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[摘 要]在刑事申诉检察工作中对诉讼活动进行法律监督，是法律赋予人民检察院控告申诉检察部门的重要职责，是人民检察院履行法律监督职能的重要组成部分，更是贯彻“强化法律监督，维护公平正义”检察工作主题的重要体现。全面加强刑事申诉检察环节诉讼监督工作，对进一步促进司法公正，维护社会和谐稳定具有不可或缺的重要意义。实际工作中，无论依法受理审查和复查刑事申诉案件，还是办理刑事赔偿案件、刑事被害人救助案件，由于案件所处诉讼阶段的特殊性，使得这一监督具有整体监督、事后监督和再次监督的特性，发现和遇到的问题相对其他诉讼环节可能会多一些，笔者期待有解决问题的法律依据或相关规定，以取得监督工作实效，实现案结事了、息诉罢访工作目标。
[关键词]控申检察；诉讼监督；成效与瓶颈；拓展建议
一、开展诉讼监督工作取得的成效
2008—2012年，北京市丰台区人民检察院共办理刑事申诉、刑事赔偿案和刑事被害人救助案件 40余件，其中发出诉讼监督类的书面法律文书共计11件。办案中，既注重案结事了、息诉罢访工作效果，更加强了诉讼监督工作力度，实现了法律效果、社会效果和政治效果的统一。
（一）丰富了诉讼监督的形式
以往在办理刑事申诉、刑事赔偿案件中发现应当监督的问题，通常强调协调、配合与支持，多以口头沟通的形式进行监督。随着2009年以来司法改革的不断深入，丰台区人民检察院越来越重视发挥诉讼监督的职能作用，突破了口头纠正或发检察建议书的单一形式，增加为发检察意见书、纠正违法通知书、再审检察建议书、启动公诉部门追加漏罪等多种监督形式，取得较好监督效果。近五年来，口头提出纠正意见5件，发检察建议书8件、纠正违法通知书1件、再审检察建议1件、启动公诉部门追加漏罪1件。
（二）扩展了诉讼监督的范围
审查与复查刑事申诉、刑事赔偿和被害人救助案件过程中，转变“重实体、轻程序”、“重外部、轻内部”监督意识，坚持“实体与程序并重”、“内部监督与外部监督并重”的原则，扩展了监督范围。如在复查许某某刑事申诉案中，针对法院认定的一起入户盗窃事实与《刑法修正案（八）》实施前、后规定不符的问题，向法院发出了检察建议书；在复查徐某某刑事申诉案中，针对法院超期审理的问题发出了检察建议书。在复查刘某某刑事申诉案过程中，发现原案在审查起诉环节，有遗漏的一起诈骗犯罪事实，故建议公诉部门追加起诉程序，法院亦予以判决。
（三）突出了诉讼监督的重点
在全案复查刑事申诉、刑事赔偿案件过程中，将侦查取证是否合法、采取的强制措施是否适当、认定事实是否清楚、案件证据是否充分、量刑是否适当、审判程序是否违法等始终作为监督的核心内容。如针对侦查机关对常某某交通肇事案进行侦查取证时存在先入为主、不及时、不全面等执法瑕疵发了检察建议书；如针对审判机关在许某某盗窃案的刑事判决书中认定案件事实的时间表述明显错误、于某某故意杀人案量刑依据的事实未经质证等问题分别发出了检察建议书、再审检察建议书。
（四）提高了诉讼监督的效率
近五年来办理的刑事申诉、赔偿案件中，共发出诉讼监督类法律文书11份，其中收到整改回函8份。被监督机关在整改回函中均表示，对建议或意见的内容高度重视，针对存在的执法瑕疵或违法行为制定了相应的整改措施，在及时纠正个案问题的同时，在今后工作中防范同类问题再次发生。如复查许某某刑事申诉案件过程中，发现公安机关未依法及时向犯罪嫌疑人家属送达《拘留通知书》和《逮捕通知书》，为此本院发出了纠正违法通知书。公安机关预审和法制部门及时召开会议，以个案问题警示、教育广大干警增强依法办案的意识，避免类似情况发生。
（五）保证了诉讼监督的效果
刑事申诉检察环节的诉讼监督，与原案诉讼过程中的执法监督有较大的不同，往往与申诉人的诉求有直接的关联，有时申诉人的诉求本身就包含了诉讼监督的请求，涉及需要监督的对象、目标、范围等内容，这就意味着监督是否到位、是否得力，对案结事了、息诉罢访工作起着至关重要的作用。如德某请求国家赔偿案，赔偿请求人德某明确表示赔偿本身不重要，重要的是通过向检察机关提出赔偿申请，督促公安机关尽快为其删除公安网上犯罪记录。丰台区人民检察院在依法作出赔偿决定的同时，针对公安机关没有及时作出撤案决定等问题发出了检察建议书。公安机关收到建议书后，立即为德某删除了网上犯罪记录。
二、开展诉讼监督工作遇到的问题
（一）立法不明，影响执行
由于立法上的不明确，不具体，导致对公安机关移送审查起诉后又撤回起诉的案件难以进行监督。如丰台区人民检察院办理的德某刑事赔偿案，于2005年12月28日公安机关以“其行为不构成犯罪”为由，将德某涉嫌盗窃一案从检察机关撤回起诉，同时将德某由逮捕改为取保候审，后德某及其父母多次在公安机关上访，要求公安机关尽快作出撤销案件决定并删除德某的网上犯罪记录，直至2011年4月25日公安机关才作出了撤案决定。
