的背景下，2005年3月12日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上提出抓紧制定循环经济法律。2005年12月，十届全国人大常委会委员长第四十次会议决定将制定循环经济法补充列入本届人大常委会的立法计划。2007年1月，全国人大环资委将草案征求意见稿正式发送给中央有关部门、地方人大、有关科研机构共170余家单位和专家，共收到反馈意见1000余条。2007年8月26日，十届全国人大常委会第二十九次会议上，循环经济法草案首次提交审议。
全国人大环资委法案室主任、循环经济法起草小组成员孙佑海表示，制定循环经济法不是“赶时髦”，不是“应景之作”，而是“现实所迫”。
定位为“硬法”
据了解，此次提交审议的循环经济法草案以“减量化、再利用、资源化”为主线，共七章六十一条，分别为总则、基本管理制度、关于减量化、再利用和资源化的规定，以及激励措施、法律责任和附则。
在起草之初，有关这部法律的定位问题，学界曾有不同主张。一种意见主张将循环经济法设计为规范法、强制法或“硬法”，突出它的可操作性，为循环经济活动设定行为准则、行为规范和“硬性”条款，以制裁不积极发展循环经济的单位和个人。
而另一种意见则主张将循环经济法定位为政策法、促进法，认为我国应当先行出台一部统领循环经济发展全局的政策法，然后通过制定、修订各专项法的形式建立完备的循环经济法律体系。
中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发认为，从长远看，应当制定一部政策法，但从我国环境资源的严峻状况和法治状况看，仅仅制定偏重环保内容的政策法，起不到其应有的作用。
全国人大常委会副委员长盛华仁在“中国循环经济发展论坛2006年年会”上指出，循环经济法现在的草案一定要在硬约束上下功夫。盛华仁指出，强调约束性就是不要把法律搞成宣言式的，而是要有刚性约束。草案要在有关硬性约束方面继续加工，法律要有硬性条文和硬性约束条款，包括减量化、资源化、节能节水、重点行业（建材、化工）等在立法中需要涉及的方面。制定循环经济法，意在通过这部法律的实施，能够遏制资源能耗消费增长过快和环境污染加剧的势头。因此，要按照权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求，加大对违法行为处罚的力度，建立一套完备的评估监测体系和执法监督体系。
经过多方的努力，循环经济法在制定中终被定位为“硬法”而非政策法。
农业部科技研究院院长朱明表示，“这有很强的预示意义。以往对循环经济一直是政策上的引导，企业可以做也可以不做，如今从政策上升到法律层面，明确了企业在节能减排、废物回收等方面的责任。而从以往的只奖不罚到如今的奖罚分明，也体现了政府推广循环经济、改善经济增长方式的决心。”
突出“减量化”
2007年2月12日，承载着中国球迷“光荣与梦想”的沈阳五里河体育场轰然倒下，中国球迷们没能挽留下这座仅使用了18年的中国体育史上的“足球圣殿”。而此前不久，杭州西子湖畔第一高楼——浙江大学湖滨校区教学主楼也被炸掉。22层、67米高、仅使用了13年，是这幢大楼的生命记录……在不长的时间内，多个离“退役期”还很遥远的建筑物被炸掉。近年来，类似这样人为原因造成建筑物“英年早逝”的现象接二连三地出现。
有人发出感慨，一座投入巨资的大厦刚刚使用了十几年，如果用投资效益来说，它几乎还没有贡献出实际价值的五分之一，这样的建筑在“发育期”就被扼杀了，如何不叫人痛心。这样的资源浪费现象显然与循环经济法的立法精神背道而驰。
草案规定，城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，城市人民政府不得决定拆除。
条款的背后体现了立法者的智慧和思想。循环经济有三个原则，即减量化、再利用、资源化。减量化就是少用资源；再利用就是延长资源的使用周期；资源化就是把已经不能用的东西，作为再生资源进行利用，最后产生最少的废物。
全国人大环资委副主任委员冯之浚介绍，我国循环经济立法的一个特色是贯彻“减量化”优先的原则。
据了解，在“减量化、再利用、资源化”原则中，发达国家的循环经济立法往往强调“资源化”，即侧重于废物利用和垃圾处理。而我国正处在工业化加速发展阶段，能耗物耗较高，资源浪费较严重，前端减量的潜力很大，因此要特别重视“减量化”，即资源的高效利用和节约使用。
朱明表示，“其实所谓‘减量化’还是为很多重工业企业留有余地的。在西方，真正意义上的循环经济是实现‘零排放’，这对我国的企业来说目前很难实现，所以法律的规定考虑到了现实。”
清华大学环境科学与工程系教授张天柱介绍，我国的立法对“减量化”的内涵进行了修正，将国际上的“废物减量”的概念修改为“物质减量”：一是输入经济系统的资源减量，这包括一般资源能源，特别是不可再生资源以及有毒有害物质使用量的减少，还包括资源的综合开发，可再生资源的使用替代等；二是经济系统输出端的废物减量，包括各种废物的产生量，特别是直接损害环境安全健康的有毒有害的污染物质产生量。
此外，草案还对产品过度包装进行了限制，并规定，将对电、气、自来水等资源性产品根据需要实行累进加价收费制度。
破除地方保护，“大棒要硬，胡萝卜要甜”
循环经济法的“硬规定”也引起一些地方政府的担心，怕会影响到当地重工业的发展，进而影响到地方经济的发展。对此，很多专家希望加强细则规定和执法监督力度，破除地方保护主义。
