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摘 要 本文以北京市为例,根据社会主义新农村建设的基本内涵,对我国农村宅基地流转制度改革这一命题进行了法律上的探析,对完善农村宅基地流转制度提出了相关建议,以期加快新农村建设的步伐。
关键词 宅基地 新农村建设 小产权房
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-211-02
一、北京市新农村建设中宅基地流转的形式
自2005年我国首次提出建设社会主义新农村以来,社会主义新农村建设就在如火如荼地进行中,北京市就提出要全面推进城乡一体化进程,在这一系列的改革探索中宅基地的流转问题也成为我国法律界讨论的热点话题。目前规范我国宅基地流转的相关法律法规主要有《土地管理法》、《物权法》等,根据相关法律法规,北京市农村宅基地流转的形式主要有买卖房屋、租赁房屋和国家征收三种。
(一)买卖房屋
农民买卖房屋主要包括两种情况:一种是本村成员之间的买卖。这种情况属于我国法律所不禁止的范围,是合法行为;另二种是非本村成员购买。按现行法律,农民集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,因此,我国只承认国有土地使用权的市场转让,而农民的集体土地使用权转让给非本村成员的,只有被国家征用后才谈得上法律的承认和保护。北京市现今大量存在的城镇居民购买在农村集体土地上建设、开发的房产(即“小产权房”)的现象是国家明令禁止的,即农村宅基地禁止在非本村成员之间流转。中国土地勘测规划院地政研究中心曾做过的北京郊区宅基地流转问题研究的调查显示,京郊大部分村镇的宅基地流转占宅基地总数的10%左右,有的甚至高达40%以上。由此,可见农宅买卖的异常活跃。与农宅买卖异常活跃相对应的“小产权房”不能得到法律的保护的案例,在近年来也是层出不穷,如引起社会广泛关注的北京宋庄画家村案,法院给出的房屋买卖合同无效的判决,就给购买“小产权房”的群体敲响了警钟。
(二)租赁房屋
因为宅基地使用权转让的诸多限制,农民出租房屋就成为了宅基地最为普遍的流转形式,由于我国实行宅基地与房屋分离的制度,单独的宅基地不允许出租,但是宅基地可以随同地上的房屋出租,因此,村民们在出租房屋的同时也出租了宅基地的使用权。随着北京市区住房房价不断攀升,加之许多城里人厌倦了城市的喧嚣,纷纷把眼光投向了安静的村庄,于是出现了很多农民把闲置的房屋出租的现象。出租房屋一般期限较短,大约为1-2年,甚至更短的几个月,租赁到期后按照最新租金水平再续约。也有些地区农民住房的租期长达几十年,租金一次性付清,出租了房屋的农民一般进城居住,不会再回来要房,承租人长期拥有此房,这种出租房屋的方法其实是城镇居民变相地购买农民的房屋和宅基地。由于政府明令禁止宅基地和农民住宅买卖,因此,这早已经是经济生活里的一个普通现象,这一点在北京近郊由为突出。如有调查显示,2007年京郊农民人均房屋租金收入487元,其中近郊人均1439元,而朝阳区更高达2228元,占农民纯收入的11.2%;其房屋出租率为35%,与远郊昌平区仅20%的出租率相比,也高出许多。
(三)国家征收
在北京,因兴办开发区或者基础设施建设需要征占农民宅基地而将农村部分居民搬迁,原宅基地改作他用。如在北京六环公路建设中,公路所经村庄部分农民必须搬迁。这类宅基地流转是强制性的,由国家或建设单位给予补偿安置。国家征收宅基地所给的宅基地补偿是补偿给农村集体经济组织的,集体经济组织可以分一部分给宅基地使用人,房屋补偿是补偿给原房屋所有人。
由以上三种形式可以看出,根据我国现行法律,北京市宅基地使用权的流转依然被限制在严格的范围内,这对于新农村建设,实现北京城乡一体化的理念是不相配套的。
二、北京市宅基地流转过程中现实与法律的冲突
