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摘 要:民事检察权作为检察机关在民事诉讼领域发挥职能作用的职权,是检察权的重要内容。民事检察权的存在有其独立的价值。文章从民事检察权的含义及价值分析着手,梳理了我国现行法律对民事检察权配置的现状与不足,进而结合司法实践从完善民事抗诉权、创设民事公诉权、赋予检察机关参与民事诉讼的职权等方面提出了完善我国民事检察权配置的路径。
关键词:民事检察权;配置;路径选择
根据我国《宪法》及《民事诉讼法》的相关规定,检察机关是国家的法律监督机关,依法对民事审判活动进行法律监督。基于这样的立法设计,我国建立了由检察机关通过法定的程序,对民事诉讼活动进行监督的民事检察制度。该制度确立以来,检察机关在纠正人民法院生效的错误裁判、保障当事人合法权益方面发挥了不可替代的作用。但是,随着民事检察工作全面开展和逐渐深入,民事检察权配置方面存在的不足逐渐暴露出来,也正因为如此,才引发了人们对这一制度未来命运的颇多论争。本文认为,民事检察制度存在的合理性不容怀疑,应通过合理配置民事检察权来改造和完善我国现行的民事检察制度。
一、民事检察权的含义
关于民事检察权的含义,理论界及检察实务界存在不同的认识。有论者认为,“民事检察权是检察机关对民事审判活动进行监督的权力”[1]。该观点的直接依据就是我国《民事诉讼法》第十四条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。有不同观点认为,“民事检察权是指检察机关监督民事诉讼的权力”[2]。这种观点将整个民事诉讼置于检察机关的监督范围内。另有论者指出,民事检察权是人民检察院依照宪法和法律对民事法律的实施所享有的法律监督权,是由我国民事诉讼法确立的检察权的一种权能,属于诉讼监督权的一种。[3]按照此观点,所有民事法律的实施情况都要受到检察机关的法律监督,这种认识带有明显的“一般监督权”理论的印迹,但与现行法律设计的民事检察制度有些不符,可以作为民事检察权进一步扩充配置的设想。上述三种观点都将民事检察权视为纯正的监督权,只不过在对监督范围的认识上存在一定分歧。
除了上述观点外,还有学者认为,民事检察权是指检察机关在民事诉讼领域发挥职能作用的职权,是检察权的重要内
容。[4]这种观点以检察机关在民事诉讼中的职能作用为依据来界定民事检察权,而没有仅从监督的角度来表述民事检察权。笔者认为,相对于前面三种观点来讲,这种界定民事检察权的方式相对较为合理。首先,其将民事检察权作用的范围限定为民事诉讼领域,既不限定过窄,又不失之于宽,符合诉讼监督的基本理念。其次,虽然民事检察权具有法律监督的根本性质,但其价值又不限于监督。比如对那些损害国家利益和社会公共利益的违法行为检察机关可以提起民事公诉,此时检察机关是公益权利的代表,其诉讼目的在于维护社会的公共利益[5],而不仅仅是履行监督的职权。
二、我国民事检察权配置的不足
现代世界各国的检察机关的职能在总体上仍以刑事公诉为主,但是检察机关作为国家与社会公共利益的代表,其职能也越来越延伸到民事与行政诉讼中。从世界各国检察职能的发展趋势不难看出,检察机关在民事诉讼中的基本职能包括抗诉、提起诉讼和参与诉讼三个方面。[6]就我国民事检察权的配置情况来看,目前法律只规定了民事抗诉权,民事起诉和参与诉讼的检察权均处于缺位状态,即使是已经赋予检察机关的民事抗诉权也存在诸多不足之处。
