论文部分内容阅读
摘要 社会保障制度是指国家为了保障公民的基本生活需求而建立的，而少数民族地区的社会保障制度建设是我国社会保障制度建设的重要组成部分，因此完善的社会保障制度是保证市场经济良好运行和国家稳定长治久安的必要条件，是全面建设小康社会和实现社会和谐的内在要求，其基本功能是国家从经济的角度对社会公民的生活提供安全性保护。本文试从少数民族地区的基本情况、养老现状和医疗现状等角度，围绕如何完善少数民族农村地区社会保障制度的论题，运用分析、综合、比较等方法进行分析，结合当地的实际情况，进而阐述了完善少数民族地区社会保障制度的必要性。最后，对民族地区完善农村社会保障制度提出了构想和对策。
关键词 民族地区 社会保障 市场经济
作者简介：陆荣清，凯里学院法律与政治学院。
中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)09-154-02
一、黔东南少数民族地区的基本情况
黔东南苗族侗族自治州成立于1956年7月23日，位于云贵高原东南边缘，东邻湖南，南接广西，西与省内黔南布依族苗族自治州接壤，北与遵义、铜仁地区相连。全州总面积30302平方千米，占全省总面积的17.3%。全州辖1市15县，1个省级经济开发区，1个循环经济开发区。首府凯里市，是全州的政治、经济、文化中心。黔桂铁路，湘黔铁路，公路320、321国道，现在建的夏蓉高速公路和贵广高速铁路从境内经过豍。黔东南是我国少数民族聚居最多的地区之一，同时也是经济较为落后的地区之一。黔东南少数民族地区的农村人口占了全州人口的77.23%，而且农民的社会保障意识较为薄弱。我国长期实行城乡有别的二元社会保障体制，社会保障制度建设主要侧重于城市和市民，农村和农民往往被隔离在社会保障体系之外。作为中国公民的农民有权享有与城市居民相同的社会保障待遇和分享经济社会发展的成果。社会保障被称为社会的“稳定器”，完善农村社会保障制度是维护农村社会稳定，乃至整个社会稳定的需要。因此加强少数民族地区社会保障制度建设尤为重要。
二、黔东南地区建立社会保障制度的现状
社会保障制度，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、事业、遭遇灾害而面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需求的制度豎。目前，城市居民大部分都已纳入了社会保障体系。然而在少数民族聚居且经济不发达的黔东南地区，农村社会保障仍是中国社会保障建设中最薄弱的环节。中央虽然在新农村建设中就新农村社会保障提出了政策要求，但是由于历史原因和现实原因使得黔东南州少数民族地区社会保障制度在建设和完善工作上存在着许多困难和问题：（1）没有明确的价值理念黔东南州的农村少数民族人口较多，在文化程度上和价值观上是有一定的局限性。对于要不要参保的问题，农民没有清晰的认识。加之黔东南州建立农村社会保障制度也比较晚，目前黔东南地区农村社会保障工作缺少总体设计和政策指导，财政支持也缺乏规范性。（2）黔东南少数民族地区社会保障层次低、范围小、覆盖面窄据有关资料显示，黔东南苗侗族自治州的农民80%以上基本上处于家庭赡养的自我保障形式，全州参加农村养老保险计划的人口仅为20%以下。在黔东南农村社会救济分类实施办法中规定，“五保户”的供养标准每人每年不低于625元，那这样算下来，一个月只有52元豏。但近年来，由于物价不断的上涨，有限的补助已经难以解决老人们的基本生活需求。（3）黔东南苗侗族自治州社会保障法学研究人力少、力量弱、基础差，特别是在社会保障司法机制上。社会保障制度本身是一项法律制度，从基本理论、立法的背景和必要性、法律体系、法律规范、执法守法、法律责任等方面进行研究是十分必要的。黔东南州对社会保障法的研究相对落后原因是没有全国统一的社会保障法学研究机构进行领导和组织，分散的力量难以形成协作配合的集体力量。而健全的司法机制是解决纠纷的法律武器，为法律制度的健康运行提供最终保障。社会保障制度也不例外，需要健全的司法机制为其保驾护航。产生这种现象的历史原因：首先，黔东南州是少数民族聚居地，由于受汉文化的影响较小，文化素质还不是很高。而且社会保障制度的建立还需要根据当地少数民族的特定环境进行变通而建立。其次，由于地理位置、地形的缘故，导致交通落后，少数民族地区的农村贫困面较大，贫困程度较深，医疗条件差。产生这种现象的现实原因：随着东部经济的快速发展，大量的农民涌入东部城市打工，计划生育政策的实施，使得农村原来的家庭养老不能继续维持。大量的人员外出打工，使得农村医疗卫生事业不能很好的进行。