(一)“小产权房”屡禁不止与法律执行不能的冲突
在近几年,随着北京市商品房价格不断攀高、土地资源日趋稀缺,北京郊区出现了大量以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义违规开发建设的小产权房,并呈蔓延之势。虽然北京市政府部门数次命令禁止“小产权房”的开发,并向市民发出购买“小产权房”风险提示的通知,但这类“小产权房”依然在北京房地产市场上占着20%左右的交易量。“小产权房”屡禁不止是与法律不能有效执行密切相关的。北京市作为首都,有着天然的发展优势,随着经济的快速发展膨胀,大量外省市流动人口涌进,由于市区房价的节节攀升和我国廉租房等配套人口流动的制度缺陷,导致郊区城乡结合部地带的农民房成为流入北京的低收入人群的栖息地。而对于农民来说,房屋通过买卖或出租直接转变为现金,且收益可观。再加之,政府对“小产权房”的监管不力,导致了如今的尴尬局面。
(二)宅基地应有的财产功能与法律提供的福利功能的冲突
长期以来,宅基地的使用目的在于给农户建造住宅用于居住,给农民以居住的保障。我国的《物权法》也是更为强调宅基地的福利性质,使农民只有宅基地使用权,严格限制了宅基地的流转。然而随着经济的发展、农村交通条件的改善、人口的流动,促使农村房屋的流转日益活跃,尤其是在北京近郊及各乡镇驻地等经济发展迅猛的地区,住宅的经济属性已经凸显出来。由于我国的法律规定中宅基地的交换价值已经被忽略,宅基地仅仅停留在对农民的社会保障功能上。农民对取得的宅基地使用权,没有处分权,也就不能获得收益,因此,宅基地的财产功能并没有得到充分发挥,必将导致农村宅基地被大量闲置,社会资源被浪费的结果。
三、新农村建设要求完善宅基地使用权流转制度
党的十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求来建设社会主义新农村。由此可见,新农村建设的基础是生产发展,而生产的发展必须充分发挥农村土地资源尤其是宅基地资源的经济价值。从经济学上来看,宅基地使用权作为用益物权只有进入市场,按照市场规律进行流转,才能最大限度地实现“物”的经济效用,保障农民的用益物权。而我国现行的“一宅两制,房地分离;无偿使用,长期不变;政府管制,不准流通;强调福利,否定物权”的宅基地流转制度,显然已经落后于经济发展的要求。因此,要达到社会主义新农村建设的要求,必须完善现有的宅基地使用权流转制度。
(一)建立规范、有序的宅基地市场
我国城市土地市场已经初步形成了土地市场体系的框架,但是农村宅基地市场方面却还是一片空白。因此,在社会主义新农村建设的新形势下,要充分发挥宅基地地经济价值,合理利用土地,首先要改变农村宅基地的无偿使用制度,建立起规范、有序的宅基地市场,根据宅基地区位环境质量的差异性来确定价格,准许宅基地入市,形成合理的价格体系,建立规范的宅基地流转市场,彻底打破当前城乡二元分割的土地利用机制。
(二)建立、健全宅基地使用权登记制度
要确保宅基地使用权的有效流转,就必须建立、健全宅基地使用权登记制度。国土部在2008年11月下发《关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》中规定,征收农民集体所有的土地,在办理征地手续之前,必须完成集体土地所有权登记;进入有形市场交易的经营性集体建设用地使用权,必须经过确权登记,做到产权明晰、没有纠纷。此规定推进了各地尽快制订宅基地使用权登记制度,如北京市已经确定在2010年试点三个乡镇农村土地发证,并力争用三年时间把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。宅基地确权的框架,大致为上世纪80年代以前的宅基地,就按实际占地面积确权;上世纪80年代后的,就按批地面积确权,这种方法相对简便易行,容易解决现存的宅基地权属不清的情况。另外,在确立权属登记时,要注意核定农民现有的宅基地是否超标,并对标准内部分和超过部分分别确认和登记;对于超标的部分可以按照超标的幅度实行梯度收费,超标幅度越大,收费越高;收取的宅基地超标使用费应专款用于村庄规划或农村居住环境治理等用途上。