1.粗线条立法使民事抗诉权处于尴尬局面。尽管2007年修改后的《民事诉讼法》明确规定了检察机关提出抗诉的法律后果和再审审查期间,但从该法第一百八十七条至第一百九十条规定的抗诉程序来看,只是简单规定了抗诉条件、效果、制作抗诉书和通知出庭,对于其他一些具体事项仍未作规定,缺乏可操作性。检法两家在抗诉案件的范围、方式、程序规范、审级、主体地位等方面的分歧和争论仍未平息。检察机关在行使民事抗诉权的过程中经常面临无法可依的尴尬局面。如关于提起抗诉的案件范围问题,修改后的《民事诉讼法》仍没有予以明确。实践中,法院往往根据2001年最高人民法院《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的既要》的相关规定来限制检察机关民事抗诉权的行使。比如其中第14条规定:“人民法院依照民事诉讼法规定的特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的案件;以调解方式审结的案件;涉及婚姻关系和收养关系的案件;执行和解的案件;原审案件当事人在原审裁判生效两年内无正当理由未向人民法院或人民检察院提出申诉的案件;同一检察院”提出过抗诉的案件和最高人民法院司法解释中明确不适用抗诉程序处理的案件,人民检察院提出抗诉的,人民法院不予受理。”
另外,从从抗诉的主体及审级角度来讲,也存在不当之处。按照现有法律规定,只有最高人民检察院和上级人民检察院才享有抗诉权,基层人民检察院无权对生效的民事裁判进行抗诉。对于基层人民检察院的民事监督权如何行使,法律并无明确规定。实践中,大量的民事申诉案件当事人直接到基层人民检察院去申诉,而基层人民检察院却只能建议或提请上级人民检察院提出抗诉。这不仅加大了抗诉活动的成本,也不利于民事抗诉职能的有效实施。
2.民事公诉权缺位。所谓民事公诉权,是指检察机关基于国家授权或法定情形,代表国家利益或社会公共利益对某些涉及重大国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利的民事公益案件向法院提起诉讼或参与诉讼的权力。[7]截至目前,世界上大多数国家的法律都规定有检察机关提起民事诉讼的条款,而我国目前却无类似的规定。于是,对于实践中常出现的某些单位和个人为了追求本部门或个人的私利,大肆侵吞国有资产、严重破坏自然环境、扰乱市场经济秩序、置公序良俗原则于不顾的种种行为,提起诉讼的案件却寥寥无几。正是由于司法程序的缺位或司法程序中启动民事诉讼程序的主体的缺位,才使得国家利益和社会公共利益经常处于被漠视的境地。
3.未赋予参与民事诉讼的职权。检察机关参与民事诉讼是检察机关在诉讼当事人已经提起民事诉讼,启动诉讼程序后,参加到诉讼当中。[8]当前,世界各国检察权发展的一个趋势就是拓宽检察机关在民事、行政诉讼中的职权,赋予检察机关民事诉讼参与权是其重要的体现。根据美国独立检察官制度,独立检察官享有以下与参与民事诉讼有关的权限:(1)在法院参与或进行自己认为必要的任何民事诉讼;(2)对其以官员身份参与的任何案件或诉讼中法院的判决提出上诉或申诉。[9]据越南最高人民检察院的数据,在全国法院每年审理的民事案件中,检察机关参与诉讼的约占60%。[10]而我国的法律并未赋予检察机关参与民事诉讼的职权。
三、合理配置民事检察权的路径选择
我国现行民事检察制度缺陷的存在导致其运作状况与其所承载的功能相去甚远。合理配置民事检察权是改革和完善我国民事检察监督制度的需要,也是当前司法改革的重要内容之一。
(一)民事抗诉权的完善
如前所述,我国现行民事抗诉制度在实践中的可操作性不强,而且程序方面还存在诸多不足,需要予以完善。
1.明确规定检察机关抗诉权的具体内容。抗诉权的内容是抗诉权应具有的权能。應在立法中明确检察机关的调卷权和一定的调查取证权。所谓调卷权是指人民检察院在审查民事抗诉案件时,有对人民法院的审判卷宗进行调阅的权力。只有通过审查卷宗,检察机关才能有效的行使抗诉权。检察机关在民事抗诉程序中必要的取证权主要体现在两个方面:一是在当事人客观举证不能的情况下,依当事人申请进行必要的调查取证;二是调取审判人员贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判行为的证据,以维护国家审判机关应有的公正性。另外,对检察人员出席法庭时的具体程序也应予明确。由于检察机关与案件并没有实体上的利害关系,因此,出庭检察人员“在法庭上既不对法庭调查发表意见,也不参与辩论”[11],其主要职责体现在两个方面,一是宣读抗诉书,二是监督庭审活动。
