论文部分内容阅读
[摘要] 当前，我国农村土地产权改革的关键是促进农地使用权有序流转。农地使用权流转应坚持公有制原则，把市场作为配置土地资源的基础性手段，完善市场体系，采取多种形式，加强宏观调控等。
[关键词]农地； 改革； 使用权； 流转
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)07-0032-02
我国现行的农村土地产权制度是在坚持土地集体所有的前提下，实行土地联产承包责任制。这种制度，在进一步调动广大农民积极性、大力发展农村生产力方面起到积极的作用，并取得了巨大的成效。但是，现行的农村土地产权制度也存在需要进一步完善和改革的方面，如土地所有权的主体应进一步具体明确，土地使用权(承包权)还不能有效流转，农村土地产权市场、城乡统一市场和有序市场等还未完全形成，国家规范调控农村土地市场的相关制度及有关政策还需进一步完善等。以上这些问题的存在，使我国农村土地规模受到一定限制，未能持续地提高土地利用率，也不符合我国社会主义市场经济体制的要求。因此，我们要按照建立社会主义市场经济体制的要求，进一步深化我国农村土地产权改革，实现我国农地承包经营权的流转。
当前，我国农地承包使用权流转应主要从以下几个方面考虑。
(一)农地使用权流转，应坚持社会主义公有制的基本原则
改革我国农村土地产权制度，促使农地使用权流转，应坚持社会主义公有制，保证改革的社会主义方向。坚持社会主义公有制，就是要继续坚持农村土地所有权归属集体所有。农村土地归集体所有，这是社会主义市场经济体制的本质要求，是保证农民的生存权和效率优先、注重公平的迫切需要。
(二)农地使用权流转应确保土地承包经营权相对长期稳定有效
农村土地承包经营权长期稳定是土地经营权流转的基本前提，没有长期稳定这一规定，农民的权益就不能保障，土地使用权就不能有效流转，就达不到利用市场机制优化配置土地资源这一目的，因此，国家应制定政策规定土地承包经营权长期稳定不变，除非国家有重要公共项目等急需征用农村土地，否则一概不得变更土地承包经营权。
(三)土地承包经营权流转应有效保护耕地，保障我国粮食安全
手中有粮，心里不慌。粮食是人类生存第一需求，世界各国始终把粮食安全问题作为国家的重大战略首要谋划。近几年来，全球粮食价格持续上涨。据联合国粮农组织公布的数据显示，全球基本农产品价格2006年上涨了8％，2007年上升了24％，2008年前3个月又同比上升了53％。粮价上涨的一个主要原因是粮食的有效供给不足，不仅如此，粮食供给不足已引发了世界不同地区的“粮食恐慌”事件。
我国是一个拥有13亿人口的大国，解决吃饭问题始终是国计民生的头等大事，粮食安全关系我国国民经济发展和社会稳定的全局。当前我国粮食安全总体上是好的，食物供给日益丰富，市场供需基本平衡。但是我国粮食生产也面临着新的问题，如自然灾害频发、农业科学技术不高，特别是我国多年来耕地面积逐步减少。据统计，我国耕地面积由1998年的19.45亿亩减少到2007年的18.26亿亩，现已逼近18亿亩，耕地面积逐步减少势必要影响我国粮食产量的供给，因此，在土地承包权流转中，我们要坚持不得改变土地用途这一原则，坚决守住18亿亩耕地红线，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度。
(四)土地承包经营权流转形式应尊重实践、总结经验、不断探索、坚持原则
改革开放以来，我国农村在土地使用权流转方面进行了有益实践和探索，如北京市顺义县采用农场、专业队、专业户的规模化经营模式，广东省南海市的土地股份合作制模式等。从各地的经验来看，目前土地使用权流转的主要形式有：转让、转包、互换、出租、股份合作等。一是转让，它是指原承包者将未到期的土地使用权一次性转让给承包者的经济行为。二是转包，即土地承包方将全部或部分承包地的使用权包给第三方的经济行为。三是互换，指拥有土地使用权的农户相互交换土地使用权的行为。互换的目的主要是耕种方便和种植结构调整的需要。四是出租，指拥有承包权的农户作为出租人将土地使用权及其附着物在一定期限内租赁给承租方使用的经济行为。五是股份合作，指土地承包者将全部或部分承包使用权以折股形式，参与股份合作制经营。农地流转的五种形式对于促进我国农村劳动力流动、发展多种形式的适度规模经营和提高土地利用率起到了重要作用，但随着农村经济的发展和农村市场主体需求的多样化，农村土地流转势必会产生新的流转形式，如农民为了获得银行贷款，也可以把农地使用权作为抵押物来抵押等。因此，农地使用权流转形式要尊重实践，鼓励农民有益探索。
