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摘 要:行政垄断是我国目前主要的垄断形式之一,不仅阻碍了我国社会主义市场经济的健康发展,而且扰乱了正常的市场经济秩序,侵害了市场竞争主体的合法权益,破坏了国内统一大市场的形成。如何有效规制行政垄断,是我国反垄断法的重点所在。
关键词:反垄断 行政垄断 行政权力
随着我国市场经济的建立和发展,我国当前经济体制正从以往的高度集中的计划经济平稳过渡到市场经济阶段。但我国市场化程度的提高、竞争的日趋激烈、区域经济之间的发展不平衡,使地方保护主义有了可趁之机,行政垄断随之而来。就当前我国的经济发展形势分析,行政垄断是我国《反垄断法》的规制重点。
一、行政垄断的概念与特征
对于行政垄断的定义,学界有不同的见解,如“行政垄断是指凭借政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力,滥施行政行为,而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态或行为”或者“行政垄断是凭借行政权力形成的垄断”抑或“行政垄断是政府及其附属机关滥用行政权力而形成的垄断,是一种违法行为”。综上所述,对于行政垄断的定义始终围绕一个中心,即政府是行政垄断的主体,是政府滥用行政权力而导致的限制竞争行为。行政垄断是指政府及其所属的各政府机关、法律或法规授权的组织,滥用政府行政权力而采取的限制竞争行为,是一种违法行为。行政垄断作为我国现阶段一种较为突出的垄断形式,有其显著特征。
第一,行政机关及其所属部门以及法律法规授权的组织是行政垄断的主体。政府作为行政垄断的主体可以运用行政权力对经济活动进行干预。尤其是政府所属部门,天然地拥有对社会经济活动某一方面的控制权而增加了滥用权力的可能性。政府作为行政垄断的主体,有直接主体与间接主体之分。直接主体,即政府作为经济活动的直接干预者,通过行政禁令的方式直接干预社会经济活动,主要表现为地区封锁和部门垄断。地区封锁是指政府及其所属部门限制外地商品流入本行政区域管辖范围或者是限制本行政区域管辖范围内的商品流入外地,从根本上切断了不同区域间的经济活动往来,割断了互通有无的渠道。部门垄断是指政府某些具有行政管理职能的部门采取强制性的行政作为方式控制某一行业的经济往来或经济核算等。这种垄断形式限制了市场竞争者的公平竞争,使部门垄断的这一范围的市场经济处于真空保护的状态,制约了潜在的市场竞争。
第二,行政垄断的实质是政府及其所属部门滥用行政权力。政府及其所属部门之所以滥用行政权力,其根本的原因在于经济利益的驱动。行政垄断行为主体为了本部门、本单位的局部利益,破坏整个市场经济秩序。行政垄断滥用的是行政权力,这是行政垄断与一般经济垄断最根本的区别,行政垄断所拥有的是一种超经济的权力,是不受市场经济自由竞争所左右的。行政垄断运用行政权力进行垄断不仅是对正常的市场竞争的破坏,它在更大程度上是对市场经济制度的否定,是制度框架之外的不和谐因素。行政垄断最明显的特征是“以行政权力的支撑来进行的垄断,它的形成是导因于一种非理性的政府权力对经济生活的不当介入,它不仅歪曲了正常的竞争,也是对市场经济制度本身的否定”。
第三,行政垄断具有强制性。行政垄断的强制性突出表现在以政府及其所属部门的发布规章、命令来干预正常的市场经济活动,在某一经济领域采取人为的强制性的经济命令的形式割裂市场,形成垄断。行政垄断“从经济方面说,它凭借行政强制力严重限制竞争、扭曲价值规律,使市场作用无法与之抗衡”。行政垄断正是凭借自我肯定、自我制定规章与发布行政命令,从而披上了合法的外衣。在规制行政垄断方面,我国缺少一种制度上的缺陷,即缺少一种如何规制政府滥用行政权力强制干涉经济生活而无法有效制约的体制架构。正是由于这种行政强制力的存在,使其他市场主体权益受到侵害的时候只能处于敢怒而不敢言的尴尬境地,难以形成和政府强制力相抗衡的实力,抑制了其他市场主体的发展。因此,如何抑制强制执行力任意肆虐的发展是反垄断立法应该重点关注的问题。这正是鉴于“无论是在我国还是在其他国家,也无论过去现在还是将来,政府限制竞争的行为都是对竞争危害最甚的行为”。