2.赋予基层检察院民事抗诉权。基层检察院是与公民、法人和其他组织联系最直接的检察机关,由于基层检察院大量接触实际工作,最熟悉情况,也便于调查取证,最易对民事诉讼进行及时有效的监督。因此,应赋予基层检察院的民事抗诉权。在具体的设计上可以规定为,基层检察院提出抗诉应当在报请上级批准后实施。上级检察院认为符合条件的案件,可以批准下级检察院实施,也可以向自己的同级法院提出抗诉。这样既能体现上下级检察机关的领导关系,又能实现对基层检察院民事抗诉权的内部监督,保证抗诉案件的質量。
3.明确抗诉案件的审级。司法实践中对检察机关提出抗诉的案件,普遍的做法是把案件交由原审法院进行再审。法院的这种做法既不利于对错误裁判的纠正,也不利于发挥上级法院的审判监督职能。应通过立法明确规定检察机关提出抗诉的案件应由受理抗诉的同级人民法院进行再审。这样做既符合“同级对应”原则,也体现了民事检察监督的权威性和严肃性。
4.完善抗诉期限的规定。现行民事诉讼法规定,对人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审。但是,没有规定决定再审的期限,不利于实践中的操作。因此,对于抗诉案件,应当规定法院决定再审的期限,以一个月为宜。即人民法院自受理人民检察院提出抗诉案件之日起,一个月内决定再审。另外,对当事人申请再审的期限,也有必要予以限定,比照审判监督程序中申请再审的期限规定,以两年为宜,超过该期间的检察机关不予受理。对于受理的申诉案件,检察机关应在半年内审查决定是否提出抗诉。检察机关依职权提出的抗诉案件,期限定为两年半,以与以申请抗诉期限相统一。
(二)民事公诉权的创设
理论上或实践中在界定或使用“公诉”的概念时,大多将其限制在刑事领域,将公诉权等同于刑事公诉权,仅指检察机关代表国家提起、追究犯罪的权力。事实上,公诉权作为检察权的基本职能之一,是“法律监督权的必要构成,是检察机关成为国家利益、社会公共利益代言人的法律依据”[12]。因而公诉权并不必然局限于刑事诉讼,公诉权理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权。[13]检察机关对于部分涉及国家利益、社会公益和公民重要权利的民事案件以起诉的方式提请法院依法裁判,这是世界上许多国家的通例。如1976年1月1日开始实施的法国《新民事诉讼法典》第421条规定:“检察院得作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形,检察院代表社会。”该法典第423条还规定:“除法律有特别规定之情形外,在事实妨害公务秩序时,检察院得为维护公共秩序,进行诉讼。”[14]
我国自上世纪八十年代以来,学者对民事公诉制度就多有论及。1997年12月,我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件——河南省方城县人民检察院诉方城县工商局、汤卫东房地产买卖合同无效案得到法院判决的支持。2004年4月,四川省人民检察院向新闻媒体宣布,该院的民事行政检察部门在全国率先设立了“公益诉讼人”制度。据该院统计,从2003年到2004年年底,全省检察机关共办理督促起诉、支持起诉案件32件,涉案总标的656.3万多元。这些案件大多与保护国家和弱势群体利益相关。[15]另据统计,至2005年,全国各级检察机关提起的民事诉讼案件已达200余起。[16]可见,我国的检察机关在民事诉讼中已经开始积极扮演维护社会公共利益的角色,但由于民事检察权配置的不完善,致使该项工作难以深入 有效展开。因此,笔者以为,当前司法改革进程中,应尽快赋予检察机关民事公诉权。