公安机关撤回案件后，该案件进入了一个无名的程序，诉讼阶段难以界定。案件既不是回到了侦查阶段，也不是补充侦查阶段；既可以撤销案件也可以长期“挂案”不结；对结论已经是不构成犯罪的涉案当事人既可以由羁押性的强制措施改为非羁押性的强制措施，也可以不采取任何强制措施直接释放。由于法律法规制定得过于笼统甚至是根本没有明确的规定，导致公安机关对于撤回的案件如何处理难以适从，检察机关的诉讼监督也是于法无据。如修改前的《人民检察院刑事诉讼规则》第二百六十二条规定：“对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。如果犯罪嫌疑人已经被逮捕，应当撤销逮捕决定，通知公安机关立即释放”。依上述规定不论是检察机关将案卷退回公安机关，还是公安机关主动撤回案件，其结果都是因原犯罪嫌疑人不构成犯罪而被退回，退回的案件公安机关如何依法处理、如何保障至此已明确不构成犯罪的涉案当事人的合法权利等等，法律法规没有明确规定。 随着辖区案件数量逐年递增，公安机关撤回移送审查起诉案件也呈逐年上升趋势，检察机关如何监督公安机关对这类撤回起诉案件的处理，法律法规的规定也过于抽象。2006年12月公布并执行的《北京市人民检察院关于公安机关撤回移送审查起诉案件若干问题的规定（试行）》第十一条规定：“人民检察院对于公安机关撤回移送审查起诉的案件的处理情况应当进行监督。对于公安机关违反法律或者有关规定的案件，应当及时提出纠正意见”，该条文虽明确规定了检察机关对公安机关撤回移送审查起诉案件的处理有法律监督职责，但公安机关对撤回移送审查起诉的案件如何处理才是合法的，怎样处理又属于“违反法律或者有关规定”，像上述德某案被撤回起诉后，五年多才被作出撤案决定，既不能说是合法也不能说是违法，公安机关对案件的处理既无法可依，检察机关对公安机关又无从监督。
（二）事后被动，诉求难解
检察机关在审查批捕、审查起诉环节对诉讼中的案件依法进行侦查监督和审判监督，对发现的问题往往能够进行及时补救，保障案件诉讼顺畅，进而取得较好的执法效果。与此不同，刑事申诉部门履行法律监督职责，是对诉讼终结的刑事处理决定进行监督，具有事后监督和被动监督的双重特征。诉讼终结决定了监督的事后性，监督的被动性完全依赖于当事人的提起。因此，事后的被动监督与诉讼中的主动监督相比，监督内容可能是相同的，监督效果可能差异明显。如2012年复查的徐某某刑事申诉案，原案是一起交通肇事罪案，申诉人的主要诉求是原案定性错误、应定故意杀人罪重新审判。经复查发现，公安机关有先入为主之嫌，从一立案开始就围绕驾车将人撞伤致死的交通肇事进行取证，忽视或者放弃了原案被告人主观上是故意还是过失方面的取证，存在取证不及时、不完整的问题，导致对认定案件事实、此罪与彼罪具有直接关系的三项证据丧失了取证条件，使得原案定故意伤害致死罪的证据不充分，而定交通肇事罪的证据链条又不十分牢固，最后法院只能按照疑罪从轻的原则认定交通肇事罪予以判决。对此丰台区人民检察院在申诉阶段虽向公安机关发出了检察建议书，但这种事后的被动监督，难以释解申诉人的强烈诉求，使得息诉工作陷入了非常窘困的状态。
（三）途径软化，效果欠佳
新《刑事诉讼法》，以法典的形式赋予了检察机关诉讼监督的多项权力，拓宽了监督的深度和广度，检察机关在刑事诉讼中履行法律监督职责具有了更加明确的内容和程序。但就诉讼监督的具体途径上看，主要还是发检察建议书、检察意见书、再审检察建议书和纠正违法通知书等。这些“建议”、“意见”、“通知”本身不具有法律强制性，对被监督对象是否接受、采纳和落实监督的“意见”和“建议”，立法上没有明确规定和要求，致使诉讼监督的效果大打折扣。如2012年丰台区人民检察院办理的张某某刑事申诉案，发现公安机关对原案被告人进行行政处罚法律文书中部分内容未依法表述，且表述交纳罚款的起算时间明显不当，直接影响到被处罚人进行行政复议或者行政诉讼的起算时间，为此向公安机关发出了检察建议书，很快收到了公安机关的整改回函。但在此后复查刑事申诉案件中，同样的问题仍然存在，检察机关不会因同一监督内容再次发出检察建议。再如办理的许某某刑事申诉案，针对法院判决书存在认定主要犯罪事实不当和时间表述存在严重瑕疵的问题发出了检察建议书，而刑庭内勤、承办法官到刑庭负责人三方对建议书的去向都互相推诿，至于能否收到回函检察机关只能放弃。
（四）纵向制约，横向掣肘
