一、构建城市住房保障体系的重要意义
　　建设部政策研究中心2004年发布的《2020我们住什么样的房子—中国全面小康社会居住目标研究》指出，到2020年我国城镇人均居住面积目标将为35平方米、城镇最低收入家庭人均住房面积将大于20平方米，而低收入群体的住房总体水平与小康水平却存在不小差距。因此，建立和完善低收入群体住房保障制度，通过政府适当干预来满足市场解决不了的低收入阶层的住房需要，全面提高低收人家庭生活质量，是构建和谐社会首善之区的战略选择。此外，逐步实现住房供应层次化、住房消费梯度化、消费模式多样化，有步骤地解决全省的住房问题。通过实行“分类供应”，减轻对市场性住房需求的压力，缓解市场性住房的供求矛盾，从而稳定和平抑市场性住房的价格。
　　二、河南省城市住房保障体系存在的问题
　　（一）保障性住房与商品房建设的结构性矛盾突出
　　从2003年算起，河南全省为城市中低收入住房困难家庭提供了11.8万套经济适用房。然而，根据河南省建设厅的资料，到2008年底已提交申请表，并经过审批取得经济适用房购买资格排队等候的约24万户。相对于商品房的建设总量和经济适用房的市场需求，经济适用房的建设比例偏低，经济适用房的供求矛盾极其突出。另一方面，住房建设中的结构性矛盾还体现在建设标准过高、面积过大，真正适合中低收入的中小户型偏少。以郑州市为例，2008年经济适用房单套成交建筑面积主力户型集中在81—120平方米之间，占经济适用住房上报总套数的58.0%，住房单套户型面积明显偏大。
　　（二）经济适用房的消费政策错位
　　一是限制购买条件过宽，导致了消费过度和超前消费。国家目前的政策是最低收入者租赁廉租房，中低收入者购买经济适用房，高收入者购买商品房。对经济适用房购买资格的界定是家庭年收入6万元以下。根据调查，1998年以来，约有16%的经济适用住房卖给了中高收入者。与之相伴随还出现了一人多房的现象，更是违背了这项政策的初衷。所以，按照现行的政策，已建和在建的经济适用房真正解决的并不是40%以下的较低收入家庭和低收入家庭。二是一些人曾经享受了国家的优惠政策，又购买了商品房，还可以将经济适用房出卖或出租进行投资，从而加剧经济适用房的供需矛盾和社会的不公平。
　　（三）廉租房制度执行困难
　　首先是廉租住房制度覆盖面低，与国家要求有较大差距。河南省廉租住房制度覆盖面小，各地差异较大。其次是有效房源不足制约了廉租政策的实施。廉租户申请租金补贴自行到市场租房，由于受到自身条件的限制，如孩子上学、生活习惯等原因，一般愿意就近租平房、简易楼或独居单元楼房，现有的房源无法达到他们的要求。第三是部分城市还没有建立廉租住房保障对象档案，申请、审批、退出机制不完善。在执行过程中还存在难以合理确定廉租主体对象的收入（水平）线。
　　三、构建河南省城市住房三层次保障体系的对策
　　（一）建立健全廉租房制度
　　第一，逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市要对低保家庭人均住房面积低于8平方米、申请廉租住房租赁补贴的家庭做到应保尽保；2008年年底前，所有县级以上城市对符合住房保障条件的低保家庭基本做到应保尽保。“十一五”期末全省廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；2008年年底前，有条件的地方要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。
　　第二，明晰廉租住房保障对象和保障标准。廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准由政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。在确定保障面积标准时，应着重参考以下几个方面：一是购建房的保障标准。按照廉租住房为城镇平均住房水平60%的标准进行测算，结合实际情况，制定本地的保障住房建设标准。一般城市确定为40—60平方米的基本保障标准。二是租金补贴标准。由于各地保障能力、职工收入水平和市场房屋租赁价格水平差异较大，确定的补贴标准也不应相同。合理的标准尺度应该是补贴的金额能租赁到基本满足需要的住房。另外，由于市场租金水平是不断变化的，各地应根据保障能力的提高和市场租金水平的变化每年进行一次核定，对补贴标准进行适当的调整。
