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摘 要 通过分析规范消防行政处罚自由裁量权的必要性和不当行使的原因，探讨如何规范行使消防行政处罚自由裁量权，以有效预防滥用消防行政处罚自由裁量的行为，促进消防行政执法规范化，提高消防监督执法水平。
关键词 消防行政处罚 自由裁量权 执法规范化
一、自由裁量权的含义
自由裁量权，是指在法律法规对行政行为的范围、条件、形式、程度和方法等未作詳细、具体而明确的规定时，行政主体可以在法律法规的规定幅度和范围内，或符合立法目的和原则的前提下，根据具体情况自行选择、裁量作出行政行为的权力，从而更加准确地贯彻法律法规的意图。
其内涵应包含以下几个方面内容：第一，这种权力是行政主体在其权限范围内享有的权力；第二，行政主体在行使此项权力时可根据实际情况和自己的意志作出判断、选择；第三，行使此项权力的前提是法律无具体规定；第四，这种权力影响行政相对人的权利和义务。
但是，如果缺乏有效规范与约束，不能正确行使自由裁量权就容易导致滥用自由裁量权现象的产生，造成消防行政处罚执法尺度不一的状况发生。既破坏了法律的严肃性与公正性，又影响了公安消防机构执法的形象。
二、消防行政处罚中自由裁量权的类型
（一）消防行政处罚种类的自由裁量权
在公安消防执法机构对行政管理相对人作出行政处罚时，可以在相应的法律条文规定的处罚种类中选择。我国现行消防法律法规规定，消防行政处罚主要有责令停产停业、停止施工、停止使用、警告、罚款、没收非法产品和违法所得、拘留等种类，处罚种类的选择具有一定弹性。例如，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第六十三条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，处警告或者五百元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留”。据此条款，存在相应违法行为且情节不严重的，就能在警告和罚款中择一而行。
（二）消防行政处罚时限的自由裁量权
《消防法》只规定了应该受到行政处罚的法律事实，或者只规定了实施处罚的前置条件，比如对“责令限期改正”的期限未做规定。公安消防机构可以根据火灾隐患整改的难易程度以及行政相对人的违反法定程序的情况决定行政相对人整改的时限长短。例如，《消防法》第六十六条规定，“电器产品、燃气用具的安装、使用及其线路、管路的设计、敷设、维护保养、检测不符合消防技术标准和管理规定的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停止使用，可以并处一千元以上五千元以下罚款。”
（三）消防行政处罚幅度的自由裁量权
在消防行政处罚所依据的法律法规中存在许多比例幅度或上下限幅度的规定，这样的条款可以使消防行政执法人员在法定的处罚幅度内自由选择处罚数额。例如，以罚款额度为例，《消防法》第五十八条对相应违法行为的罚款幅度规定“并处三万元以上三十万元以下罚款”。又如《消防法》第五十八条对相应违法行为的罚款幅度规定“处五千元以下罚款”，仅确定了上限，未对罚款额度的下限做规定。
（四）违法行为情节轻重认定的自由裁量权
消防法律、法规中不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，却并未认定情节轻重的法定条件，这样公安消防机构对情节轻重的认定就有自由裁量权。如《消防法》第六十五条规定，“人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上二千元以下罚款；情节严重的，责令停产停业”。
三、 规范消防行政处罚中自由裁量权的必要性
（一）弥补立法缺陷
由于我国各地域之间经济、社会发展不平衡，消防违法行为也存在情节轻重的不平衡等因素。再加上面对日益迅速发展的、复杂的社会关系，立法机关很难预见未来的发展变化，因此，从立法作层面而言，消防法律、法规所涉及的各种社会消防关系不可能完全概括，就不能做出完全细致的规定。自由裁量权的确定能在现实层面较好地弥补立法上的缺陷。因此，消防行政执法自由裁量权不是凭空产生的，而是法律授予的，受法律约束的权力。