三、黔东南少数民族地区建立和完善社会保障制度的必要性和紧迫性
（一）少数民族地区的农村养老问题亟待解决黔东南少数民族地区的农村养老保障立法工作十分滞后
从建州开始至今五十多年来，所颁布的社会保障制度方面的法律法规及农村人口的社会保障问题尤其是农村老年人口保险问题的很少；黔东南州农村老年社会保障机构的组织效率十分低下，制度不健全；另外黔东南州农民的养老意识淡薄，养老保险资金筹集困难。根据黔东南州统计局的抽样调查中显示，早在2000年，黔东南州的老年人人口就已经达到45万人左右，老年人口系数11.3%，到2010年将达到53万左右,老年人口系数达12.7%，老年抚养比从2000年的16.87%到2005年的17.74%,而2010年将增加到19.61%。将有越来越多的老年人需要得到赡养。
（二）医疗保险制度是黔东南州少数民族地区农村社会保障体系的薄弱环节
由于黔东南地区农村医疗卫生状况比较差，恢复合作医疗制度的努力普遍失败，中央政府有关部门于2003年出台新型农村合作医疗制度的改革思路，明确提出政府增加投入的责任。该制度以政府投入为主，农民自愿参加，重在解决农民因病致贫、因病返品和医疗保障的均等性、公平性问题。虽然新农村合作医疗的目标是解决农村医疗的缺失，引导医疗需求向基层转移，使农民的医疗需求不再受到压抑，实现“小病不出村，大病不出县，疑难病不出市”。根据黔东南州财政部门统计，黔东南州参加农村合作医疗也达到了320.5万人，参合率已达94.67%豐。然而新型农村合作医疗制度同时还存在一些不足，导致农村医疗制度未能达到预期的效果。具体表现如下：（1）只保“大病”，不保小病，使得很多村民生病不去就医，甚至小病挨成“大病”，造成医疗资源人为浪费。（2）农村居民自愿参加并按年缴纳费用，事实上形成了对特困群体的政策排斥，使得政府对参保者的补贴，变成了一种典型的“逆向转移支付”，加剧了农村医疗卫生领域内的不平等。（3）“小病不出村，大病不出县，疑难病不出市”这一目标未能实现。县市的医疗卫生人员缺乏，医疗人员的业务素质不高，医疗技术装备不完善，导致农民的病情没有及时得到救治，病情恶化。（4）收费高、乱收费的花样翻新，令人防不胜防。由于无法控制医院收费，“新型农村合作医疗”像城镇职工医疗保障制度一样，对患者有较大的约束，如起点付钱、封顶钱和分段按比例报销等做法，这尽管对于维持资金平衡有一定作用，但对患者过分严格的约束尤其是过高的患者自付比例这必然导致农民参保的积极性下降。
（三）大量农村弱势群体依然存在
黔东南苗侗族自治州是一个农业比较落后，经济工业不发达的地区，导致了生产和生活条件极其艰苦，脱贫任务十分艰巨。所以，更不用谈如何养老和解决看病问题。
四、建立黔东南少数民族地区社会保障制度的构想和对策
黔东南少数民族地区建立农村社会保障制度必须立足于黔东南是一个少数民族聚居地的基本州情。黔东南少数民族地区的农村与东部发达的农村相比，虽然经济基础薄弱，发展速度慢，但总体上是不断上升的。因此，首先要从黔东南州的实际出发，在相对富裕的地区应率先建立农村社会保障制度，且不要向发达地区看齐，保障的内容可以少一些，保障标准也可以低一些，从而为黔东南地区逐步建立社会保障提供了更多有利的条件。其次要加强少数民族地区农村社会保障的普及教育和宣传，增强农民的社会保障意识目前，黔东南少数民族地区的社会保障意识比较淡薄，对社会保障制度缺乏必要的了解，参与不积极。因此，必须通过大力宣传，帮助该地区农民群众更新观念，增强其社会保障意识，调动农民参与社会保障的积极性，这建立黔东南地区农村社会保障制度的根本前提。再次要建立多层次的社会保障体系。由于黔东南少数民族地区的农村经济、文化发展极不平衡，从目前来看，加强社会保障与家庭保障相结合，是黔东南州建立特色农村社会保障体制的关键。具体做法是：