在办理刑事申诉类案件过程中发现，一些案件在程序、实体上有可能存在诸多问题。有的属于多个案件共同存在的问题，有的则是个案中存在的多个问题。作为诉讼监督的主体，纵向上即承办人、部门负责人、单位主管领导对需要监督的内容、对象以及监督的效果等问题，如果存在认识上的差异，特别是决策者的意见直接决定是否需要进行监督以及监督的效果或力度；横向上表现为监督者与被监督者对原诉讼活动是否存在瑕疵或者违法问题，往往产生分歧意见，甚至对被监督的事项产生对抗性的意见，致使最终不能监督。如褚某刑事申诉案，原案被告人于某某因犯故意杀人罪一审被判处死刑立即执行，二审改判死缓后，被害人亲属褚某不服提出申诉。经复查发现，原案在一审判决生效后被告人上诉，二审期间公诉部门已发现于某某另有抢劫罪事实需要追加认定，但鉴于审查意见是维持一审判决，对整体量刑无实际意义，出于诉讼经济考虑，没有追诉。基层院在复查该案过程中，二审已改判死缓，故提出两点监督意见：一是认为实体上存在漏罪，抢劫罪事实清楚，证据充分，应当追加认定；二是程序上存在瑕疵，即能够证明案件事实的关键证据——原案被告人的手机没有依法扣押、随案移送和法庭质证，应当向公安机关发出检察建议书。但最终因纵向监督主体之间认识不一致、观点不统一而监督无果。
复查上述案件时，还发现原案在二审法院作出改判死缓的判决后，二审期间原公诉部门以刑事赔偿没有达成和解、赔偿款未经法庭质证即作为从轻量刑的情节写入判决书等量刑不当为由提出了抗诉意见，但另一职能部门却认为原案改判死缓符合少杀慎杀刑事政策，未能抗诉。检察人员通过复查认为，二审期间原公诉部门提出的抗诉理由部分成立，已向二审法院发出了再审检察建议。
（五）条件丧失，链条中断
笔者通过办理刑事申诉类案件还发现，如果原案在诉讼中存在需要监督的问题，监督者及时提出监督建议后，被监督者能接受意见，如期整改、补救执法中存在的瑕疵甚至违法行为，则能有效减少或者是杜绝执法不严、司法不公等引起申诉上访、引发社会矛盾纠纷的隐患。反之，如果监督者没有履行好监督责任，不能保障监督的及时性，势必导致监督条件丧失、链条中断，使得原案中存在的问题再也无法通过监督的途径进行斧正。如丰台区人民检察院2012年办理的李某某刑事申诉案，原案被告人李某系严重精神障碍者，持菜刀将其公公砍伤四十余刀后致死，后经鉴定李某为限制刑事责任能力，因犯故意杀人罪被判处无期徒刑。申诉人李某某是李某的父亲，以鉴定错误需要重新鉴定、量刑畸重等理由提出申诉。经复查认为，对李某的精神病医学鉴定不完整、不全面。依据《精神疾病司法鉴定暂行规定》第九条、第十九条、第二十一条、第二十二条等的相关规定，应当在不同的诉讼阶段分别对李某有无刑事责任能力、有无诉讼能力、女性有无自我防卫能力、有无服刑能力进行鉴定，而该案仅对李某作出了有无刑事责任能力的鉴定。在审查批捕、审查起诉和法院审理阶段均没有涉及重新或补充鉴定的问题，即该案诉讼中的监督可谓不及时、不到位、不全面。复查该案期间，笔者前往某省女子监狱调查时发现，李某入监服刑一年多，虽长期服药但精神疾病发作症状仍然比较突出，既不能正常参加劳动改造，生活又不能自理，入监后一直需要专门人员予以看顾，给监狱管理也带来了诸多不便。依据相关法律规定，判处无期徒刑的罪犯必须服刑满一定期限后才能申请减刑、假释、保外就医、监外执行等。该案由于初次鉴定不全面，诉讼中的其他环节又未引起足够重视和补充完善，致使该案在本次复查环节完全丧失了全面鉴定的条件和价值。 （六）鉴定相左，监督不能
司法实践告诉我们，鉴定机构之间不存在等级差异，对同一鉴定对象出具的不同鉴定文书处于平等地位。个案中一旦出现了相佐的鉴定意见，必然导致案件事实不清，证据不足，引发涉案当事人缠诉缠访和新的社会矛盾纠纷。如丰台区人民检察院2011年办理的丁某某刑事赔偿案，丁某某系原涉嫌故意伤害案的被不起诉人，原案在侦查阶段对被害人的伤情鉴定是轻伤，故该院对其作出了批捕决定，后以故意伤害罪向法院提起公诉，法院在审理期间委托另外的鉴定机构进行了重新鉴定，结论是不构成轻伤；随后该院委托市院重新鉴定的结果也不构成轻伤，为此丰台区人民检察院将此案从法院撤回起诉，作出了存疑不起诉的决定。丁某某不服，向该院提出申诉，经复查维持了原不起诉决定。丁某某又向该院申请国家赔偿，该院作为国家赔偿义务机关对其作出了刑事赔偿决定。丁某某在未领取赔偿金的情况下向上级机关申请了复议。该案中，三个鉴定机构前后出现两个截然相反的鉴定结论，由于鉴定主体地位平等、结论效力对等，既不能说构成轻伤的鉴定结论是错误的，也不能说不构成轻伤的鉴定结论是正确的。尽管在复查丁某某刑事申诉案和办理刑事赔偿案的过程中，公、检、法在每个诉讼阶段的执法上均不存在问题，引发申诉人缠诉闹访的症结仅仅是两个相反的鉴定结论，导致该案出现了申诉不止、监督不能的状态。
三、拓展诉讼监督工作的建议