二、行政垄断的成因
第一,行政垄断的形成原因主要“不是企业自身的经济行为,而是凭借行政权力和行政行为实现的,是对行政权力和行政行为的一种滥用,即不合理、不恰当的行使”。自由竞争原则是市场经济的根本准则,市场主体在竞争中优胜劣汰,从而达到市场优化配置资源的作用。而行政垄断是一种脱离了市场竞争原则的外在力量,它完全区别于市场主体自身的经济行为,是凌驾于其他市场主体之上的超“市场主体”,行政权力的存在是市场经济无法摆脱行政垄断的魔咒。
第二,经济体制转轨及对政府权力约束不严造成的政府权力的扩张。在我国由计划经济转为市场经济的制度转型过程中,由于转型制度的不完善,法律法规监控力度不够,使得行政权力无法迅速从经济领域退出,经过长期的权力滞留,便在我国当今的市场经济中取得了根深蒂固的地位,行政权力对经济的干预大而且广泛,它会不时地冲破法律法规的束缚或者是搜寻法律的漏洞,肆意地对经济生活进行干预。
第三,民主化程度不高造成了行政垄断约束的真空。虽然我国正在向民主与法治社会迈进,但在相当数量的地方政府及其所属部门的工作中,民主与法治的效应还不尽如人意。许多地方政府部门名义上秉公执法,管制地方经济,实际上却是大兴部门垄断,知法犯法,乱征税之风盛行,为地方保护主义大开绿灯。
三、行政垄断的危害
据著名经济学家庞赛特的一份调查报告显示,1997年我国消费者购买本省商品的数量是其他省的21倍。如我国的电信行业,据2007年的统计,我国的移动用户已经超过4亿,成为世界第一移动用户大国,联通用户也有1.5亿以上,我国已经建成了“八横八纵”电缆网,电缆传输能力居于世界领先地位,其发达程度甚至超过了美国等发达国家。但由于我国电信行业长期行政垄断的存在,单一的高资费的存在,导致我国电网利用效率相当低,所以,虽然我国是电信数量大国,但有效利润低下,更多的资费转嫁到了消费者的身上。
第一,行政垄断造成了垄断行业竞争力的弱化。行政垄断造成垄断行业不思进取,固守本位,不注重科学技术在产品生产中的应用,不注重经济效益的提高,缺乏产业延伸机制和新产品研发机制。如果这种趋势长期发展下去,那么在地方消费者对地方垄断产品与服务的不尽如人意之处失去信心的时候,则真正就是行政垄断的危急时刻的到来。
第二,行政垄断是贪污腐败的温床。行政垄断最根本的目的就是获得垄断利润,垄断利润最终转化为部门私利。由于行政垄断缺乏有效监督,行政人员便将行政垄断利益转化为自己的私人利益或者是小团体利益。据资料统计,现在行政腐败很大一部门腐败金钱来自行政垄断利益“已经远远超过政府官员贪污受贿所造成的经济损失,成为当前最严重的腐败形式”。
第三,行政垄断加大了行业间的收入分配差距。在一些行政垄断产业如电信行业、邮政通讯业、电力行业等,职工平均工资比其他行业高出50%-150%不等。在当前我国大力建设社会主义和谐社会,努力缩小收入分配差距的政策下,如此之大的行业间的收入分配差距显然是与和谐社会的目标格格不入的。
四、现行法律制度对行政垄断规定之不足
第一,缺少独立的反垄断执行机关。《反垄断法》第五十一条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”。该条文只是笼统规定了反垄断的执行机关是“反垄断执法机构”,过于抽象。在现实的执法状况中,如国家工商管理局、国家计划经济发展委员会等都有对行政垄断行为的执法权限,各部门各管一摊,执法不能形成合力,降低了反垄断执法的效力。
第二,《反垄断法》不能判断行政权力的合法性,因而不能有效地界定行政垄断。判断行政垄断,是采取行为形式主义,还是后果主义?如果采行为形式主义,则必须对行政垄断行为的合法性做出判断。如果采后果主义,则需对行政权力的合法性做出判断。在一国的政治制度中,权力的合法性是由一国的宪法来规定的,因而《反垄断法》是不能从行政权力的角度对行政垄断行为做出判断的。
五、对我国当前反行政垄断立法的思考