同时在农地使用权流转过程中，要始终坚持依法流转、自愿流转、有偿流转原则。农村的土地使用权归农民所有，农地承包经营权流转与否，采取哪种形式流转，流转价格如何，都由农民和市场来决定，各级政府应按照自愿有偿和市场的原则，切实保障农民权益，引导农地承包权流转。
(五)发展和培育农地使用权流转市场
在市场经济条件下，优化配置土地资源应主要采取市场化手段，把市场作为基础性手段，促进农地使用权良性流转，这是农地使用权流转的关键。因此，发展和培育农地使用权流转市场是当前促进产权流转的一项重要任务。
发展和培育土地使用权流转市场，首先应培育市场主体、明晰农地产权，避免产权虚化和产权主体重叠，明晰农地产权的归属及边界。目前，应进一步完善有关法律，统一土地所有权主体，从历史经验、现实状况和未来发展看，我们认为目前农地所有权的主体应为村民委员会较为合适。明晰农地产权归属就是农地的所有权归村民委员会，村民委员会作为实体代表集体行使土地集体所有权职责，农户具有相对长期稳定的土地使用权(承包经营权)，在资产处置权上应在保持耕地用途不变的情况下。允许农户对其拥有的土地使用权，采取转让、出租、转包、互换、股份合作、抵押等形式流转。其次是严格界定土地公共用地范围，进一步明确商业用地和公共用地，把市场机制引入征地过程，完善农地征用制度。其三是完善农地市场服务体系。制定农村土地评价指标体系，采取有效科学的评估方法，建立农地价格评估机制。建立土地流转中介机构，中介机构应在农村土地流转交易信息、供求双方的咨询、双方联系及协调等方面提供服务。建立农地金融机构，为土地使用权抵押贷款提供金融服务。当前应考虑成立土地抵押合作社，组建土地银行。建立稳定的土地使用权交易场所。制定相关交易规则，规范交易行为和程序，加强对土地使用权交易的监督和管理。
(六)进一步加强对农村土地使用权流转的宏观调控
把市场作为配置土地资源的手段是市场经济的必然要求，但市场也并非万能，市场本身也存在一定的缺陷，市场本身不能解决农村公用设施、基本建设及土地规划等公共供给问题。
因此，政府必须加强对农村土地流转市场的宏观调控，以促进农村经济发展。政府对土地流转市场的调控，应主要采取法律手段和经济手段并辅之以行政手段，要进一步完善有关法律法规，根据目前的新情况，应进一步完善农村土地使用权流转的范围、条件、形式和程序，不断完善产权交易的有关规则。同时，政府还应为农地流转提供公共产品服务，以保障土地使用权流转的顺利进行。
(本文作者：中共鹄壁市委党校翻校长)
责任编辑 宁 静
[关键词]农地； 改革； 使用权； 流转
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)07-0032-02
我国现行的农村土地产权制度是在坚持土地集体所有的前提下，实行土地联产承包责任制。这种制度，在进一步调动广大农民积极性、大力发展农村生产力方面起到积极的作用，并取得了巨大的成效。但是，现行的农村土地产权制度也存在需要进一步完善和改革的方面，如土地所有权的主体应进一步具体明确，土地使用权(承包权)还不能有效流转，农村土地产权市场、城乡统一市场和有序市场等还未完全形成，国家规范调控农村土地市场的相关制度及有关政策还需进一步完善等。以上这些问题的存在，使我国农村土地规模受到一定限制，未能持续地提高土地利用率，也不符合我国社会主义市场经济体制的要求。因此，我们要按照建立社会主义市场经济体制的要求，进一步深化我国农村土地产权改革，实现我国农地承包经营权的流转。
当前，我国农地承包使用权流转应主要从以下几个方面考虑。
(一)农地使用权流转，应坚持社会主义公有制的基本原则
改革我国农村土地产权制度，促使农地使用权流转，应坚持社会主义公有制，保证改革的社会主义方向。坚持社会主义公有制，就是要继续坚持农村土地所有权归属集体所有。农村土地归集体所有，这是社会主义市场经济体制的本质要求，是保证农民的生存权和效率优先、注重公平的迫切需要。
(二)农地使用权流转应确保土地承包经营权相对长期稳定有效
农村土地承包经营权长期稳定是土地经营权流转的基本前提，没有长期稳定这一规定，农民的权益就不能保障，土地使用权就不能有效流转，就达不到利用市场机制优化配置土地资源这一目的，因此，国家应制定政策规定土地承包经营权长期稳定不变，除非国家有重要公共项目等急需征用农村土地，否则一概不得变更土地承包经营权。
(三)土地承包经营权流转应有效保护耕地，保障我国粮食安全
手中有粮，心里不慌。粮食是人类生存第一需求，世界各国始终把粮食安全问题作为国家的重大战略首要谋划。近几年来，全球粮食价格持续上涨。据联合国粮农组织公布的数据显示，全球基本农产品价格2006年上涨了8％，2007年上升了24％，2008年前3个月又同比上升了53％。粮价上涨的一个主要原因是粮食的有效供给不足，不仅如此，粮食供给不足已引发了世界不同地区的“粮食恐慌”事件。