第一，要改善少数民族农村地区的卫生医疗设施、基金储备，强化健康教育等公共职能。
第二，要切实落实经办机构人员的编制和经费，加强信息化和网络化建设，全面提高服务的能力和水平。
第三，要加强黔东南少数民族自治州的经济建设，以便加强和巩固家庭养老，逐步发展农村社区的养老服务体系。此外，还可以有一些其他经常性或一次性的收入来源，如社会保险积累基金存入银行或购买国库券，政府债券的利息，以及社会捐赠等。充分发挥政府的主导作用，加快农村社会保障的社会化进程，要分步骤、分阶段在全州范围内的农村逐步建立起能够替代家庭社会保障模式的低水平、广覆盖、多层次、不分地区、不分年龄、性别和不分职业的全体农村公民均能享受的社会保障制度，这是进一步完善黔东南州少数民族地区的社会保障体系的有效手段。完善黔东南少数民族地区的农村社会保障制度的意义社会保障不仅可以消除贫困，而且可以通过对社会成员利益的调整来维护全体社会成员的权利。从全体社会成员的利益来看是一项经济制度，但从实质来看，社会保障制度是一项政治法律制度，体现国家和社会对社会成员的关怀。完善的社会保障制度是维护黔东南少数民族地区社会稳定的安全网，是黔东南州社会公平的调节器。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步。完善的社会保障制度是通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员特别是弱势群体的基本生活，解除他们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，为黔东南州少数民族地区经济的发展创造良好的环境。
注释：
①张雪梅．黔东南州情教程．成都电子科技大学出版社．2008年版．第47-51页．
②季允石．法律知识与法治理念．河北人民出版社．2005年版．第243页．
③孙雪．贵州省黔东南地区农村社区养老服务体系建立探讨．商情(教育经济研究)．2008（4）．
④黔东南信息港．2010年3月5日．
关键词 民族地区 社会保障 市场经济
作者简介：陆荣清，凯里学院法律与政治学院。
中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)09-154-02
一、黔东南少数民族地区的基本情况
黔东南苗族侗族自治州成立于1956年7月23日，位于云贵高原东南边缘，东邻湖南，南接广西，西与省内黔南布依族苗族自治州接壤，北与遵义、铜仁地区相连。全州总面积30302平方千米，占全省总面积的17.3%。全州辖1市15县，1个省级经济开发区，1个循环经济开发区。首府凯里市，是全州的政治、经济、文化中心。黔桂铁路，湘黔铁路，公路320、321国道，现在建的夏蓉高速公路和贵广高速铁路从境内经过豍。黔东南是我国少数民族聚居最多的地区之一，同时也是经济较为落后的地区之一。黔东南少数民族地区的农村人口占了全州人口的77.23%，而且农民的社会保障意识较为薄弱。我国长期实行城乡有别的二元社会保障体制，社会保障制度建设主要侧重于城市和市民，农村和农民往往被隔离在社会保障体系之外。作为中国公民的农民有权享有与城市居民相同的社会保障待遇和分享经济社会发展的成果。社会保障被称为社会的“稳定器”，完善农村社会保障制度是维护农村社会稳定，乃至整个社会稳定的需要。因此加强少数民族地区社会保障制度建设尤为重要。
二、黔东南地区建立社会保障制度的现状