第一,反行政垄断的立法要遵循结构主义模式与行为主义模式的结合。结构主义的反垄断法不仅规制占市场支配地位的企业的行为,而且担负着对阻碍市场竞争的不合理的市场结构的调整,是一种动态与静态调整的结合。而行为主义的立法模式则是主要从控制垄断与市场集中行为出发,主要为单向动态的调整。对于我国当前反垄断的形式而言,我国不易采取单一的立法模式,而是应该两者兼备,从动态与静态两方面着手。
第二,明确行政垄断的责任处罚机制。我国当前对行政垄断的处罚大多数情况下以行政责任追究制度了事,无法在法律处罚上起到震慑效果。要兼采刑事责任、行政责任、民事责任的立法方式。我国应借鉴其他国家的立法方式,采取多元化的责任处罚机制,其中行政责任由专门的反垄断行政执法机关进行追究,而民事责任和刑事责任由人民法院进行追究。
第三,加强行政法对市场经济干预的经济分析。我国的行政垄断是在我国当前市场经济发展不完善的基础上形成的,有其特殊性。我国所面临的不只是如何防止经济性垄断造成的经济运行效率低下和消费者福利的损害,更为重要的是如何打破行政性垄断。因此,在对经济性垄断的限制实行适度容忍政策,采取“盯住行为,放宽结构”的灵活政策的同时,要将反垄断的主要注意力放在消除行政性垄断上。
六、结束语
总之,我国当前反行政垄断的任务非常艰巨。我国当前反行政垄断最重要的任务在于完善当前的《反垄断法》,真正从立法上将行政垄断列入有效规制的范围,实现监管的专门化和有效化,把行政垄断纳入有效的法律规制之中。
(作者单位:江西财经大学法学院)
【参考文献】
1、漆多俊.中国反垄断立法问题研究[J].法学研究,1997(4).
2、胡薇薇.我国制定反垄断法势在必行[J].法学,1995(3).
3、梁慧星.中国反垄断立法的构想[J].法学与实践,1992(6).
4、王晓晔.反垄断法与市场经济[M].法律出版社,1998.
5、张德霖.论我国现阶段垄断与反垄断法[J].经济研究,2002(5).
6、聂孝红.“行政垄断”纳入我国反垄断法的必要性[J].河北法学,2007(2).
7、许光耀.行政垄断的反垄断法规制[J].中国法学,2004(6).
8、陈丹.行政许可法对行政性垄断说“不”[J].河北科技大学学报,2004(2).
关键词:反垄断 行政垄断 行政权力
随着我国市场经济的建立和发展,我国当前经济体制正从以往的高度集中的计划经济平稳过渡到市场经济阶段。但我国市场化程度的提高、竞争的日趋激烈、区域经济之间的发展不平衡,使地方保护主义有了可趁之机,行政垄断随之而来。就当前我国的经济发展形势分析,行政垄断是我国《反垄断法》的规制重点。
一、行政垄断的概念与特征
对于行政垄断的定义,学界有不同的见解,如“行政垄断是指凭借政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力,滥施行政行为,而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态或行为”或者“行政垄断是凭借行政权力形成的垄断”抑或“行政垄断是政府及其附属机关滥用行政权力而形成的垄断,是一种违法行为”。综上所述,对于行政垄断的定义始终围绕一个中心,即政府是行政垄断的主体,是政府滥用行政权力而导致的限制竞争行为。行政垄断是指政府及其所属的各政府机关、法律或法规授权的组织,滥用政府行政权力而采取的限制竞争行为,是一种违法行为。行政垄断作为我国现阶段一种较为突出的垄断形式,有其显著特征。
第一,行政机关及其所属部门以及法律法规授权的组织是行政垄断的主体。政府作为行政垄断的主体可以运用行政权力对经济活动进行干预。尤其是政府所属部门,天然地拥有对社会经济活动某一方面的控制权而增加了滥用权力的可能性。政府作为行政垄断的主体,有直接主体与间接主体之分。直接主体,即政府作为经济活动的直接干预者,通过行政禁令的方式直接干预社会经济活动,主要表现为地区封锁和部门垄断。地区封锁是指政府及其所属部门限制外地商品流入本行政区域管辖范围或者是限制本行政区域管辖范围内的商品流入外地,从根本上切断了不同区域间的经济活动往来,割断了互通有无的渠道。部门垄断是指政府某些具有行政管理职能的部门采取强制性的行政作为方式控制某一行业的经济往来或经济核算等。这种垄断形式限制了市场竞争者的公平竞争,使部门垄断的这一范围的市场经济处于真空保护的状态,制约了潜在的市场竞争。