至于民事公诉案件的范围,参照国内外的立法及实践情况来看,不宜设定过宽,应严格坚持维护国家利益和公共利益的原则,具体可采用列举加概括式的方式予以确定。主要包括以下几类:(1)侵害国有资产的案件;(2)破坏市场经济秩序的垄断、不正当竞争等案件;(3)侵害社会公共利益的环境污染等公害案件;(4)违反亲属法并损害或危及公序良俗的案件。[17](5)其他损害国家利益和社会公共利益的案件。
(三)赋予检察机关参与民事诉讼的职权
赋予检察机关参与民事诉讼的职权是维护国家利益和社会公共利益的需要。新中国成立初期曾有过检察机关参与民事诉讼的立法和实践经验。1951年9月4日中央人民政府发布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条第1款第6项规定:(检察署)“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”基于此规定,检察机关在建国初期积累了宝贵的参与民事诉讼的经验。如根据南京市人民检察院1956年参与民事诉讼的经验总结,他们进行诉讼的程序主要分为立案、庭前准备、出庭、审查裁判四个阶段。[18]此外,我国台湾地区《非诉事件法》以及澳门特别行政区《民事诉讼法》也对检察机关参与民事诉讼做出了规定。[19]
当前,我国的《民事诉讼法》中并没有检察机关参与民事诉讼的相关规定,这在一定程度上限制了检察机关作为社会公益的代表和国家法律监督者的作用。从民事检察权配置的角度来讲,立法应当确认,检察机关不仅有权提起公益诉讼,对于由其他主体提起的涉及公共利益的案件,检察机关亦应当有权决定是否派员参加诉讼。首先在检察院组织法中,应当明确检察机关代表公共利益、维护法制统一的性质,明确检察机关有代表国家和社会参与民事行政程序的权力。另外,在民事诉讼和民事实体法中规定检察机关参与诉讼的条件、范围和程序。
注释:
[1] 曾培芳、吴洁:“完善民事检察权的法学思考”,载《时代法学》,2005年第6期。
[2] 蔡巍:“论民事检察权的完善”,载《国家检察官学院学报》,2004年2月。
[3] 参见刘辉、郑在义:“民事检察权保障制度研究”,载《人民检察》,2006年10月(上)
[4] 参见荣晓红:“论我国民事检察权的合理配置”,载《湘潭大学学报》(哲学社会科学版),2007年1月。
[5] 参见孙谦主编:《检察理论研究综述》(1999—2009),中国检察出版社2009年版,第383页。
[6] 参见甄贞等著:《21世纪的中国检察制度研究》,法律出版社2008年版,第379页。
[7] 参见陈珲:“质疑民事公诉权”,载《琼州学院学报》,2008年8月。
[8] 参见甄贞等著:《21世纪的中国检察制度研究》,法律出版社2008年版,第390页。
[9] 参见刘立宪、谢鹏程主编:《海外司法改革的走向》,中国方正出版社2000年版,第115页。
[10] 参见杨立新著:《民事行政检察教程》,法律出版社2002年版,第338页。
[11] 肖建华:“建立民事审判程序内部检察监督机制”,载《问题研讨》,1996年第10期。
[12] 张晋红、郑斌峰:“民事检察监督权的完善及检察机关民事诉讼权之理论基础”,载《国家检察官学院学报》,2001年第3期。
[13] 参见孙谦主编:《检察论丛》,法律出版社2004年版,第98页。
[14] 罗结珍译:《法国新民事诉讼法典》,中国法制出版社1999年版,第85页。
[15] 参见万全华:“尝试:检察官来当公益诉讼人”,载《检察风云》,2005年第17期。
[16] 参见湖南省郴州市人民检察院课题组《民事公益诉讼法律制度具体设计研究》,《检察论丛》第9卷,法律出版社2004年版,第477页。
[17] 参见邵世星:“民事诉讼检察监督的法理基础再论——兼论我国民事诉讼检察制度的完善”,载《国家检察官学院学报》,2001年第2期。