评价办理刑事申诉类案件质量优劣的重要指标之一，就是要在诉讼监督工作中取得实质性效果。但不论是对个案的监督，还是通过个案延展对类案的监督，要想达到监督的目的，充分发挥监督的职能作用，取得监督的真正效果，必须具足相应的条件、突破诸多困难与阻力才能得以实现。如立法上的明确和细化、监督主体的意识和能力、监督工作机制的制定与完善、被监督者的接受与配合直接影响监督的效果等等。为更好地维护司法公平正义，维护诉讼当事人合法权益，保证诉讼监督工作的有效开展，笔者提出如下建议：
（一）补强立法上的空缺
在任何诉讼环节、对任何一项诉讼活动进行监督，都应当有法可依。司法实践中，负有监督义务的主体常常因所发现的问题于法无据而苦恼，但客观上又确确实实存在于情不符、于理不合的问题和现象。换句话说，这种不合情、不合理的执法问题某种程度上又折射出立法上的空白。如前所述公安机关撤回起诉的案件如何处理的问题；被鉴定为负部分刑事责任能力的精神病人特殊权益保障的问题；对同一内容的鉴定因鉴定机构资质的对等性，引起前后诉讼意见相互对抗进而诱发新的社会矛盾的问题等等。由于相关法规、司法解释，要么规定过于原则、抽象，要么尚未涉及，使得对原案的认定处于两难状态，进而由这些问题引发的诉讼监督问题也因法无明文规定而不能。为此，立法上的完善与补强，是具备“能监督”的前提。
（二）提升监督者的能力
刑事申诉检察工作的主要任务是依法处理刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件，维护正确的法律决定、判决和裁定，纠正错误的法律决定、判决和裁定，保护诉讼当事人的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。完成上述任务的主体即监督主体，必须明确办案是过程，监督才是目的。监督主体是否敏于监督、敢于监督、善于监督与依法监督，成为考量诉讼监督能力高低的重要标尺。特别是随着新《刑事诉讼法》及相应司法解释的实施，需要监督的内容扩展了，应当监督的对象具体了，监督的途径更加宽泛了，加之对原案诉讼全过程进行的监督本身存在着诸多困难和阻力。因此，加强对诉讼监督法律法规的系统学习和专项培训，特别是针对疑难案件开展案例研讨，鉴于司法鉴定在刑事诉讼中的重要地位，开展相应理论学习和探讨，竭力提高监督者的综合执法能力和执法水平，才能发挥出 “能监督”的主体效能。
（三）强化监督的流程
为促进司法公正，保障诉讼当事人合法权益，维护法律统一正确实施，应当在2009年12月最高人民检察院下发《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》的基础上，紧密结合新《刑事诉讼法》及相应司法解释中规定的诉讼监督事项，配套制定出内容明确、流程细化、操作性强、良性运转的刑事诉讼监督办法。与此同时，建立一套监督与考核互益、持续可操作性的量化考核机制，将诉讼各环节的监督效果统一纳入各级院及内设处室考核范围，避免和防范检察机关各个监督部门之间的相互掣肘，突显诉讼中的监督与诉讼后的监督本有的一致性，让诉讼监督前后形成合力，释放出检察机关作为一个整体的诉讼监督能量。强化监督的工作流程，整合监督的专项机制，才是“能监督”在程序上的保障。
（四）把握监督的时机
不论是诉讼中的监督还是诉讼终结后
申诉期间的监督，监督者是否适时、对被监督者是否当机，直接影响到监督的效果。应当正确理解法律赋予检察机关的监督职能，办案是手段，监督才是目的，二者是相辅相成又相互统一的关系。检察机关应当及时、充分地发挥法律监督的职能作用，把监督的职责渗透到每一个办案环节，坚守“办案与监督并重”的执法理念，不能因为案件多、人员少、任务重而就案办案、放弃监督、忽视监督。审查批捕应当把好监督侦查活动的第一关，审查起诉应当把好监督侦查与审判活动的两道关，办理控告申诉类案件再次把好诉讼活动的整体关，诉讼前期的监督是基础，后期则是对前期监督的补充与强化。每一环节的监督如果不及时、不跟进，应当发现需要监督的事项而没有发现、发现监督的事项却因诸多主客观原因而没能监督，导致 “监督不能”的后果，丧失了“能监督”的良机，埋下扩大、引深社会矛盾纠纷的隐患。
（五）获取监督的实效
由于法律法规明确规定，诉讼监督的途径只能是“建议书”、“通知书”等方式，对被监督者不具有法律强制性，检察机关的诉讼监督可以说是停留在“提醒”或者“告知”的层次上，诉讼监督最终能否达到目的、取得实效，检察机关在发出监督文书后便无法掌控和主宰，而是取决于被监督者是否主动接受并纠改。被监督者“不愿认错”、“怕揭伤疤”的主导心理，成为诉讼监督在程序上的最后一道屏障。为此，基于当前现有的法律规定，为了防止监督事项的落空，避免监督结果的流产，突破“发现不难、发出较难、落实更难”的监督困境，应尽快建立健全诉讼监督的督促、督办机制，适当提升监督文书的制约作用，监督文书发出前监督者与被监督者注重交流与沟通，努力达成共识；监督文书发出后强化监督者督促与督办的职能作用，达到被监督者积极主动接受监督的目的，保证“能监督”取得最终的实效。