第二,行政垄断的实质是政府及其所属部门滥用行政权力。政府及其所属部门之所以滥用行政权力,其根本的原因在于经济利益的驱动。行政垄断行为主体为了本部门、本单位的局部利益,破坏整个市场经济秩序。行政垄断滥用的是行政权力,这是行政垄断与一般经济垄断最根本的区别,行政垄断所拥有的是一种超经济的权力,是不受市场经济自由竞争所左右的。行政垄断运用行政权力进行垄断不仅是对正常的市场竞争的破坏,它在更大程度上是对市场经济制度的否定,是制度框架之外的不和谐因素。行政垄断最明显的特征是“以行政权力的支撑来进行的垄断,它的形成是导因于一种非理性的政府权力对经济生活的不当介入,它不仅歪曲了正常的竞争,也是对市场经济制度本身的否定”。
第三,行政垄断具有强制性。行政垄断的强制性突出表现在以政府及其所属部门的发布规章、命令来干预正常的市场经济活动,在某一经济领域采取人为的强制性的经济命令的形式割裂市场,形成垄断。行政垄断“从经济方面说,它凭借行政强制力严重限制竞争、扭曲价值规律,使市场作用无法与之抗衡”。行政垄断正是凭借自我肯定、自我制定规章与发布行政命令,从而披上了合法的外衣。在规制行政垄断方面,我国缺少一种制度上的缺陷,即缺少一种如何规制政府滥用行政权力强制干涉经济生活而无法有效制约的体制架构。正是由于这种行政强制力的存在,使其他市场主体权益受到侵害的时候只能处于敢怒而不敢言的尴尬境地,难以形成和政府强制力相抗衡的实力,抑制了其他市场主体的发展。因此,如何抑制强制执行力任意肆虐的发展是反垄断立法应该重点关注的问题。这正是鉴于“无论是在我国还是在其他国家,也无论过去现在还是将来,政府限制竞争的行为都是对竞争危害最甚的行为”。
二、行政垄断的成因
第一,行政垄断的形成原因主要“不是企业自身的经济行为,而是凭借行政权力和行政行为实现的,是对行政权力和行政行为的一种滥用,即不合理、不恰当的行使”。自由竞争原则是市场经济的根本准则,市场主体在竞争中优胜劣汰,从而达到市场优化配置资源的作用。而行政垄断是一种脱离了市场竞争原则的外在力量,它完全区别于市场主体自身的经济行为,是凌驾于其他市场主体之上的超“市场主体”,行政权力的存在是市场经济无法摆脱行政垄断的魔咒。
第二,经济体制转轨及对政府权力约束不严造成的政府权力的扩张。在我国由计划经济转为市场经济的制度转型过程中,由于转型制度的不完善,法律法规监控力度不够,使得行政权力无法迅速从经济领域退出,经过长期的权力滞留,便在我国当今的市场经济中取得了根深蒂固的地位,行政权力对经济的干预大而且广泛,它会不时地冲破法律法规的束缚或者是搜寻法律的漏洞,肆意地对经济生活进行干预。
第三,民主化程度不高造成了行政垄断约束的真空。虽然我国正在向民主与法治社会迈进,但在相当数量的地方政府及其所属部门的工作中,民主与法治的效应还不尽如人意。许多地方政府部门名义上秉公执法,管制地方经济,实际上却是大兴部门垄断,知法犯法,乱征税之风盛行,为地方保护主义大开绿灯。
三、行政垄断的危害
据著名经济学家庞赛特的一份调查报告显示,1997年我国消费者购买本省商品的数量是其他省的21倍。如我国的电信行业,据2007年的统计,我国的移动用户已经超过4亿,成为世界第一移动用户大国,联通用户也有1.5亿以上,我国已经建成了“八横八纵”电缆网,电缆传输能力居于世界领先地位,其发达程度甚至超过了美国等发达国家。但由于我国电信行业长期行政垄断的存在,单一的高资费的存在,导致我国电网利用效率相当低,所以,虽然我国是电信数量大国,但有效利润低下,更多的资费转嫁到了消费者的身上。
第一,行政垄断造成了垄断行业竞争力的弱化。行政垄断造成垄断行业不思进取,固守本位,不注重科学技术在产品生产中的应用,不注重经济效益的提高,缺乏产业延伸机制和新产品研发机制。如果这种趋势长期发展下去,那么在地方消费者对地方垄断产品与服务的不尽如人意之处失去信心的时候,则真正就是行政垄断的危急时刻的到来。