[18] 参见陈卫东著:《检察监督职权论》,群众出版社1989年版,第19-20页。
[19] 参见张智辉、杨诚主编:《检察官作用与准则比较研究》,中国检察出版社2002年版,第339-340页。
(作者通讯地址:北京市顺义区人民检察院,北京101300)
关键词:民事检察权;配置;路径选择
根据我国《宪法》及《民事诉讼法》的相关规定,检察机关是国家的法律监督机关,依法对民事审判活动进行法律监督。基于这样的立法设计,我国建立了由检察机关通过法定的程序,对民事诉讼活动进行监督的民事检察制度。该制度确立以来,检察机关在纠正人民法院生效的错误裁判、保障当事人合法权益方面发挥了不可替代的作用。但是,随着民事检察工作全面开展和逐渐深入,民事检察权配置方面存在的不足逐渐暴露出来,也正因为如此,才引发了人们对这一制度未来命运的颇多论争。本文认为,民事检察制度存在的合理性不容怀疑,应通过合理配置民事检察权来改造和完善我国现行的民事检察制度。
一、民事检察权的含义
关于民事检察权的含义,理论界及检察实务界存在不同的认识。有论者认为,“民事检察权是检察机关对民事审判活动进行监督的权力”[1]。该观点的直接依据就是我国《民事诉讼法》第十四条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。有不同观点认为,“民事检察权是指检察机关监督民事诉讼的权力”[2]。这种观点将整个民事诉讼置于检察机关的监督范围内。另有论者指出,民事检察权是人民检察院依照宪法和法律对民事法律的实施所享有的法律监督权,是由我国民事诉讼法确立的检察权的一种权能,属于诉讼监督权的一种。[3]按照此观点,所有民事法律的实施情况都要受到检察机关的法律监督,这种认识带有明显的“一般监督权”理论的印迹,但与现行法律设计的民事检察制度有些不符,可以作为民事检察权进一步扩充配置的设想。上述三种观点都将民事检察权视为纯正的监督权,只不过在对监督范围的认识上存在一定分歧。
除了上述观点外,还有学者认为,民事检察权是指检察机关在民事诉讼领域发挥职能作用的职权,是检察权的重要内
容。[4]这种观点以检察机关在民事诉讼中的职能作用为依据来界定民事检察权,而没有仅从监督的角度来表述民事检察权。笔者认为,相对于前面三种观点来讲,这种界定民事检察权的方式相对较为合理。首先,其将民事检察权作用的范围限定为民事诉讼领域,既不限定过窄,又不失之于宽,符合诉讼监督的基本理念。其次,虽然民事检察权具有法律监督的根本性质,但其价值又不限于监督。比如对那些损害国家利益和社会公共利益的违法行为检察机关可以提起民事公诉,此时检察机关是公益权利的代表,其诉讼目的在于维护社会的公共利益[5],而不仅仅是履行监督的职权。
二、我国民事检察权配置的不足
现代世界各国的检察机关的职能在总体上仍以刑事公诉为主,但是检察机关作为国家与社会公共利益的代表,其职能也越来越延伸到民事与行政诉讼中。从世界各国检察职能的发展趋势不难看出,检察机关在民事诉讼中的基本职能包括抗诉、提起诉讼和参与诉讼三个方面。[6]就我国民事检察权的配置情况来看,目前法律只规定了民事抗诉权,民事起诉和参与诉讼的检察权均处于缺位状态,即使是已经赋予检察机关的民事抗诉权也存在诸多不足之处。
1.粗线条立法使民事抗诉权处于尴尬局面。尽管2007年修改后的《民事诉讼法》明确规定了检察机关提出抗诉的法律后果和再审审查期间,但从该法第一百八十七条至第一百九十条规定的抗诉程序来看,只是简单规定了抗诉条件、效果、制作抗诉书和通知出庭,对于其他一些具体事项仍未作规定,缺乏可操作性。检法两家在抗诉案件的范围、方式、程序规范、审级、主体地位等方面的分歧和争论仍未平息。检察机关在行使民事抗诉权的过程中经常面临无法可依的尴尬局面。如关于提起抗诉的案件范围问题,修改后的《民事诉讼法》仍没有予以明确。实践中,法院往往根据2001年最高人民法院《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的既要》的相关规定来限制检察机关民事抗诉权的行使。