[作者简介]白玉坪，北京市丰台区人民检察院控告申诉处处长；史芝珍，北京市丰台区人民检察院控告申诉处检察员。
[关键词]控申检察；诉讼监督；成效与瓶颈；拓展建议
一、开展诉讼监督工作取得的成效
2008—2012年，北京市丰台区人民检察院共办理刑事申诉、刑事赔偿案和刑事被害人救助案件 40余件，其中发出诉讼监督类的书面法律文书共计11件。办案中，既注重案结事了、息诉罢访工作效果，更加强了诉讼监督工作力度，实现了法律效果、社会效果和政治效果的统一。
（一）丰富了诉讼监督的形式
以往在办理刑事申诉、刑事赔偿案件中发现应当监督的问题，通常强调协调、配合与支持，多以口头沟通的形式进行监督。随着2009年以来司法改革的不断深入，丰台区人民检察院越来越重视发挥诉讼监督的职能作用，突破了口头纠正或发检察建议书的单一形式，增加为发检察意见书、纠正违法通知书、再审检察建议书、启动公诉部门追加漏罪等多种监督形式，取得较好监督效果。近五年来，口头提出纠正意见5件，发检察建议书8件、纠正违法通知书1件、再审检察建议1件、启动公诉部门追加漏罪1件。
（二）扩展了诉讼监督的范围
审查与复查刑事申诉、刑事赔偿和被害人救助案件过程中，转变“重实体、轻程序”、“重外部、轻内部”监督意识，坚持“实体与程序并重”、“内部监督与外部监督并重”的原则，扩展了监督范围。如在复查许某某刑事申诉案中，针对法院认定的一起入户盗窃事实与《刑法修正案（八）》实施前、后规定不符的问题，向法院发出了检察建议书；在复查徐某某刑事申诉案中，针对法院超期审理的问题发出了检察建议书。在复查刘某某刑事申诉案过程中，发现原案在审查起诉环节，有遗漏的一起诈骗犯罪事实，故建议公诉部门追加起诉程序，法院亦予以判决。
（三）突出了诉讼监督的重点
在全案复查刑事申诉、刑事赔偿案件过程中，将侦查取证是否合法、采取的强制措施是否适当、认定事实是否清楚、案件证据是否充分、量刑是否适当、审判程序是否违法等始终作为监督的核心内容。如针对侦查机关对常某某交通肇事案进行侦查取证时存在先入为主、不及时、不全面等执法瑕疵发了检察建议书；如针对审判机关在许某某盗窃案的刑事判决书中认定案件事实的时间表述明显错误、于某某故意杀人案量刑依据的事实未经质证等问题分别发出了检察建议书、再审检察建议书。
（四）提高了诉讼监督的效率
近五年来办理的刑事申诉、赔偿案件中，共发出诉讼监督类法律文书11份，其中收到整改回函8份。被监督机关在整改回函中均表示，对建议或意见的内容高度重视，针对存在的执法瑕疵或违法行为制定了相应的整改措施，在及时纠正个案问题的同时，在今后工作中防范同类问题再次发生。如复查许某某刑事申诉案件过程中，发现公安机关未依法及时向犯罪嫌疑人家属送达《拘留通知书》和《逮捕通知书》，为此本院发出了纠正违法通知书。公安机关预审和法制部门及时召开会议，以个案问题警示、教育广大干警增强依法办案的意识，避免类似情况发生。
（五）保证了诉讼监督的效果
刑事申诉检察环节的诉讼监督，与原案诉讼过程中的执法监督有较大的不同，往往与申诉人的诉求有直接的关联，有时申诉人的诉求本身就包含了诉讼监督的请求，涉及需要监督的对象、目标、范围等内容，这就意味着监督是否到位、是否得力，对案结事了、息诉罢访工作起着至关重要的作用。如德某请求国家赔偿案，赔偿请求人德某明确表示赔偿本身不重要，重要的是通过向检察机关提出赔偿申请，督促公安机关尽快为其删除公安网上犯罪记录。丰台区人民检察院在依法作出赔偿决定的同时，针对公安机关没有及时作出撤案决定等问题发出了检察建议书。公安机关收到建议书后，立即为德某删除了网上犯罪记录。
二、开展诉讼监督工作遇到的问题
（一）立法不明，影响执行
由于立法上的不明确，不具体，导致对公安机关移送审查起诉后又撤回起诉的案件难以进行监督。如丰台区人民检察院办理的德某刑事赔偿案，于2005年12月28日公安机关以“其行为不构成犯罪”为由，将德某涉嫌盗窃一案从检察机关撤回起诉，同时将德某由逮捕改为取保候审，后德某及其父母多次在公安机关上访，要求公安机关尽快作出撤销案件决定并删除德某的网上犯罪记录，直至2011年4月25日公安机关才作出了撤案决定。