第二,行政垄断是贪污腐败的温床。行政垄断最根本的目的就是获得垄断利润,垄断利润最终转化为部门私利。由于行政垄断缺乏有效监督,行政人员便将行政垄断利益转化为自己的私人利益或者是小团体利益。据资料统计,现在行政腐败很大一部门腐败金钱来自行政垄断利益“已经远远超过政府官员贪污受贿所造成的经济损失,成为当前最严重的腐败形式”。
第三,行政垄断加大了行业间的收入分配差距。在一些行政垄断产业如电信行业、邮政通讯业、电力行业等,职工平均工资比其他行业高出50%-150%不等。在当前我国大力建设社会主义和谐社会,努力缩小收入分配差距的政策下,如此之大的行业间的收入分配差距显然是与和谐社会的目标格格不入的。
四、现行法律制度对行政垄断规定之不足
第一,缺少独立的反垄断执行机关。《反垄断法》第五十一条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”。该条文只是笼统规定了反垄断的执行机关是“反垄断执法机构”,过于抽象。在现实的执法状况中,如国家工商管理局、国家计划经济发展委员会等都有对行政垄断行为的执法权限,各部门各管一摊,执法不能形成合力,降低了反垄断执法的效力。
第二,《反垄断法》不能判断行政权力的合法性,因而不能有效地界定行政垄断。判断行政垄断,是采取行为形式主义,还是后果主义?如果采行为形式主义,则必须对行政垄断行为的合法性做出判断。如果采后果主义,则需对行政权力的合法性做出判断。在一国的政治制度中,权力的合法性是由一国的宪法来规定的,因而《反垄断法》是不能从行政权力的角度对行政垄断行为做出判断的。
五、对我国当前反行政垄断立法的思考
第一,反行政垄断的立法要遵循结构主义模式与行为主义模式的结合。结构主义的反垄断法不仅规制占市场支配地位的企业的行为,而且担负着对阻碍市场竞争的不合理的市场结构的调整,是一种动态与静态调整的结合。而行为主义的立法模式则是主要从控制垄断与市场集中行为出发,主要为单向动态的调整。对于我国当前反垄断的形式而言,我国不易采取单一的立法模式,而是应该两者兼备,从动态与静态两方面着手。
第二,明确行政垄断的责任处罚机制。我国当前对行政垄断的处罚大多数情况下以行政责任追究制度了事,无法在法律处罚上起到震慑效果。要兼采刑事责任、行政责任、民事责任的立法方式。我国应借鉴其他国家的立法方式,采取多元化的责任处罚机制,其中行政责任由专门的反垄断行政执法机关进行追究,而民事责任和刑事责任由人民法院进行追究。
第三,加强行政法对市场经济干预的经济分析。我国的行政垄断是在我国当前市场经济发展不完善的基础上形成的,有其特殊性。我国所面临的不只是如何防止经济性垄断造成的经济运行效率低下和消费者福利的损害,更为重要的是如何打破行政性垄断。因此,在对经济性垄断的限制实行适度容忍政策,采取“盯住行为,放宽结构”的灵活政策的同时,要将反垄断的主要注意力放在消除行政性垄断上。
六、结束语
总之,我国当前反行政垄断的任务非常艰巨。我国当前反行政垄断最重要的任务在于完善当前的《反垄断法》,真正从立法上将行政垄断列入有效规制的范围,实现监管的专门化和有效化,把行政垄断纳入有效的法律规制之中。
(作者单位:江西财经大学法学院)
【参考文献】
1、漆多俊.中国反垄断立法问题研究[J].法学研究,1997(4).
2、胡薇薇.我国制定反垄断法势在必行[J].法学,1995(3).
3、梁慧星.中国反垄断立法的构想[J].法学与实践,1992(6).
4、王晓晔.反垄断法与市场经济[M].法律出版社,1998.
5、张德霖.论我国现阶段垄断与反垄断法[J].经济研究,2002(5).
6、聂孝红.“行政垄断”纳入我国反垄断法的必要性[J].河北法学,2007(2).
7、许光耀.行政垄断的反垄断法规制[J].中国法学,2004(6).
8、陈丹.行政许可法对行政性垄断说“不”[J].河北科技大学学报,2004(2).