　　第三，尽快建立廉租住房保障制度的退出机制。房地产管理和社会保障部门可联合成立专门机构，对申请保障型住房居民的收入做严格审核，不同的收入层次纳入不同的保障供应范围，居民收入发生变化，保障措施也相应发生变化。要严格审查廉租住房供应对象，对合格的供应对象发《准租证》，符合条件的家庭可持证租用一套廉租住房。要完善租房人的收入跟踪监测制度，设定退出条件，完善公示制度，提高工作透明度，加大违法处罚力度，建立诚信体系。廉租住房房源应该统一由政府收购，从而切断与市场商品房交易活动之间的联系，形成廉租住房闭路循环模式。
　　（二）改进和规范经济适用房制度
　　第一，合理配置保障性住房与商品房的结构比例。要根据经济发展阶段在商品房市场和经济适用房市场之间建立一个合理的结构和比例关系。通过对近几年河南省居民家庭支付能力的测算，城市较合理的比例是：保障性住房占到全部住宅建设总量的60%左右，覆盖中等收入以下（含中等收入、中低收入和低收入）家庭，而商品房总量占到40%左右，主要针对中高收入和高收入家庭。随着经济的增长，居民购买力的提高，保障类住房应逐步降低。如果按照城市人均收入年增长在10%左右推算，到“十一五”末，有条件的地区应将保障类住房的建设逐步降低到总量的40%，覆盖低收入和中低收入家庭，经济适用房的租、售市场比例逐步调整到40%比60%左右。
　　第二，规范经济适用住房供应对象。经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准由政府确定，实行动态管理，每年向社会公布一次。低收入住房困难家庭要求购买经济适用住房的，由该家庭提出申请，住房保障管理部门按规定程序进行审查，对符合标准的，纳入经济适用住房供应对象范围。享受过福利分房、集资建房或购买过经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房。已经购买了经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定回购。
　　第三，合理确定经济适用住房建设面积标准。经济适用住房户型以小套型为主，建筑面积控制在60平方米左右。政府应根据当地经济发展水平、居民收入水平、住房状况和家庭人口等因素，合理确定经济适用住房的套型面积和各种套型的比例，并进行严格管理。
　　（三）将“两限房”纳入城市住房保障体系
　　“两限房”是指限面积、限房价的住房，它可成为河南省城市住房保障体系的重要补充。“两限房”主要解决城市“夹心层”群体的住房问题，即因收入水平高于经济适用房购买条件而无法申请购买经济适用房，但又买不起普通商品房的中等收入群体。具体而言，“两限房”主要针对两部分人群：一是具备一定房产消费能力的人群，二是定向购买的拆迁户。由于“两限房”的价格与同区位商品房相比较低，如果限价房的限购条件能够宽松于经济适用房的申购条件，并能与之良好协调，那么限价房的出现就能很好的解决“夹心二层”这些中等收入人群的住房问题。
　　与经济适用房和廉租住房热闹的场面相比，河南省“两限房”市场显得备受冷落。早在2006年9月底，河南省郑州市政府在公布郑州市“十一五”规划时，首次提出“限价房”的概念。规划要求郑州市“十一五”期间限价商品住房建设量为632万平方米，占全市建设总量的17%。目前，郑州市正在根据实际研究《郑州市限价商品房管理办法》，并考虑选取1—2个项目作为试点，推进郑州市限价商品房的建设。
　　（四）完善住房保障立法
　　住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。我国目前还没有专门的公共住房政策法规，《住宅法》也未出台。因此，我国应尽快出台相关法规，为住房保障政策实施提供法律支持。建议优先考虑出台《住房保障条例》，从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及对违法违规行为的惩处措施等，待时机进一步成熟后再开展《住宅法》立法工作。从长期看，一部立法层面较高的《住宅法》出台，不仅是住房保障的客观要求，也是住房市场持续、稳定、健康发展的要求。对于已经出台的政策法规，如《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》等，河南省除了要根据它们制订符合河南省实际情况的政策和地方性法规外，还要拿出更为详细的实施细则或配套政策法规。
　　
　　（杨得兵，1976年生，河南商业高等专科学校讲师。研究方向：房地产、物业管理）