公安机关撤回案件后，该案件进入了一个无名的程序，诉讼阶段难以界定。案件既不是回到了侦查阶段，也不是补充侦查阶段；既可以撤销案件也可以长期“挂案”不结；对结论已经是不构成犯罪的涉案当事人既可以由羁押性的强制措施改为非羁押性的强制措施，也可以不采取任何强制措施直接释放。由于法律法规制定得过于笼统甚至是根本没有明确的规定，导致公安机关对于撤回的案件如何处理难以适从，检察机关的诉讼监督也是于法无据。如修改前的《人民检察院刑事诉讼规则》第二百六十二条规定：“对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。如果犯罪嫌疑人已经被逮捕，应当撤销逮捕决定，通知公安机关立即释放”。依上述规定不论是检察机关将案卷退回公安机关，还是公安机关主动撤回案件，其结果都是因原犯罪嫌疑人不构成犯罪而被退回，退回的案件公安机关如何依法处理、如何保障至此已明确不构成犯罪的涉案当事人的合法权利等等，法律法规没有明确规定。 随着辖区案件数量逐年递增，公安机关撤回移送审查起诉案件也呈逐年上升趋势，检察机关如何监督公安机关对这类撤回起诉案件的处理，法律法规的规定也过于抽象。2006年12月公布并执行的《北京市人民检察院关于公安机关撤回移送审查起诉案件若干问题的规定（试行）》第十一条规定：“人民检察院对于公安机关撤回移送审查起诉的案件的处理情况应当进行监督。对于公安机关违反法律或者有关规定的案件，应当及时提出纠正意见”，该条文虽明确规定了检察机关对公安机关撤回移送审查起诉案件的处理有法律监督职责，但公安机关对撤回移送审查起诉的案件如何处理才是合法的，怎样处理又属于“违反法律或者有关规定”，像上述德某案被撤回起诉后，五年多才被作出撤案决定，既不能说是合法也不能说是违法，公安机关对案件的处理既无法可依，检察机关对公安机关又无从监督。
（二）事后被动，诉求难解
检察机关在审查批捕、审查起诉环节对诉讼中的案件依法进行侦查监督和审判监督，对发现的问题往往能够进行及时补救，保障案件诉讼顺畅，进而取得较好的执法效果。与此不同，刑事申诉部门履行法律监督职责，是对诉讼终结的刑事处理决定进行监督，具有事后监督和被动监督的双重特征。诉讼终结决定了监督的事后性，监督的被动性完全依赖于当事人的提起。因此，事后的被动监督与诉讼中的主动监督相比，监督内容可能是相同的，监督效果可能差异明显。如2012年复查的徐某某刑事申诉案，原案是一起交通肇事罪案，申诉人的主要诉求是原案定性错误、应定故意杀人罪重新审判。经复查发现，公安机关有先入为主之嫌，从一立案开始就围绕驾车将人撞伤致死的交通肇事进行取证，忽视或者放弃了原案被告人主观上是故意还是过失方面的取证，存在取证不及时、不完整的问题，导致对认定案件事实、此罪与彼罪具有直接关系的三项证据丧失了取证条件，使得原案定故意伤害致死罪的证据不充分，而定交通肇事罪的证据链条又不十分牢固，最后法院只能按照疑罪从轻的原则认定交通肇事罪予以判决。对此丰台区人民检察院在申诉阶段虽向公安机关发出了检察建议书，但这种事后的被动监督，难以释解申诉人的强烈诉求，使得息诉工作陷入了非常窘困的状态。
（三）途径软化，效果欠佳
新《刑事诉讼法》，以法典的形式赋予了检察机关诉讼监督的多项权力，拓宽了监督的深度和广度，检察机关在刑事诉讼中履行法律监督职责具有了更加明确的内容和程序。但就诉讼监督的具体途径上看，主要还是发检察建议书、检察意见书、再审检察建议书和纠正违法通知书等。这些“建议”、“意见”、“通知”本身不具有法律强制性，对被监督对象是否接受、采纳和落实监督的“意见”和“建议”，立法上没有明确规定和要求，致使诉讼监督的效果大打折扣。如2012年丰台区人民检察院办理的张某某刑事申诉案，发现公安机关对原案被告人进行行政处罚法律文书中部分内容未依法表述，且表述交纳罚款的起算时间明显不当，直接影响到被处罚人进行行政复议或者行政诉讼的起算时间，为此向公安机关发出了检察建议书，很快收到了公安机关的整改回函。但在此后复查刑事申诉案件中，同样的问题仍然存在，检察机关不会因同一监督内容再次发出检察建议。再如办理的许某某刑事申诉案，针对法院判决书存在认定主要犯罪事实不当和时间表述存在严重瑕疵的问题发出了检察建议书，而刑庭内勤、承办法官到刑庭负责人三方对建议书的去向都互相推诿，至于能否收到回函检察机关只能放弃。
（四）纵向制约，横向掣肘