“大棒要硬，胡萝卜要甜。”孙佑海如此形容该法草案约束与激励的两面。
对约束机制的强化，主要体现在草案规定的一系列制度中。朱明表示，循环经济法的实施将必然提高地方投资项目的准入门槛，但这有利于增长方式的转变。“地方政府对投资越是饥不择食，越会出现高能耗、高排放企业的扎堆。相反，优质企业的进入能够促进地方经济的集约化发展，尤其是循环经济的发展，对于当地政府通过中央的环评也有好处。”
张天柱表示，法律硬不硬，除了法律本身的规定严格、明确、具有可操作性外，执法至为关键。此外，他在参与起草过程中一直强调对政府的约束。中国社科院法学所常纪文研究员也担心，如果立法不能破除地方保护主义，没有相关细则的规定，缺乏有力的监督执行，可行性将成为最大的问题。
据悉，在起草循环经济法的同时，相关配套法规的制定工作几乎同时开始，立法机构将争取使有关的配套法规与循环经济法一起出台和实施。
“大棒”要硬，“胡萝卜”同样要甜。 草案规定了“政府推动、市场引导、企业实施、公众参与”的方针，与约束相比较，激励机制更有赖于政府。全国人大环资委认为，促进循环经济的发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励他们走循环经济的道路。
参与循环经济法起草的国务院发展研究中心社会发展部研究员周宏春撰文指出，现行市场条件下资源再利用和再生利用的原料不仅性能上常常不占优势，而且销售时价格上也不占优势，以致循环经济的发展很难自发进行。发展循环经济、节约资源和保护环境具有公益性特点，是经济学上的正的外部性，也是“市场失效”的领域，需要政府干预以弥补市场失效。
关于法律的实施，很多专家提醒，要防止一些地方炒作概念，借口循环经济搞重复建设。同时，要在具体法律实施细则的制订上，不会超过大多数企业的承受能力。
据冯之浚介绍，为增强该法的可操作性，目前国务院及有关部门正在组织制定或修订有关配套法规和标准，包括：废弃电器电子产品回收处理管理条例、循环经济评价指标体系及其考核规定、包装物回收利用管理办法、关于促进资源节约和环境保护价格机制的意见，以及涉及节水、节地、节材、矿产资源综合利用、废物回收与再利用、清洁生产等领域的有关标准。
相关链接：循环经济立法的主要制度构建
一、建立循环经济规划制度。县级以上政府在编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，都应明确提出发展循环经济的目标和要求；其次，对编制程序和包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标都有明确要求。这些将成为政府评价考核的依据。
二、建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。明确要求各级政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构，不能突破本地的环境容量和资源承载力。
三、建立以生产者为主的责任延伸制度。将生产者的责任从单纯的生产阶段、产品使用阶段延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任提出明确要求。
四、强化对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理。对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业内，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度。重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的能耗和水耗企业标准，并按规定进行审核。
五、强化产业政策的规范和引导。国家发改委将会同环保等有关主管部门定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录，禁止生产、进口或者采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料和产品。
六、建立激励机制。具体包括：建立循环经济发展转向资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施。
七、建立法律责任追究制度。对各类主体不履行法定义务的行为规定相应的罚则。
不是“赶时髦”，而是“现实所迫”
改革开放和现代化建设以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但与此同时，资源消耗急剧增加，环境压力越来越大。就资源而言，我国资源禀赋较差，总量虽然较大，但人均占有量少。据有关部门提供的资料，45种主要矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半，人均淡水资源量仅为世界人均占有量的四分之一，人均耕地只有1.4亩，不到世界平均水平的40%。就环境而言，我国环境污染形势十分严峻。在七大水系中，有近六成的断面受到不同程度的污染，其中劣Ⅴ类水质断面占27%，而辽宁、山西劣Ⅴ类的水质断面则占到60%以上，几乎到了有水皆污的地步。2005年在开展环境监测的522个城市中，有近四成的城市空气质量劣于国家二级标准。在开展酸雨监测的696个市县中，有一半以上的市县出现酸雨，有的地区甚至到了逢雨必酸的程度。