（二）保持消防监督执法管理的高效性
消防行政管理与监督执法的范围十分广泛，消防法律法规通过确定部分特定的原则，设置部分有弹性的条文，赋予消防行政执法部门在法定范围内行使自由裁量权，对于公安消防机构审时度势、因地制宜、富有成效地进行消防行政管理，提高行政效率，是非常必要的。
（三）保证消防行政处罚的公平公正
执法人员由于理解法律法规的局限性，或受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时往往发生自由裁量超过一定的标准，或超出一定的范围、种类，出现与违法事实不相称的现象，造成自由裁量权的滥用。在现阶段，省或市公安消防机构应对带有自由裁量权的消防行政处罚条款进行细化，使执法人员的处罚标准由柔性变为刚性，减少自由裁量权的操作空间，有效规范消防执法权力的运作。
四、消防行政处罚自由裁量权不当行使的主要原因
由于受价值取向、个人素质等因素的制约，消防行政处罚中的自由裁量权在实际运用中因消防执法人员的不同理解可能会产生不同的裁决结果，消防行政自由裁量权在缺乏约束和规范的情形下，行政相对人的权益保障处在不稳定之中，其诱因表现为自由裁量权的不当行使。消防行政处罚自由裁量权不当行使同时存在主观上与客观上的因素。
（一）自由裁量幅度过宽
如前所述，消防法律法规部分条款中对同一个消防违法行为处罚幅度相差高达十倍，造成行政处罚自由裁量权过大，稍有不慎就会造成实际执法中对行政处罚带有部分随意性。
（二）执法业务素质不高
在现有的消防执法人员中，相当一部分没有经过系统的法律专业知识和消防技术规范的培训，对法律法规和消防业务知识的理解不透彻，以致对案件性质和情节轻重的认定受个人能力、业务水平的限制而出现偏差。 （三）执法理念存在偏差
部分执法人员没有牢固树立执法为民的观念，其在实施行政处罚过程中的价值判断标准容易受到部门利益乃至个人利益的影响，自由裁量权的行使自然就会出现偏颇。
（四）执法监督效能不足
消防行政处罚自由裁量权涉及范围广，而执法监督力量却往往不够，很难对每種处罚行为都实施有效监督，同时监督的严密性也不够，自由裁量的环节甚至根本得不到有效的监督制约，为权力寻租、腐败滋生留下空间，导致某些行政处罚决定合法不合理。
五、公安消防机构如何正确行使自由裁量权
鉴于上述原因，应当从完善自由裁量规定的制定、严格落实执法工作的程序制度、强化对执法人员执法素质的保障三方面齐下功夫，确保公安消防机构正确行使自由裁量权。
（一）完善自由裁量规定
为规范公安机关消防行政处罚行为，确保公安机关依法行使消防行政处罚自由裁量权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，提升公安机关执法公信力，四川省公安厅依据相关法律法规制定了《四川省消防行政处罚自由裁量规定》。该文件明确规定了消防行政处罚自由裁量的处罚种类和处罚等次，以罚款为例，根据消防安全违法行为的事实、性质、情节、危害后果及单位（场所）的规模、使用性质，将罚款处罚标准划分为较轻、一般、较重三个处罚阶次；同时，将法定罚款幅度按照0～30%、30%～70%、70%～100%划分为三个区间，分别对应较轻、一般、较重三个处罚阶次，较好地规范了我省消防行政处罚自由裁量行为。
（二）落实告知、听证、集体议案制度
告知和听证制度对于保证自由裁量行为的合法性和妥当性，维护相对人的合法权益具有重要的意义。在作出消防行政处罚决定前，应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚种类、处罚幅度，并书面告知当事人依法享有陈述权、申辩权、听证权和救济权的途径及期限。相对人有要求听证的权利，如果相对人要求听证，消防行政执法主体应当组织听证。
（三）加强案件法制审核
消防行政执法人员在办理具体案件时，应先将调查结果交由消防法制部门进行审查，然后交由执法部门负责人组织进行集体议案，具体承办人员应当说明裁量的依据和理由，严禁执法人员在案件不经过集体讨论的情况下对相对人行使自由裁量权。在基层执法大队不具备法制部门条件的，应由大队法制员和大队负责人行使审核与组织集体议案的职责。
（四）推行执法人员职业准入制度