(三)建立合理的宅基地分配机制
建立宅基地有偿使用制度,对于新增宅基地可以不按户限定标准,而是规定一个人均面积上限,超出部分根据核定的宅基地的地价购买。法律需要明确规定宅基地的所有权仍然属于集体,但是农民宅基地的使用权可以入市交易,且宅基地的合法使用者享有租赁权和收益权。村民出卖、出租房屋后,不得重新申请宅基地。宅基地流转过程中获得的房屋收益和宅基地收益,可以按照房屋收益归原宅基地使用者所有,宅基地收益在国家和集体经济组织及原宅基地使用者之间进行合理分配的原则进行分配,对于宅基地收益应该大部分归原宅基地使用者,国家则通过税、费等形式分享。而对于以前无偿取得宅基地使用权的村民,因为取得宅基地时没有向集体土地所有权人支付相应的对价,在宅基地使用权流转时,可以按照一定的标准向集体经济组织上交土地收益。
四、结语
完善现有的宅基地流转制度是一个循序渐进的过程,目前北京市已经在现有的法律允许的范围内,在城乡一体化发展新格局上率先取得了很多突破,如试点宅基地换房、加快宅基地确权发证进度等等,相信在建设社会主义新农村的滚滚浪潮中,现有的宅基地流转制度必将尽快得以完善,让中国千千万万的农民兄弟能够在这一新的改革中得到真正的实惠。
参考文献:
[1]丁关良.1949年以来中国农村宅基地制度的演变.湖南农业大学学报(社会科学版).2008(4).
[2]任思达.“小产权房”的问题及其对策.经济研究导刊.2009(2).
[3]林建伟.宅基地交易的法律困境.福建行政学院学报.2009(1).
[4]宋利利.新农村建设背景下的宅基地使用权流转初探.安徽农业科学.2008(36).
[5]凌申.关于农村宅基地流转保障机制的研究——以江苏盐城市为例.安徽农业科学.2009(37).
[6]谌种华.宅基地流转与新农村建设.农村经济与科技.2008(19).
关键词 宅基地 新农村建设 小产权房
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-211-02
一、北京市新农村建设中宅基地流转的形式
自2005年我国首次提出建设社会主义新农村以来,社会主义新农村建设就在如火如荼地进行中,北京市就提出要全面推进城乡一体化进程,在这一系列的改革探索中宅基地的流转问题也成为我国法律界讨论的热点话题。目前规范我国宅基地流转的相关法律法规主要有《土地管理法》、《物权法》等,根据相关法律法规,北京市农村宅基地流转的形式主要有买卖房屋、租赁房屋和国家征收三种。
(一)买卖房屋
农民买卖房屋主要包括两种情况:一种是本村成员之间的买卖。这种情况属于我国法律所不禁止的范围,是合法行为;另二种是非本村成员购买。按现行法律,农民集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,因此,我国只承认国有土地使用权的市场转让,而农民的集体土地使用权转让给非本村成员的,只有被国家征用后才谈得上法律的承认和保护。北京市现今大量存在的城镇居民购买在农村集体土地上建设、开发的房产(即“小产权房”)的现象是国家明令禁止的,即农村宅基地禁止在非本村成员之间流转。中国土地勘测规划院地政研究中心曾做过的北京郊区宅基地流转问题研究的调查显示,京郊大部分村镇的宅基地流转占宅基地总数的10%左右,有的甚至高达40%以上。由此,可见农宅买卖的异常活跃。与农宅买卖异常活跃相对应的“小产权房”不能得到法律的保护的案例,在近年来也是层出不穷,如引起社会广泛关注的北京宋庄画家村案,法院给出的房屋买卖合同无效的判决,就给购买“小产权房”的群体敲响了警钟。
(二)租赁房屋