毋庸置疑，资源和环境已经构成对我国经济社会可持续发展的双重约束，如果继续沿袭过去那种粗放型的经济增长方式，势必造成资源难以为继、环境不堪重负的局面，经济发展将因失去支撑而不可持续。
负责起草循环经济法草案的全国人大环资委相关报告指出：“环境污染、资源浪费等问题严重制约了我国未来的发展，需要在科学发展观指导之下，通过推进循环经济等途径加以解决。”
循环经济是一种新的发展理念，是对传统的经济发展理念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革。大力推动和发展循环经济是落实科学发展观、实现经济增长方式根本性转变的重大战略。“十一五”规划纲要提出，要贯彻依法治国基本方略，形成中国特色社会主义法律体系，并把可持续发展方面的法律作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其中就包括制定和完善循环经济方面的法律法规。
正是在这样的背景下，2005年3月12日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上提出抓紧制定循环经济法律。2005年12月，十届全国人大常委会委员长第四十次会议决定将制定循环经济法补充列入本届人大常委会的立法计划。2007年1月，全国人大环资委将草案征求意见稿正式发送给中央有关部门、地方人大、有关科研机构共170余家单位和专家，共收到反馈意见1000余条。2007年8月26日，十届全国人大常委会第二十九次会议上，循环经济法草案首次提交审议。
全国人大环资委法案室主任、循环经济法起草小组成员孙佑海表示，制定循环经济法不是“赶时髦”，不是“应景之作”，而是“现实所迫”。
定位为“硬法”
据了解，此次提交审议的循环经济法草案以“减量化、再利用、资源化”为主线，共七章六十一条，分别为总则、基本管理制度、关于减量化、再利用和资源化的规定，以及激励措施、法律责任和附则。
在起草之初，有关这部法律的定位问题，学界曾有不同主张。一种意见主张将循环经济法设计为规范法、强制法或“硬法”，突出它的可操作性，为循环经济活动设定行为准则、行为规范和“硬性”条款，以制裁不积极发展循环经济的单位和个人。
而另一种意见则主张将循环经济法定位为政策法、促进法，认为我国应当先行出台一部统领循环经济发展全局的政策法，然后通过制定、修订各专项法的形式建立完备的循环经济法律体系。
中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发认为，从长远看，应当制定一部政策法，但从我国环境资源的严峻状况和法治状况看，仅仅制定偏重环保内容的政策法，起不到其应有的作用。
全国人大常委会副委员长盛华仁在“中国循环经济发展论坛2006年年会”上指出，循环经济法现在的草案一定要在硬约束上下功夫。盛华仁指出，强调约束性就是不要把法律搞成宣言式的，而是要有刚性约束。草案要在有关硬性约束方面继续加工，法律要有硬性条文和硬性约束条款，包括减量化、资源化、节能节水、重点行业（建材、化工）等在立法中需要涉及的方面。制定循环经济法，意在通过这部法律的实施，能够遏制资源能耗消费增长过快和环境污染加剧的势头。因此，要按照权责明确、行为规范、监督有力、高效运转的要求，加大对违法行为处罚的力度，建立一套完备的评估监测体系和执法监督体系。
经过多方的努力，循环经济法在制定中终被定位为“硬法”而非政策法。
农业部科技研究院院长朱明表示，“这有很强的预示意义。以往对循环经济一直是政策上的引导，企业可以做也可以不做，如今从政策上升到法律层面，明确了企业在节能减排、废物回收等方面的责任。而从以往的只奖不罚到如今的奖罚分明，也体现了政府推广循环经济、改善经济增长方式的决心。”
突出“减量化”
2007年2月12日，承载着中国球迷“光荣与梦想”的沈阳五里河体育场轰然倒下，中国球迷们没能挽留下这座仅使用了18年的中国体育史上的“足球圣殿”。而此前不久，杭州西子湖畔第一高楼——浙江大学湖滨校区教学主楼也被炸掉。22层、67米高、仅使用了13年，是这幢大楼的生命记录……在不长的时间内，多个离“退役期”还很遥远的建筑物被炸掉。近年来，类似这样人为原因造成建筑物“英年早逝”的现象接二连三地出现。
有人发出感慨，一座投入巨资的大厦刚刚使用了十几年，如果用投资效益来说，它几乎还没有贡献出实际价值的五分之一，这样的建筑在“发育期”就被扼杀了，如何不叫人痛心。这样的资源浪费现象显然与循环经济法的立法精神背道而驰。
草案规定，城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，城市人民政府不得决定拆除。
条款的背后体现了立法者的智慧和思想。循环经济有三个原则，即减量化、再利用、资源化。减量化就是少用资源；再利用就是延长资源的使用周期；资源化就是把已经不能用的东西，作为再生资源进行利用，最后产生最少的废物。
全国人大环资委副主任委员冯之浚介绍，我国循环经济立法的一个特色是贯彻“减量化”优先的原则。
据了解，在“减量化、再利用、资源化”原则中，发达国家的循环经济立法往往强调“资源化”，即侧重于废物利用和垃圾处理。而我国正处在工业化加速发展阶段，能耗物耗较高，资源浪费较严重，前端减量的潜力很大，因此要特别重视“减量化”，即资源的高效利用和节约使用。