无论法律如何完善，消防行政处罚自由裁量权仍必然存在，公安消防机构在自由裁量权的行使时始终起着独特的作用。这种独特的作用首先表现在自由裁量方面，即行政行为人的作出与否及作用的程度为何，都由行政行为人的判断来行使权力。为保证自由裁量权的有效行使，严格消防行政执法人员的职业准入制度是极其必要的。其主要目的是通过选拔、考核、考察等方式，确保高素质的人员进入到消防行政执法队伍中来，从而提高消防行政执法的水平和质量。
（五）强化执法规范化培训，提高业务水平
执法者的行政执法主体资格直接导致了执法者的自由裁量权公正与否首要决定性因素就是其自身的素质。合法合理的自由裁量权能够很好地维护法制的尊严。消防业务能力的高低，是能否运用好自由裁量权的关键，许多违法行为需要执法人员来评估其隐患的大小，评估其违法情节的轻重，消防业务能力直接影响到自由裁量权的行使。正确的出发点，需要有过硬的消防业务来保证得出正确的结果。所以，要正确展行自由裁量权，必须以扎实的消防业务素质为基础。执法人员自身素质与规范行政处罚自由裁量权密不可分。因此，要加强对现有干部队伍相关法律法规政策的理论学习，提高广大消防干部的业务素质和执法水平，增强消防执法人员的道德修养，培养其勤政廉政为人民服务的意识和品质，减少因道德风险产生的消防行政处罚自由裁量权的滥用。
总之，规范行政处罚自由裁量权要做好监督与控制，运用自由裁量权灵活的优势，提高行政执法效率，保障当事人的合法权益，促进消防执法规范化，维护社会的稳定。
参考文献：
[1]中华人民共和国消防法，2008.10.
[2]四川省消防行政处罚自由裁量规定，2011.12.
[3]薛俊强.论自由裁量权在消防行政中的运用[J].现代商贸工业，2009（01）.
[4]孙旭莉，张铸祥.消防行政执法中自由裁量权的控制[J].武警学院学报，2007（12）.
[5]陈雅娟，姜新平.浅谈消防行政执法中的自由裁量权[J].法制与社会，2008（34）.
[6]张元祥，胡蕴明.论消防行政处罚自由裁量权的规范与实施[J].消防科学与技术，2008（02）.
[7]赵明，郑亮，黄敏.浅谈对消防执法不作为问题的思考及对策[J].科技创新导报，2008（28）.
[8]党茜蕊.关于消防行政执法改革的几点建议[J].消防科学与技术，2005（S1）.
[9]孙昕荣.关于消防行政执法中自由裁量权的几点思考[J].安徽警官职业学院学报，2005（05）.
关键词 消防行政处罚 自由裁量权 执法规范化
一、自由裁量权的含义
自由裁量权，是指在法律法规对行政行为的范围、条件、形式、程度和方法等未作詳细、具体而明确的规定时，行政主体可以在法律法规的规定幅度和范围内，或符合立法目的和原则的前提下，根据具体情况自行选择、裁量作出行政行为的权力，从而更加准确地贯彻法律法规的意图。
其内涵应包含以下几个方面内容：第一，这种权力是行政主体在其权限范围内享有的权力；第二，行政主体在行使此项权力时可根据实际情况和自己的意志作出判断、选择；第三，行使此项权力的前提是法律无具体规定；第四，这种权力影响行政相对人的权利和义务。
但是，如果缺乏有效规范与约束，不能正确行使自由裁量权就容易导致滥用自由裁量权现象的产生，造成消防行政处罚执法尺度不一的状况发生。既破坏了法律的严肃性与公正性，又影响了公安消防机构执法的形象。
二、消防行政处罚中自由裁量权的类型
（一）消防行政处罚种类的自由裁量权
在公安消防执法机构对行政管理相对人作出行政处罚时，可以在相应的法律条文规定的处罚种类中选择。我国现行消防法律法规规定，消防行政处罚主要有责令停产停业、停止施工、停止使用、警告、罚款、没收非法产品和违法所得、拘留等种类，处罚种类的选择具有一定弹性。例如，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第六十三条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，处警告或者五百元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留”。据此条款，存在相应违法行为且情节不严重的，就能在警告和罚款中择一而行。
（二）消防行政处罚时限的自由裁量权