我国是一个拥有13亿人口的大国，解决吃饭问题始终是国计民生的头等大事，粮食安全关系我国国民经济发展和社会稳定的全局。当前我国粮食安全总体上是好的，食物供给日益丰富，市场供需基本平衡。但是我国粮食生产也面临着新的问题，如自然灾害频发、农业科学技术不高，特别是我国多年来耕地面积逐步减少。据统计，我国耕地面积由1998年的19.45亿亩减少到2007年的18.26亿亩，现已逼近18亿亩，耕地面积逐步减少势必要影响我国粮食产量的供给，因此，在土地承包权流转中，我们要坚持不得改变土地用途这一原则，坚决守住18亿亩耕地红线，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度。
(四)土地承包经营权流转形式应尊重实践、总结经验、不断探索、坚持原则
改革开放以来，我国农村在土地使用权流转方面进行了有益实践和探索，如北京市顺义县采用农场、专业队、专业户的规模化经营模式，广东省南海市的土地股份合作制模式等。从各地的经验来看，目前土地使用权流转的主要形式有：转让、转包、互换、出租、股份合作等。一是转让，它是指原承包者将未到期的土地使用权一次性转让给承包者的经济行为。二是转包，即土地承包方将全部或部分承包地的使用权包给第三方的经济行为。三是互换，指拥有土地使用权的农户相互交换土地使用权的行为。互换的目的主要是耕种方便和种植结构调整的需要。四是出租，指拥有承包权的农户作为出租人将土地使用权及其附着物在一定期限内租赁给承租方使用的经济行为。五是股份合作，指土地承包者将全部或部分承包使用权以折股形式，参与股份合作制经营。农地流转的五种形式对于促进我国农村劳动力流动、发展多种形式的适度规模经营和提高土地利用率起到了重要作用，但随着农村经济的发展和农村市场主体需求的多样化，农村土地流转势必会产生新的流转形式，如农民为了获得银行贷款，也可以把农地使用权作为抵押物来抵押等。因此，农地使用权流转形式要尊重实践，鼓励农民有益探索。
同时在农地使用权流转过程中，要始终坚持依法流转、自愿流转、有偿流转原则。农村的土地使用权归农民所有，农地承包经营权流转与否，采取哪种形式流转，流转价格如何，都由农民和市场来决定，各级政府应按照自愿有偿和市场的原则，切实保障农民权益，引导农地承包权流转。
(五)发展和培育农地使用权流转市场
在市场经济条件下，优化配置土地资源应主要采取市场化手段，把市场作为基础性手段，促进农地使用权良性流转，这是农地使用权流转的关键。因此，发展和培育农地使用权流转市场是当前促进产权流转的一项重要任务。
发展和培育土地使用权流转市场，首先应培育市场主体、明晰农地产权，避免产权虚化和产权主体重叠，明晰农地产权的归属及边界。目前，应进一步完善有关法律，统一土地所有权主体，从历史经验、现实状况和未来发展看，我们认为目前农地所有权的主体应为村民委员会较为合适。明晰农地产权归属就是农地的所有权归村民委员会，村民委员会作为实体代表集体行使土地集体所有权职责，农户具有相对长期稳定的土地使用权(承包经营权)，在资产处置权上应在保持耕地用途不变的情况下。允许农户对其拥有的土地使用权，采取转让、出租、转包、互换、股份合作、抵押等形式流转。其次是严格界定土地公共用地范围，进一步明确商业用地和公共用地，把市场机制引入征地过程，完善农地征用制度。其三是完善农地市场服务体系。制定农村土地评价指标体系，采取有效科学的评估方法，建立农地价格评估机制。建立土地流转中介机构，中介机构应在农村土地流转交易信息、供求双方的咨询、双方联系及协调等方面提供服务。建立农地金融机构，为土地使用权抵押贷款提供金融服务。当前应考虑成立土地抵押合作社，组建土地银行。建立稳定的土地使用权交易场所。制定相关交易规则，规范交易行为和程序，加强对土地使用权交易的监督和管理。
(六)进一步加强对农村土地使用权流转的宏观调控
把市场作为配置土地资源的手段是市场经济的必然要求，但市场也并非万能，市场本身也存在一定的缺陷，市场本身不能解决农村公用设施、基本建设及土地规划等公共供给问题。
因此，政府必须加强对农村土地流转市场的宏观调控，以促进农村经济发展。政府对土地流转市场的调控，应主要采取法律手段和经济手段并辅之以行政手段，要进一步完善有关法律法规，根据目前的新情况，应进一步完善农村土地使用权流转的范围、条件、形式和程序，不断完善产权交易的有关规则。同时，政府还应为农地流转提供公共产品服务，以保障土地使用权流转的顺利进行。
(本文作者：中共鹄壁市委党校翻校长)
责任编辑 宁 静