朱明表示，“其实所谓‘减量化’还是为很多重工业企业留有余地的。在西方，真正意义上的循环经济是实现‘零排放’，这对我国的企业来说目前很难实现，所以法律的规定考虑到了现实。”
清华大学环境科学与工程系教授张天柱介绍，我国的立法对“减量化”的内涵进行了修正，将国际上的“废物减量”的概念修改为“物质减量”：一是输入经济系统的资源减量，这包括一般资源能源，特别是不可再生资源以及有毒有害物质使用量的减少，还包括资源的综合开发，可再生资源的使用替代等；二是经济系统输出端的废物减量，包括各种废物的产生量，特别是直接损害环境安全健康的有毒有害的污染物质产生量。
此外，草案还对产品过度包装进行了限制，并规定，将对电、气、自来水等资源性产品根据需要实行累进加价收费制度。
破除地方保护，“大棒要硬，胡萝卜要甜”
循环经济法的“硬规定”也引起一些地方政府的担心，怕会影响到当地重工业的发展，进而影响到地方经济的发展。对此，很多专家希望加强细则规定和执法监督力度，破除地方保护主义。
“大棒要硬，胡萝卜要甜。”孙佑海如此形容该法草案约束与激励的两面。
对约束机制的强化，主要体现在草案规定的一系列制度中。朱明表示，循环经济法的实施将必然提高地方投资项目的准入门槛，但这有利于增长方式的转变。“地方政府对投资越是饥不择食，越会出现高能耗、高排放企业的扎堆。相反，优质企业的进入能够促进地方经济的集约化发展，尤其是循环经济的发展，对于当地政府通过中央的环评也有好处。”
张天柱表示，法律硬不硬，除了法律本身的规定严格、明确、具有可操作性外，执法至为关键。此外，他在参与起草过程中一直强调对政府的约束。中国社科院法学所常纪文研究员也担心，如果立法不能破除地方保护主义，没有相关细则的规定，缺乏有力的监督执行，可行性将成为最大的问题。
据悉，在起草循环经济法的同时，相关配套法规的制定工作几乎同时开始，立法机构将争取使有关的配套法规与循环经济法一起出台和实施。
“大棒”要硬，“胡萝卜”同样要甜。 草案规定了“政府推动、市场引导、企业实施、公众参与”的方针，与约束相比较，激励机制更有赖于政府。全国人大环资委认为，促进循环经济的发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励他们走循环经济的道路。
参与循环经济法起草的国务院发展研究中心社会发展部研究员周宏春撰文指出，现行市场条件下资源再利用和再生利用的原料不仅性能上常常不占优势，而且销售时价格上也不占优势，以致循环经济的发展很难自发进行。发展循环经济、节约资源和保护环境具有公益性特点，是经济学上的正的外部性，也是“市场失效”的领域，需要政府干预以弥补市场失效。
关于法律的实施，很多专家提醒，要防止一些地方炒作概念，借口循环经济搞重复建设。同时，要在具体法律实施细则的制订上，不会超过大多数企业的承受能力。
据冯之浚介绍，为增强该法的可操作性，目前国务院及有关部门正在组织制定或修订有关配套法规和标准，包括：废弃电器电子产品回收处理管理条例、循环经济评价指标体系及其考核规定、包装物回收利用管理办法、关于促进资源节约和环境保护价格机制的意见，以及涉及节水、节地、节材、矿产资源综合利用、废物回收与再利用、清洁生产等领域的有关标准。
相关链接：循环经济立法的主要制度构建
一、建立循环经济规划制度。县级以上政府在编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，都应明确提出发展循环经济的目标和要求；其次，对编制程序和包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标都有明确要求。这些将成为政府评价考核的依据。
二、建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。明确要求各级政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构，不能突破本地的环境容量和资源承载力。
三、建立以生产者为主的责任延伸制度。将生产者的责任从单纯的生产阶段、产品使用阶段延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任提出明确要求。
四、强化对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理。对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业内，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度。重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的能耗和水耗企业标准，并按规定进行审核。
五、强化产业政策的规范和引导。国家发改委将会同环保等有关主管部门定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录，禁止生产、进口或者采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料和产品。
六、建立激励机制。具体包括：建立循环经济发展转向资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施。
七、建立法律责任追究制度。对各类主体不履行法定义务的行为规定相应的罚则。