《消防法》只规定了应该受到行政处罚的法律事实，或者只规定了实施处罚的前置条件，比如对“责令限期改正”的期限未做规定。公安消防机构可以根据火灾隐患整改的难易程度以及行政相对人的违反法定程序的情况决定行政相对人整改的时限长短。例如，《消防法》第六十六条规定，“电器产品、燃气用具的安装、使用及其线路、管路的设计、敷设、维护保养、检测不符合消防技术标准和管理规定的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停止使用，可以并处一千元以上五千元以下罚款。”
（三）消防行政处罚幅度的自由裁量权
在消防行政处罚所依据的法律法规中存在许多比例幅度或上下限幅度的规定，这样的条款可以使消防行政执法人员在法定的处罚幅度内自由选择处罚数额。例如，以罚款额度为例，《消防法》第五十八条对相应违法行为的罚款幅度规定“并处三万元以上三十万元以下罚款”。又如《消防法》第五十八条对相应违法行为的罚款幅度规定“处五千元以下罚款”，仅确定了上限，未对罚款额度的下限做规定。
（四）违法行为情节轻重认定的自由裁量权
消防法律、法规中不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，却并未认定情节轻重的法定条件，这样公安消防机构对情节轻重的认定就有自由裁量权。如《消防法》第六十五条规定，“人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上二千元以下罚款；情节严重的，责令停产停业”。
三、 规范消防行政处罚中自由裁量权的必要性
（一）弥补立法缺陷
由于我国各地域之间经济、社会发展不平衡，消防违法行为也存在情节轻重的不平衡等因素。再加上面对日益迅速发展的、复杂的社会关系，立法机关很难预见未来的发展变化，因此，从立法作层面而言，消防法律、法规所涉及的各种社会消防关系不可能完全概括，就不能做出完全细致的规定。自由裁量权的确定能在现实层面较好地弥补立法上的缺陷。因此，消防行政执法自由裁量权不是凭空产生的，而是法律授予的，受法律约束的权力。
（二）保持消防监督执法管理的高效性
消防行政管理与监督执法的范围十分广泛，消防法律法规通过确定部分特定的原则，设置部分有弹性的条文，赋予消防行政执法部门在法定范围内行使自由裁量权，对于公安消防机构审时度势、因地制宜、富有成效地进行消防行政管理，提高行政效率，是非常必要的。
（三）保证消防行政处罚的公平公正
执法人员由于理解法律法规的局限性，或受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时往往发生自由裁量超过一定的标准，或超出一定的范围、种类，出现与违法事实不相称的现象，造成自由裁量权的滥用。在现阶段，省或市公安消防机构应对带有自由裁量权的消防行政处罚条款进行细化，使执法人员的处罚标准由柔性变为刚性，减少自由裁量权的操作空间，有效规范消防执法权力的运作。
四、消防行政处罚自由裁量权不当行使的主要原因
由于受价值取向、个人素质等因素的制约，消防行政处罚中的自由裁量权在实际运用中因消防执法人员的不同理解可能会产生不同的裁决结果，消防行政自由裁量权在缺乏约束和规范的情形下，行政相对人的权益保障处在不稳定之中，其诱因表现为自由裁量权的不当行使。消防行政处罚自由裁量权不当行使同时存在主观上与客观上的因素。
（一）自由裁量幅度过宽
如前所述，消防法律法规部分条款中对同一个消防违法行为处罚幅度相差高达十倍，造成行政处罚自由裁量权过大，稍有不慎就会造成实际执法中对行政处罚带有部分随意性。
（二）执法业务素质不高
在现有的消防执法人员中，相当一部分没有经过系统的法律专业知识和消防技术规范的培训，对法律法规和消防业务知识的理解不透彻，以致对案件性质和情节轻重的认定受个人能力、业务水平的限制而出现偏差。 （三）执法理念存在偏差
部分执法人员没有牢固树立执法为民的观念，其在实施行政处罚过程中的价值判断标准容易受到部门利益乃至个人利益的影响，自由裁量权的行使自然就会出现偏颇。
（四）执法监督效能不足
消防行政处罚自由裁量权涉及范围广，而执法监督力量却往往不够，很难对每種处罚行为都实施有效监督，同时监督的严密性也不够，自由裁量的环节甚至根本得不到有效的监督制约，为权力寻租、腐败滋生留下空间，导致某些行政处罚决定合法不合理。
五、公安消防机构如何正确行使自由裁量权