比如其中第14条规定:“人民法院依照民事诉讼法规定的特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的案件;以调解方式审结的案件;涉及婚姻关系和收养关系的案件;执行和解的案件;原审案件当事人在原审裁判生效两年内无正当理由未向人民法院或人民检察院提出申诉的案件;同一检察院”提出过抗诉的案件和最高人民法院司法解释中明确不适用抗诉程序处理的案件,人民检察院提出抗诉的,人民法院不予受理。”
另外,从从抗诉的主体及审级角度来讲,也存在不当之处。按照现有法律规定,只有最高人民检察院和上级人民检察院才享有抗诉权,基层人民检察院无权对生效的民事裁判进行抗诉。对于基层人民检察院的民事监督权如何行使,法律并无明确规定。实践中,大量的民事申诉案件当事人直接到基层人民检察院去申诉,而基层人民检察院却只能建议或提请上级人民检察院提出抗诉。这不仅加大了抗诉活动的成本,也不利于民事抗诉职能的有效实施。
2.民事公诉权缺位。所谓民事公诉权,是指检察机关基于国家授权或法定情形,代表国家利益或社会公共利益对某些涉及重大国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利的民事公益案件向法院提起诉讼或参与诉讼的权力。[7]截至目前,世界上大多数国家的法律都规定有检察机关提起民事诉讼的条款,而我国目前却无类似的规定。于是,对于实践中常出现的某些单位和个人为了追求本部门或个人的私利,大肆侵吞国有资产、严重破坏自然环境、扰乱市场经济秩序、置公序良俗原则于不顾的种种行为,提起诉讼的案件却寥寥无几。正是由于司法程序的缺位或司法程序中启动民事诉讼程序的主体的缺位,才使得国家利益和社会公共利益经常处于被漠视的境地。
3.未赋予参与民事诉讼的职权。检察机关参与民事诉讼是检察机关在诉讼当事人已经提起民事诉讼,启动诉讼程序后,参加到诉讼当中。[8]当前,世界各国检察权发展的一个趋势就是拓宽检察机关在民事、行政诉讼中的职权,赋予检察机关民事诉讼参与权是其重要的体现。根据美国独立检察官制度,独立检察官享有以下与参与民事诉讼有关的权限:(1)在法院参与或进行自己认为必要的任何民事诉讼;(2)对其以官员身份参与的任何案件或诉讼中法院的判决提出上诉或申诉。[9]据越南最高人民检察院的数据,在全国法院每年审理的民事案件中,检察机关参与诉讼的约占60%。[10]而我国的法律并未赋予检察机关参与民事诉讼的职权。
三、合理配置民事检察权的路径选择
我国现行民事检察制度缺陷的存在导致其运作状况与其所承载的功能相去甚远。合理配置民事检察权是改革和完善我国民事检察监督制度的需要,也是当前司法改革的重要内容之一。
(一)民事抗诉权的完善
如前所述,我国现行民事抗诉制度在实践中的可操作性不强,而且程序方面还存在诸多不足,需要予以完善。
1.明确规定检察机关抗诉权的具体内容。抗诉权的内容是抗诉权应具有的权能。應在立法中明确检察机关的调卷权和一定的调查取证权。所谓调卷权是指人民检察院在审查民事抗诉案件时,有对人民法院的审判卷宗进行调阅的权力。只有通过审查卷宗,检察机关才能有效的行使抗诉权。检察机关在民事抗诉程序中必要的取证权主要体现在两个方面:一是在当事人客观举证不能的情况下,依当事人申请进行必要的调查取证;二是调取审判人员贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判行为的证据,以维护国家审判机关应有的公正性。另外,对检察人员出席法庭时的具体程序也应予明确。由于检察机关与案件并没有实体上的利害关系,因此,出庭检察人员“在法庭上既不对法庭调查发表意见,也不参与辩论”[11],其主要职责体现在两个方面,一是宣读抗诉书,二是监督庭审活动。