在办理刑事申诉类案件过程中发现，一些案件在程序、实体上有可能存在诸多问题。有的属于多个案件共同存在的问题，有的则是个案中存在的多个问题。作为诉讼监督的主体，纵向上即承办人、部门负责人、单位主管领导对需要监督的内容、对象以及监督的效果等问题，如果存在认识上的差异，特别是决策者的意见直接决定是否需要进行监督以及监督的效果或力度；横向上表现为监督者与被监督者对原诉讼活动是否存在瑕疵或者违法问题，往往产生分歧意见，甚至对被监督的事项产生对抗性的意见，致使最终不能监督。如褚某刑事申诉案，原案被告人于某某因犯故意杀人罪一审被判处死刑立即执行，二审改判死缓后，被害人亲属褚某不服提出申诉。经复查发现，原案在一审判决生效后被告人上诉，二审期间公诉部门已发现于某某另有抢劫罪事实需要追加认定，但鉴于审查意见是维持一审判决，对整体量刑无实际意义，出于诉讼经济考虑，没有追诉。基层院在复查该案过程中，二审已改判死缓，故提出两点监督意见：一是认为实体上存在漏罪，抢劫罪事实清楚，证据充分，应当追加认定；二是程序上存在瑕疵，即能够证明案件事实的关键证据——原案被告人的手机没有依法扣押、随案移送和法庭质证，应当向公安机关发出检察建议书。但最终因纵向监督主体之间认识不一致、观点不统一而监督无果。
复查上述案件时，还发现原案在二审法院作出改判死缓的判决后，二审期间原公诉部门以刑事赔偿没有达成和解、赔偿款未经法庭质证即作为从轻量刑的情节写入判决书等量刑不当为由提出了抗诉意见，但另一职能部门却认为原案改判死缓符合少杀慎杀刑事政策，未能抗诉。检察人员通过复查认为，二审期间原公诉部门提出的抗诉理由部分成立，已向二审法院发出了再审检察建议。
（五）条件丧失，链条中断
笔者通过办理刑事申诉类案件还发现，如果原案在诉讼中存在需要监督的问题，监督者及时提出监督建议后，被监督者能接受意见，如期整改、补救执法中存在的瑕疵甚至违法行为，则能有效减少或者是杜绝执法不严、司法不公等引起申诉上访、引发社会矛盾纠纷的隐患。反之，如果监督者没有履行好监督责任，不能保障监督的及时性，势必导致监督条件丧失、链条中断，使得原案中存在的问题再也无法通过监督的途径进行斧正。如丰台区人民检察院2012年办理的李某某刑事申诉案，原案被告人李某系严重精神障碍者，持菜刀将其公公砍伤四十余刀后致死，后经鉴定李某为限制刑事责任能力，因犯故意杀人罪被判处无期徒刑。申诉人李某某是李某的父亲，以鉴定错误需要重新鉴定、量刑畸重等理由提出申诉。经复查认为，对李某的精神病医学鉴定不完整、不全面。依据《精神疾病司法鉴定暂行规定》第九条、第十九条、第二十一条、第二十二条等的相关规定，应当在不同的诉讼阶段分别对李某有无刑事责任能力、有无诉讼能力、女性有无自我防卫能力、有无服刑能力进行鉴定，而该案仅对李某作出了有无刑事责任能力的鉴定。在审查批捕、审查起诉和法院审理阶段均没有涉及重新或补充鉴定的问题，即该案诉讼中的监督可谓不及时、不到位、不全面。复查该案期间，笔者前往某省女子监狱调查时发现，李某入监服刑一年多，虽长期服药但精神疾病发作症状仍然比较突出，既不能正常参加劳动改造，生活又不能自理，入监后一直需要专门人员予以看顾，给监狱管理也带来了诸多不便。依据相关法律规定，判处无期徒刑的罪犯必须服刑满一定期限后才能申请减刑、假释、保外就医、监外执行等。该案由于初次鉴定不全面，诉讼中的其他环节又未引起足够重视和补充完善，致使该案在本次复查环节完全丧失了全面鉴定的条件和价值。 （六）鉴定相左，监督不能
司法实践告诉我们，鉴定机构之间不存在等级差异，对同一鉴定对象出具的不同鉴定文书处于平等地位。个案中一旦出现了相佐的鉴定意见，必然导致案件事实不清，证据不足，引发涉案当事人缠诉缠访和新的社会矛盾纠纷。如丰台区人民检察院2011年办理的丁某某刑事赔偿案，丁某某系原涉嫌故意伤害案的被不起诉人，原案在侦查阶段对被害人的伤情鉴定是轻伤，故该院对其作出了批捕决定，后以故意伤害罪向法院提起公诉，法院在审理期间委托另外的鉴定机构进行了重新鉴定，结论是不构成轻伤；随后该院委托市院重新鉴定的结果也不构成轻伤，为此丰台区人民检察院将此案从法院撤回起诉，作出了存疑不起诉的决定。丁某某不服，向该院提出申诉，经复查维持了原不起诉决定。丁某某又向该院申请国家赔偿，该院作为国家赔偿义务机关对其作出了刑事赔偿决定。丁某某在未领取赔偿金的情况下向上级机关申请了复议。该案中，三个鉴定机构前后出现两个截然相反的鉴定结论，由于鉴定主体地位平等、结论效力对等，既不能说构成轻伤的鉴定结论是错误的，也不能说不构成轻伤的鉴定结论是正确的。尽管在复查丁某某刑事申诉案和办理刑事赔偿案的过程中，公、检、法在每个诉讼阶段的执法上均不存在问题，引发申诉人缠诉闹访的症结仅仅是两个相反的鉴定结论，导致该案出现了申诉不止、监督不能的状态。
三、拓展诉讼监督工作的建议
评价办理刑事申诉类案件质量优劣的重要指标之一，就是要在诉讼监督工作中取得实质性效果。但不论是对个案的监督，还是通过个案延展对类案的监督，要想达到监督的目的，充分发挥监督的职能作用，取得监督的真正效果，必须具足相应的条件、突破诸多困难与阻力才能得以实现。如立法上的明确和细化、监督主体的意识和能力、监督工作机制的制定与完善、被监督者的接受与配合直接影响监督的效果等等。为更好地维护司法公平正义，维护诉讼当事人合法权益，保证诉讼监督工作的有效开展，笔者提出如下建议：