鉴于上述原因，应当从完善自由裁量规定的制定、严格落实执法工作的程序制度、强化对执法人员执法素质的保障三方面齐下功夫，确保公安消防机构正确行使自由裁量权。
（一）完善自由裁量规定
为规范公安机关消防行政处罚行为，确保公安机关依法行使消防行政处罚自由裁量权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，提升公安机关执法公信力，四川省公安厅依据相关法律法规制定了《四川省消防行政处罚自由裁量规定》。该文件明确规定了消防行政处罚自由裁量的处罚种类和处罚等次，以罚款为例，根据消防安全违法行为的事实、性质、情节、危害后果及单位（场所）的规模、使用性质，将罚款处罚标准划分为较轻、一般、较重三个处罚阶次；同时，将法定罚款幅度按照0～30%、30%～70%、70%～100%划分为三个区间，分别对应较轻、一般、较重三个处罚阶次，较好地规范了我省消防行政处罚自由裁量行为。
（二）落实告知、听证、集体议案制度
告知和听证制度对于保证自由裁量行为的合法性和妥当性，维护相对人的合法权益具有重要的意义。在作出消防行政处罚决定前，应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚种类、处罚幅度，并书面告知当事人依法享有陈述权、申辩权、听证权和救济权的途径及期限。相对人有要求听证的权利，如果相对人要求听证，消防行政执法主体应当组织听证。
（三）加强案件法制审核
消防行政执法人员在办理具体案件时，应先将调查结果交由消防法制部门进行审查，然后交由执法部门负责人组织进行集体议案，具体承办人员应当说明裁量的依据和理由，严禁执法人员在案件不经过集体讨论的情况下对相对人行使自由裁量权。在基层执法大队不具备法制部门条件的，应由大队法制员和大队负责人行使审核与组织集体议案的职责。
（四）推行执法人员职业准入制度
无论法律如何完善，消防行政处罚自由裁量权仍必然存在，公安消防机构在自由裁量权的行使时始终起着独特的作用。这种独特的作用首先表现在自由裁量方面，即行政行为人的作出与否及作用的程度为何，都由行政行为人的判断来行使权力。为保证自由裁量权的有效行使，严格消防行政执法人员的职业准入制度是极其必要的。其主要目的是通过选拔、考核、考察等方式，确保高素质的人员进入到消防行政执法队伍中来，从而提高消防行政执法的水平和质量。
（五）强化执法规范化培训，提高业务水平
执法者的行政执法主体资格直接导致了执法者的自由裁量权公正与否首要决定性因素就是其自身的素质。合法合理的自由裁量权能够很好地维护法制的尊严。消防业务能力的高低，是能否运用好自由裁量权的关键，许多违法行为需要执法人员来评估其隐患的大小，评估其违法情节的轻重，消防业务能力直接影响到自由裁量权的行使。正确的出发点，需要有过硬的消防业务来保证得出正确的结果。所以，要正确展行自由裁量权，必须以扎实的消防业务素质为基础。执法人员自身素质与规范行政处罚自由裁量权密不可分。因此，要加强对现有干部队伍相关法律法规政策的理论学习，提高广大消防干部的业务素质和执法水平，增强消防执法人员的道德修养，培养其勤政廉政为人民服务的意识和品质，减少因道德风险产生的消防行政处罚自由裁量权的滥用。
总之，规范行政处罚自由裁量权要做好监督与控制，运用自由裁量权灵活的优势，提高行政执法效率，保障当事人的合法权益，促进消防执法规范化，维护社会的稳定。
参考文献：
[1]中华人民共和国消防法，2008.10.
[2]四川省消防行政处罚自由裁量规定，2011.12.
[3]薛俊强.论自由裁量权在消防行政中的运用[J].现代商贸工业，2009（01）.
[4]孙旭莉，张铸祥.消防行政执法中自由裁量权的控制[J].武警学院学报，2007（12）.
[5]陈雅娟，姜新平.浅谈消防行政执法中的自由裁量权[J].法制与社会，2008（34）.
[6]张元祥，胡蕴明.论消防行政处罚自由裁量权的规范与实施[J].消防科学与技术，2008（02）.
[7]赵明，郑亮，黄敏.浅谈对消防执法不作为问题的思考及对策[J].科技创新导报，2008（28）.
[8]党茜蕊.关于消防行政执法改革的几点建议[J].消防科学与技术，2005（S1）.
[9]孙昕荣.关于消防行政执法中自由裁量权的几点思考[J].安徽警官职业学院学报，2005（05）.