因为宅基地使用权转让的诸多限制,农民出租房屋就成为了宅基地最为普遍的流转形式,由于我国实行宅基地与房屋分离的制度,单独的宅基地不允许出租,但是宅基地可以随同地上的房屋出租,因此,村民们在出租房屋的同时也出租了宅基地的使用权。随着北京市区住房房价不断攀升,加之许多城里人厌倦了城市的喧嚣,纷纷把眼光投向了安静的村庄,于是出现了很多农民把闲置的房屋出租的现象。出租房屋一般期限较短,大约为1-2年,甚至更短的几个月,租赁到期后按照最新租金水平再续约。也有些地区农民住房的租期长达几十年,租金一次性付清,出租了房屋的农民一般进城居住,不会再回来要房,承租人长期拥有此房,这种出租房屋的方法其实是城镇居民变相地购买农民的房屋和宅基地。由于政府明令禁止宅基地和农民住宅买卖,因此,这早已经是经济生活里的一个普通现象,这一点在北京近郊由为突出。如有调查显示,2007年京郊农民人均房屋租金收入487元,其中近郊人均1439元,而朝阳区更高达2228元,占农民纯收入的11.2%;其房屋出租率为35%,与远郊昌平区仅20%的出租率相比,也高出许多。
(三)国家征收
在北京,因兴办开发区或者基础设施建设需要征占农民宅基地而将农村部分居民搬迁,原宅基地改作他用。如在北京六环公路建设中,公路所经村庄部分农民必须搬迁。这类宅基地流转是强制性的,由国家或建设单位给予补偿安置。国家征收宅基地所给的宅基地补偿是补偿给农村集体经济组织的,集体经济组织可以分一部分给宅基地使用人,房屋补偿是补偿给原房屋所有人。
由以上三种形式可以看出,根据我国现行法律,北京市宅基地使用权的流转依然被限制在严格的范围内,这对于新农村建设,实现北京城乡一体化的理念是不相配套的。
二、北京市宅基地流转过程中现实与法律的冲突
(一)“小产权房”屡禁不止与法律执行不能的冲突
在近几年,随着北京市商品房价格不断攀高、土地资源日趋稀缺,北京郊区出现了大量以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义违规开发建设的小产权房,并呈蔓延之势。虽然北京市政府部门数次命令禁止“小产权房”的开发,并向市民发出购买“小产权房”风险提示的通知,但这类“小产权房”依然在北京房地产市场上占着20%左右的交易量。“小产权房”屡禁不止是与法律不能有效执行密切相关的。北京市作为首都,有着天然的发展优势,随着经济的快速发展膨胀,大量外省市流动人口涌进,由于市区房价的节节攀升和我国廉租房等配套人口流动的制度缺陷,导致郊区城乡结合部地带的农民房成为流入北京的低收入人群的栖息地。而对于农民来说,房屋通过买卖或出租直接转变为现金,且收益可观。再加之,政府对“小产权房”的监管不力,导致了如今的尴尬局面。
(二)宅基地应有的财产功能与法律提供的福利功能的冲突
长期以来,宅基地的使用目的在于给农户建造住宅用于居住,给农民以居住的保障。我国的《物权法》也是更为强调宅基地的福利性质,使农民只有宅基地使用权,严格限制了宅基地的流转。然而随着经济的发展、农村交通条件的改善、人口的流动,促使农村房屋的流转日益活跃,尤其是在北京近郊及各乡镇驻地等经济发展迅猛的地区,住宅的经济属性已经凸显出来。由于我国的法律规定中宅基地的交换价值已经被忽略,宅基地仅仅停留在对农民的社会保障功能上。农民对取得的宅基地使用权,没有处分权,也就不能获得收益,因此,宅基地的财产功能并没有得到充分发挥,必将导致农村宅基地被大量闲置,社会资源被浪费的结果。
三、新农村建设要求完善宅基地使用权流转制度
党的十六届五中全会提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求来建设社会主义新农村。由此可见,新农村建设的基础是生产发展,而生产的发展必须充分发挥农村土地资源尤其是宅基地资源的经济价值。从经济学上来看,宅基地使用权作为用益物权只有进入市场,按照市场规律进行流转,才能最大限度地实现“物”的经济效用,保障农民的用益物权。而我国现行的“一宅两制,房地分离;无偿使用,长期不变;政府管制,不准流通;强调福利,否定物权”的宅基地流转制度,显然已经落后于经济发展的要求。因此,要达到社会主义新农村建设的要求,必须完善现有的宅基地使用权流转制度。