2.赋予基层检察院民事抗诉权。基层检察院是与公民、法人和其他组织联系最直接的检察机关,由于基层检察院大量接触实际工作,最熟悉情况,也便于调查取证,最易对民事诉讼进行及时有效的监督。因此,应赋予基层检察院的民事抗诉权。在具体的设计上可以规定为,基层检察院提出抗诉应当在报请上级批准后实施。上级检察院认为符合条件的案件,可以批准下级检察院实施,也可以向自己的同级法院提出抗诉。这样既能体现上下级检察机关的领导关系,又能实现对基层检察院民事抗诉权的内部监督,保证抗诉案件的質量。
3.明确抗诉案件的审级。司法实践中对检察机关提出抗诉的案件,普遍的做法是把案件交由原审法院进行再审。法院的这种做法既不利于对错误裁判的纠正,也不利于发挥上级法院的审判监督职能。应通过立法明确规定检察机关提出抗诉的案件应由受理抗诉的同级人民法院进行再审。这样做既符合“同级对应”原则,也体现了民事检察监督的权威性和严肃性。
4.完善抗诉期限的规定。现行民事诉讼法规定,对人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审。但是,没有规定决定再审的期限,不利于实践中的操作。因此,对于抗诉案件,应当规定法院决定再审的期限,以一个月为宜。即人民法院自受理人民检察院提出抗诉案件之日起,一个月内决定再审。另外,对当事人申请再审的期限,也有必要予以限定,比照审判监督程序中申请再审的期限规定,以两年为宜,超过该期间的检察机关不予受理。对于受理的申诉案件,检察机关应在半年内审查决定是否提出抗诉。检察机关依职权提出的抗诉案件,期限定为两年半,以与以申请抗诉期限相统一。
(二)民事公诉权的创设
理论上或实践中在界定或使用“公诉”的概念时,大多将其限制在刑事领域,将公诉权等同于刑事公诉权,仅指检察机关代表国家提起、追究犯罪的权力。事实上,公诉权作为检察权的基本职能之一,是“法律监督权的必要构成,是检察机关成为国家利益、社会公共利益代言人的法律依据”[12]。因而公诉权并不必然局限于刑事诉讼,公诉权理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权。[13]检察机关对于部分涉及国家利益、社会公益和公民重要权利的民事案件以起诉的方式提请法院依法裁判,这是世界上许多国家的通例。如1976年1月1日开始实施的法国《新民事诉讼法典》第421条规定:“检察院得作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形,检察院代表社会。”该法典第423条还规定:“除法律有特别规定之情形外,在事实妨害公务秩序时,检察院得为维护公共秩序,进行诉讼。”[14]
我国自上世纪八十年代以来,学者对民事公诉制度就多有论及。1997年12月,我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件——河南省方城县人民检察院诉方城县工商局、汤卫东房地产买卖合同无效案得到法院判决的支持。2004年4月,四川省人民检察院向新闻媒体宣布,该院的民事行政检察部门在全国率先设立了“公益诉讼人”制度。据该院统计,从2003年到2004年年底,全省检察机关共办理督促起诉、支持起诉案件32件,涉案总标的656.3万多元。这些案件大多与保护国家和弱势群体利益相关。[15]另据统计,至2005年,全国各级检察机关提起的民事诉讼案件已达200余起。[16]可见,我国的检察机关在民事诉讼中已经开始积极扮演维护社会公共利益的角色,但由于民事检察权配置的不完善,致使该项工作难以深入 有效展开。因此,笔者以为,当前司法改革进程中,应尽快赋予检察机关民事公诉权。
至于民事公诉案件的范围,参照国内外的立法及实践情况来看,不宜设定过宽,应严格坚持维护国家利益和公共利益的原则,具体可采用列举加概括式的方式予以确定。主要包括以下几类:(1)侵害国有资产的案件;(2)破坏市场经济秩序的垄断、不正当竞争等案件;(3)侵害社会公共利益的环境污染等公害案件;(4)违反亲属法并损害或危及公序良俗的案件。[17](5)其他损害国家利益和社会公共利益的案件。