社会保障制度，是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、事业、遭遇灾害而面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需求的制度豎。目前，城市居民大部分都已纳入了社会保障体系。然而在少数民族聚居且经济不发达的黔东南地区，农村社会保障仍是中国社会保障建设中最薄弱的环节。中央虽然在新农村建设中就新农村社会保障提出了政策要求，但是由于历史原因和现实原因使得黔东南州少数民族地区社会保障制度在建设和完善工作上存在着许多困难和问题：（1）没有明确的价值理念黔东南州的农村少数民族人口较多，在文化程度上和价值观上是有一定的局限性。对于要不要参保的问题，农民没有清晰的认识。加之黔东南州建立农村社会保障制度也比较晚，目前黔东南地区农村社会保障工作缺少总体设计和政策指导，财政支持也缺乏规范性。（2）黔东南少数民族地区社会保障层次低、范围小、覆盖面窄据有关资料显示，黔东南苗侗族自治州的农民80%以上基本上处于家庭赡养的自我保障形式，全州参加农村养老保险计划的人口仅为20%以下。在黔东南农村社会救济分类实施办法中规定，“五保户”的供养标准每人每年不低于625元，那这样算下来，一个月只有52元豏。但近年来，由于物价不断的上涨，有限的补助已经难以解决老人们的基本生活需求。（3）黔东南苗侗族自治州社会保障法学研究人力少、力量弱、基础差，特别是在社会保障司法机制上。社会保障制度本身是一项法律制度，从基本理论、立法的背景和必要性、法律体系、法律规范、执法守法、法律责任等方面进行研究是十分必要的。黔东南州对社会保障法的研究相对落后原因是没有全国统一的社会保障法学研究机构进行领导和组织，分散的力量难以形成协作配合的集体力量。而健全的司法机制是解决纠纷的法律武器，为法律制度的健康运行提供最终保障。社会保障制度也不例外，需要健全的司法机制为其保驾护航。产生这种现象的历史原因：首先，黔东南州是少数民族聚居地，由于受汉文化的影响较小，文化素质还不是很高。而且社会保障制度的建立还需要根据当地少数民族的特定环境进行变通而建立。其次，由于地理位置、地形的缘故，导致交通落后，少数民族地区的农村贫困面较大，贫困程度较深，医疗条件差。产生这种现象的现实原因：随着东部经济的快速发展，大量的农民涌入东部城市打工，计划生育政策的实施，使得农村原来的家庭养老不能继续维持。大量的人员外出打工，使得农村医疗卫生事业不能很好的进行。
三、黔东南少数民族地区建立和完善社会保障制度的必要性和紧迫性
（一）少数民族地区的农村养老问题亟待解决黔东南少数民族地区的农村养老保障立法工作十分滞后
从建州开始至今五十多年来，所颁布的社会保障制度方面的法律法规及农村人口的社会保障问题尤其是农村老年人口保险问题的很少；黔东南州农村老年社会保障机构的组织效率十分低下，制度不健全；另外黔东南州农民的养老意识淡薄，养老保险资金筹集困难。根据黔东南州统计局的抽样调查中显示，早在2000年，黔东南州的老年人人口就已经达到45万人左右，老年人口系数11.3%，到2010年将达到53万左右,老年人口系数达12.7%，老年抚养比从2000年的16.87%到2005年的17.74%,而2010年将增加到19.61%。将有越来越多的老年人需要得到赡养。
（二）医疗保险制度是黔东南州少数民族地区农村社会保障体系的薄弱环节
由于黔东南地区农村医疗卫生状况比较差，恢复合作医疗制度的努力普遍失败，中央政府有关部门于2003年出台新型农村合作医疗制度的改革思路，明确提出政府增加投入的责任。该制度以政府投入为主，农民自愿参加，重在解决农民因病致贫、因病返品和医疗保障的均等性、公平性问题。虽然新农村合作医疗的目标是解决农村医疗的缺失，引导医疗需求向基层转移，使农民的医疗需求不再受到压抑，实现“小病不出村，大病不出县，疑难病不出市”。根据黔东南州财政部门统计，黔东南州参加农村合作医疗也达到了320.5万人，参合率已达94.67%豐。然而新型农村合作医疗制度同时还存在一些不足，导致农村医疗制度未能达到预期的效果。具体表现如下：（1）只保“大病”，不保小病，使得很多村民生病不去就医，甚至小病挨成“大病”，造成医疗资源人为浪费。