(一)建立规范、有序的宅基地市场
我国城市土地市场已经初步形成了土地市场体系的框架,但是农村宅基地市场方面却还是一片空白。因此,在社会主义新农村建设的新形势下,要充分发挥宅基地地经济价值,合理利用土地,首先要改变农村宅基地的无偿使用制度,建立起规范、有序的宅基地市场,根据宅基地区位环境质量的差异性来确定价格,准许宅基地入市,形成合理的价格体系,建立规范的宅基地流转市场,彻底打破当前城乡二元分割的土地利用机制。
(二)建立、健全宅基地使用权登记制度
要确保宅基地使用权的有效流转,就必须建立、健全宅基地使用权登记制度。国土部在2008年11月下发《关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》中规定,征收农民集体所有的土地,在办理征地手续之前,必须完成集体土地所有权登记;进入有形市场交易的经营性集体建设用地使用权,必须经过确权登记,做到产权明晰、没有纠纷。此规定推进了各地尽快制订宅基地使用权登记制度,如北京市已经确定在2010年试点三个乡镇农村土地发证,并力争用三年时间把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。宅基地确权的框架,大致为上世纪80年代以前的宅基地,就按实际占地面积确权;上世纪80年代后的,就按批地面积确权,这种方法相对简便易行,容易解决现存的宅基地权属不清的情况。另外,在确立权属登记时,要注意核定农民现有的宅基地是否超标,并对标准内部分和超过部分分别确认和登记;对于超标的部分可以按照超标的幅度实行梯度收费,超标幅度越大,收费越高;收取的宅基地超标使用费应专款用于村庄规划或农村居住环境治理等用途上。
(三)建立合理的宅基地分配机制
建立宅基地有偿使用制度,对于新增宅基地可以不按户限定标准,而是规定一个人均面积上限,超出部分根据核定的宅基地的地价购买。法律需要明确规定宅基地的所有权仍然属于集体,但是农民宅基地的使用权可以入市交易,且宅基地的合法使用者享有租赁权和收益权。村民出卖、出租房屋后,不得重新申请宅基地。宅基地流转过程中获得的房屋收益和宅基地收益,可以按照房屋收益归原宅基地使用者所有,宅基地收益在国家和集体经济组织及原宅基地使用者之间进行合理分配的原则进行分配,对于宅基地收益应该大部分归原宅基地使用者,国家则通过税、费等形式分享。而对于以前无偿取得宅基地使用权的村民,因为取得宅基地时没有向集体土地所有权人支付相应的对价,在宅基地使用权流转时,可以按照一定的标准向集体经济组织上交土地收益。
四、结语
完善现有的宅基地流转制度是一个循序渐进的过程,目前北京市已经在现有的法律允许的范围内,在城乡一体化发展新格局上率先取得了很多突破,如试点宅基地换房、加快宅基地确权发证进度等等,相信在建设社会主义新农村的滚滚浪潮中,现有的宅基地流转制度必将尽快得以完善,让中国千千万万的农民兄弟能够在这一新的改革中得到真正的实惠。
参考文献:
[1]丁关良.1949年以来中国农村宅基地制度的演变.湖南农业大学学报(社会科学版).2008(4).
[2]任思达.“小产权房”的问题及其对策.经济研究导刊.2009(2).
[3]林建伟.宅基地交易的法律困境.福建行政学院学报.2009(1).
[4]宋利利.新农村建设背景下的宅基地使用权流转初探.安徽农业科学.2008(36).
[5]凌申.关于农村宅基地流转保障机制的研究——以江苏盐城市为例.安徽农业科学.2009(37).
[6]谌种华.宅基地流转与新农村建设.农村经济与科技.2008(19).