（一）补强立法上的空缺
在任何诉讼环节、对任何一项诉讼活动进行监督，都应当有法可依。司法实践中，负有监督义务的主体常常因所发现的问题于法无据而苦恼，但客观上又确确实实存在于情不符、于理不合的问题和现象。换句话说，这种不合情、不合理的执法问题某种程度上又折射出立法上的空白。如前所述公安机关撤回起诉的案件如何处理的问题；被鉴定为负部分刑事责任能力的精神病人特殊权益保障的问题；对同一内容的鉴定因鉴定机构资质的对等性，引起前后诉讼意见相互对抗进而诱发新的社会矛盾的问题等等。由于相关法规、司法解释，要么规定过于原则、抽象，要么尚未涉及，使得对原案的认定处于两难状态，进而由这些问题引发的诉讼监督问题也因法无明文规定而不能。为此，立法上的完善与补强，是具备“能监督”的前提。
（二）提升监督者的能力
刑事申诉检察工作的主要任务是依法处理刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件，维护正确的法律决定、判决和裁定，纠正错误的法律决定、判决和裁定，保护诉讼当事人的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。完成上述任务的主体即监督主体，必须明确办案是过程，监督才是目的。监督主体是否敏于监督、敢于监督、善于监督与依法监督，成为考量诉讼监督能力高低的重要标尺。特别是随着新《刑事诉讼法》及相应司法解释的实施，需要监督的内容扩展了，应当监督的对象具体了，监督的途径更加宽泛了，加之对原案诉讼全过程进行的监督本身存在着诸多困难和阻力。因此，加强对诉讼监督法律法规的系统学习和专项培训，特别是针对疑难案件开展案例研讨，鉴于司法鉴定在刑事诉讼中的重要地位，开展相应理论学习和探讨，竭力提高监督者的综合执法能力和执法水平，才能发挥出 “能监督”的主体效能。
（三）强化监督的流程
为促进司法公正，保障诉讼当事人合法权益，维护法律统一正确实施，应当在2009年12月最高人民检察院下发《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》的基础上，紧密结合新《刑事诉讼法》及相应司法解释中规定的诉讼监督事项，配套制定出内容明确、流程细化、操作性强、良性运转的刑事诉讼监督办法。与此同时，建立一套监督与考核互益、持续可操作性的量化考核机制，将诉讼各环节的监督效果统一纳入各级院及内设处室考核范围，避免和防范检察机关各个监督部门之间的相互掣肘，突显诉讼中的监督与诉讼后的监督本有的一致性，让诉讼监督前后形成合力，释放出检察机关作为一个整体的诉讼监督能量。强化监督的工作流程，整合监督的专项机制，才是“能监督”在程序上的保障。
（四）把握监督的时机
不论是诉讼中的监督还是诉讼终结后
申诉期间的监督，监督者是否适时、对被监督者是否当机，直接影响到监督的效果。应当正确理解法律赋予检察机关的监督职能，办案是手段，监督才是目的，二者是相辅相成又相互统一的关系。检察机关应当及时、充分地发挥法律监督的职能作用，把监督的职责渗透到每一个办案环节，坚守“办案与监督并重”的执法理念，不能因为案件多、人员少、任务重而就案办案、放弃监督、忽视监督。审查批捕应当把好监督侦查活动的第一关，审查起诉应当把好监督侦查与审判活动的两道关，办理控告申诉类案件再次把好诉讼活动的整体关，诉讼前期的监督是基础，后期则是对前期监督的补充与强化。每一环节的监督如果不及时、不跟进，应当发现需要监督的事项而没有发现、发现监督的事项却因诸多主客观原因而没能监督，导致 “监督不能”的后果，丧失了“能监督”的良机，埋下扩大、引深社会矛盾纠纷的隐患。
（五）获取监督的实效
由于法律法规明确规定，诉讼监督的途径只能是“建议书”、“通知书”等方式，对被监督者不具有法律强制性，检察机关的诉讼监督可以说是停留在“提醒”或者“告知”的层次上，诉讼监督最终能否达到目的、取得实效，检察机关在发出监督文书后便无法掌控和主宰，而是取决于被监督者是否主动接受并纠改。被监督者“不愿认错”、“怕揭伤疤”的主导心理，成为诉讼监督在程序上的最后一道屏障。为此，基于当前现有的法律规定，为了防止监督事项的落空，避免监督结果的流产，突破“发现不难、发出较难、落实更难”的监督困境，应尽快建立健全诉讼监督的督促、督办机制，适当提升监督文书的制约作用，监督文书发出前监督者与被监督者注重交流与沟通，努力达成共识；监督文书发出后强化监督者督促与督办的职能作用，达到被监督者积极主动接受监督的目的，保证“能监督”取得最终的实效。
[作者简介]白玉坪，北京市丰台区人民检察院控告申诉处处长；史芝珍，北京市丰台区人民检察院控告申诉处检察员。