（2）农村居民自愿参加并按年缴纳费用，事实上形成了对特困群体的政策排斥，使得政府对参保者的补贴，变成了一种典型的“逆向转移支付”，加剧了农村医疗卫生领域内的不平等。（3）“小病不出村，大病不出县，疑难病不出市”这一目标未能实现。县市的医疗卫生人员缺乏，医疗人员的业务素质不高，医疗技术装备不完善，导致农民的病情没有及时得到救治，病情恶化。（4）收费高、乱收费的花样翻新，令人防不胜防。由于无法控制医院收费，“新型农村合作医疗”像城镇职工医疗保障制度一样，对患者有较大的约束，如起点付钱、封顶钱和分段按比例报销等做法，这尽管对于维持资金平衡有一定作用，但对患者过分严格的约束尤其是过高的患者自付比例这必然导致农民参保的积极性下降。
（三）大量农村弱势群体依然存在
黔东南苗侗族自治州是一个农业比较落后，经济工业不发达的地区，导致了生产和生活条件极其艰苦，脱贫任务十分艰巨。所以，更不用谈如何养老和解决看病问题。
四、建立黔东南少数民族地区社会保障制度的构想和对策
黔东南少数民族地区建立农村社会保障制度必须立足于黔东南是一个少数民族聚居地的基本州情。黔东南少数民族地区的农村与东部发达的农村相比，虽然经济基础薄弱，发展速度慢，但总体上是不断上升的。因此，首先要从黔东南州的实际出发，在相对富裕的地区应率先建立农村社会保障制度，且不要向发达地区看齐，保障的内容可以少一些，保障标准也可以低一些，从而为黔东南地区逐步建立社会保障提供了更多有利的条件。其次要加强少数民族地区农村社会保障的普及教育和宣传，增强农民的社会保障意识目前，黔东南少数民族地区的社会保障意识比较淡薄，对社会保障制度缺乏必要的了解，参与不积极。因此，必须通过大力宣传，帮助该地区农民群众更新观念，增强其社会保障意识，调动农民参与社会保障的积极性，这建立黔东南地区农村社会保障制度的根本前提。再次要建立多层次的社会保障体系。由于黔东南少数民族地区的农村经济、文化发展极不平衡，从目前来看，加强社会保障与家庭保障相结合，是黔东南州建立特色农村社会保障体制的关键。具体做法是：
第一，要改善少数民族农村地区的卫生医疗设施、基金储备，强化健康教育等公共职能。
第二，要切实落实经办机构人员的编制和经费，加强信息化和网络化建设，全面提高服务的能力和水平。
第三，要加强黔东南少数民族自治州的经济建设，以便加强和巩固家庭养老，逐步发展农村社区的养老服务体系。此外，还可以有一些其他经常性或一次性的收入来源，如社会保险积累基金存入银行或购买国库券，政府债券的利息，以及社会捐赠等。充分发挥政府的主导作用，加快农村社会保障的社会化进程，要分步骤、分阶段在全州范围内的农村逐步建立起能够替代家庭社会保障模式的低水平、广覆盖、多层次、不分地区、不分年龄、性别和不分职业的全体农村公民均能享受的社会保障制度，这是进一步完善黔东南州少数民族地区的社会保障体系的有效手段。完善黔东南少数民族地区的农村社会保障制度的意义社会保障不仅可以消除贫困，而且可以通过对社会成员利益的调整来维护全体社会成员的权利。从全体社会成员的利益来看是一项经济制度，但从实质来看，社会保障制度是一项政治法律制度，体现国家和社会对社会成员的关怀。完善的社会保障制度是维护黔东南少数民族地区社会稳定的安全网，是黔东南州社会公平的调节器。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步。完善的社会保障制度是通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员特别是弱势群体的基本生活，解除他们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，为黔东南州少数民族地区经济的发展创造良好的环境。
注释：
①张雪梅．黔东南州情教程．成都电子科技大学出版社．2008年版．第47-51页．
②季允石．法律知识与法治理念．河北人民出版社．2005年版．第243页．
③孙雪．贵州省黔东南地区农村社区养老服务体系建立探讨．商情(教育经济研究)．2008（4）．
④黔东南信息港．2010年3月5日．