(三)赋予检察机关参与民事诉讼的职权
赋予检察机关参与民事诉讼的职权是维护国家利益和社会公共利益的需要。新中国成立初期曾有过检察机关参与民事诉讼的立法和实践经验。1951年9月4日中央人民政府发布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条第1款第6项规定:(检察署)“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”基于此规定,检察机关在建国初期积累了宝贵的参与民事诉讼的经验。如根据南京市人民检察院1956年参与民事诉讼的经验总结,他们进行诉讼的程序主要分为立案、庭前准备、出庭、审查裁判四个阶段。[18]此外,我国台湾地区《非诉事件法》以及澳门特别行政区《民事诉讼法》也对检察机关参与民事诉讼做出了规定。[19]
当前,我国的《民事诉讼法》中并没有检察机关参与民事诉讼的相关规定,这在一定程度上限制了检察机关作为社会公益的代表和国家法律监督者的作用。从民事检察权配置的角度来讲,立法应当确认,检察机关不仅有权提起公益诉讼,对于由其他主体提起的涉及公共利益的案件,检察机关亦应当有权决定是否派员参加诉讼。首先在检察院组织法中,应当明确检察机关代表公共利益、维护法制统一的性质,明确检察机关有代表国家和社会参与民事行政程序的权力。另外,在民事诉讼和民事实体法中规定检察机关参与诉讼的条件、范围和程序。
注释:
[1] 曾培芳、吴洁:“完善民事检察权的法学思考”,载《时代法学》,2005年第6期。
[2] 蔡巍:“论民事检察权的完善”,载《国家检察官学院学报》,2004年2月。
[3] 参见刘辉、郑在义:“民事检察权保障制度研究”,载《人民检察》,2006年10月(上)
[4] 参见荣晓红:“论我国民事检察权的合理配置”,载《湘潭大学学报》(哲学社会科学版),2007年1月。
[5] 参见孙谦主编:《检察理论研究综述》(1999—2009),中国检察出版社2009年版,第383页。
[6] 参见甄贞等著:《21世纪的中国检察制度研究》,法律出版社2008年版,第379页。
[7] 参见陈珲:“质疑民事公诉权”,载《琼州学院学报》,2008年8月。
[8] 参见甄贞等著:《21世纪的中国检察制度研究》,法律出版社2008年版,第390页。
[9] 参见刘立宪、谢鹏程主编:《海外司法改革的走向》,中国方正出版社2000年版,第115页。
[10] 参见杨立新著:《民事行政检察教程》,法律出版社2002年版,第338页。
[11] 肖建华:“建立民事审判程序内部检察监督机制”,载《问题研讨》,1996年第10期。
[12] 张晋红、郑斌峰:“民事检察监督权的完善及检察机关民事诉讼权之理论基础”,载《国家检察官学院学报》,2001年第3期。
[13] 参见孙谦主编:《检察论丛》,法律出版社2004年版,第98页。
[14] 罗结珍译:《法国新民事诉讼法典》,中国法制出版社1999年版,第85页。
[15] 参见万全华:“尝试:检察官来当公益诉讼人”,载《检察风云》,2005年第17期。
[16] 参见湖南省郴州市人民检察院课题组《民事公益诉讼法律制度具体设计研究》,《检察论丛》第9卷,法律出版社2004年版,第477页。
[17] 参见邵世星:“民事诉讼检察监督的法理基础再论——兼论我国民事诉讼检察制度的完善”,载《国家检察官学院学报》,2001年第2期。
[18] 参见陈卫东著:《检察监督职权论》,群众出版社1989年版,第19-20页。
[19] 参见张智辉、杨诚主编:《检察官作用与准则比较研究》,中国检察出版社2002年版,第339-340页。
(作者通讯地址:北京市顺义区人民检察院,北京101300)