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摘要：本文以宁夏扶贫与环境改造中心为研究对象，通过介绍其治理机制、组织结构、业务范围、工作方式，并对其开展的主要项目——“盐池小额信贷”项目进行效果评价，总结民族地区社会组织公共服务“参与式”供给的经验，以期为民族地区社会组织又好又快发展提供建议和示范。
关键词：社会组织；公共服务；参与式供给；效果
一、宁夏扶贫与环境改造中心产生的背景与发展
改革开放以来，宁夏的经济和社会面貌发生了巨大的变化。然而宁夏南部山区地处黄土高原与风沙干旱地带，在恶劣的自然环境下，脱贫成为农村社区发展的瓶颈。为了摆脱贫困，当地社区居民开始探索脱贫发展之路。于是，1996年沙地资源开发协会——一个草根性的NGO组织在盐池诞生，1998年该协会更名为宁夏南部山区农村发展中心。2004年，该机构正式更名为宁夏扶贫与环境改造中心（简称宁夏CEPA），并在宁夏回族自治区民政厅登记注册，性质界定为从事非营利性、公益性事业的民办非企业单位，业务主管单位为宁夏扶贫办，接受宁夏民政厅和宁夏扶贫办两个部门的业务指导与监督管理,其业务范围包括扶贫救济、改造环境、帮助贫困地区的弱势群体等，是一个活跃在中国西部最贫困、自然环境最恶劣地区，以帮助和支持穷人、改造环境为己任的非营利组织。
二、宁夏扶贫与环境改造中心的治理机制
（一）愿景、使命、宗旨及战略
根据2008年宁夏 CEPA理事会通过的《宁夏扶贫与环境改造中心章程》的规定，确定宁夏CEPA的愿景是使社区居民都能过上富裕、安康、平等、和谐的幸福生活；使命是努力解决宁夏回族自治区的贫困、环境、性别平等方面的问题。
章程的第三条明确阐述了宁夏CEPA宗旨、任务和目标，即致力于参与缓解和消除贫困为宗旨。以改善贫困地区生产生活条件、提高贫困人口的自我发展能力为根本任务，帮助贫困地区、贫困人口解决环境、性别平等方面的问题，尤其关注：1.扶持贫困群体、特别是妇女、儿童；2.促进环境资源与生计互动的良性循环；3.帮助贫困社区提高发展能力,以实现受助社区脱贫致富和可持续发展为目标。其中组织目标又分为长期目标和具体目标，即以促进宁夏地区以社区为单元的区域协调发展，建立一个服务于宁夏的、规范的、可持续的非营利机构为长期目标；以实现机构财务平衡，提升机构在当地乃至全国的社会影响力；扩大现有项目区至盐池县以外的其他县为具体目标。
宁夏CEPA以社区为单元进行战略定位，为当地贫困人口的生计改善和环境改造提供支持，促进区域综合发展；以小额信贷为轴心，促进性别平衡和妇女发展；以参与式为主要方法，促进社区发展能力的提升；以技术开发和合作为主要手段，提升机构的自我发展能力，实现项目支持型向能力主导型的过渡，加强合作与交流，促进资源共享。
（二）理事会制度与决策机制
章程第七条明确规定，宁夏CEPA由不少于9名，不多于25名理事组成理事会。理事会是宁夏CEPA的最高决策机构。在理事会下实施秘书长负责制。理事会的成员，第一次由发起小组提名，并征求有关部门同意后产生。以后由常务理事会从热心于NGO事业的人士、对扶贫和环境改造事业有重要贡献者或对宁夏CEPA有重要贡献的人士中选择产生。
宁夏CEPA决策机构的议事制度实行理事长负责制。理事会须有2/3以上的理事出席方能召开，其决议须经到会2/3以上理事表决通过方能生效。日常工作由秘书长主持。秘书长由理事长提名，并经理事会通过后，报宁夏扶贫办审查并经宁夏民政厅备案，才可以任职。秘书长是宁夏CEPA的法定代表人。宁夏CEPA的监督机构是自治区扶贫办和民政厅。监督机构的议事制度是监督机构根据各自所承担的职责、法律法规的规定，对宁夏CEPA实施监督，一般采取平时监督与年度监督相结合。宁夏CEPA根据监督机构的要求，按照理事会领导下的秘书长负责制原则，实行外部监督和内部监督相结合的原则，提供必要的监督资料，主要包括年度工作计划和年度总结报告。
（三）业务范围与工作方式
宁夏CEPA设立了四个基本业务部，即行政财务部、项目管理部、妇女儿童发展部和研发与对外联络部。根据四个部门的职责划分其业务范围，主要包括：实施国内外其他援助机构和社会、企业的捐赠和合作项目，促进以农村社区为中心的区域综合发展，提高妇女、农户以及社区自我发展的能力；从事农村社区发展方面的研究以及相应的技术开发与转移工作；从事项目管理方面的理论研究和实践探索，为相关发展性项目及NGO提供技术支持（包括策划、培训、检测和评估等），利用援助资金开展以妇女为主题的小额信贷工作；环境改善、扶贫助学等。宁夏 CEPA通过立足于贫困社区，通过参与方式、瞄准区域内弱势群体，以适应自下而上的发展需要以及注重改造和提高中心的能力作为主要的工作方式。
三、该中心开展的主要项目
宁夏CEPA及其成员先后与爱德基金会、加拿大国际发展署、德国米索尔、中国农业大学、香港基督教发展促进会、澳大利亚使馆、宁夏加宁铝业有限公司、国务院扶贫办、亚洲开发银行、乐施会等机构合作开展了30多个社区综合发展和研究项目。项目内容主要涉及到创新以穷人为导向的金融机制，促进妇女发展；建立满足农户需要的农业技术推广体系；建立以社区为基础的自然资源管理机制，促进贫困家庭学龄儿童的义务教育等。通过项目的实施和开展，使项目区在环境改善与建设、区域发展、教育、基层组织建设、妇女发展、能力提高等方面取得了一定的经济和社会效应。而其中运作效果非常显著的盐池县小额信贷始于1996年，是在“爱德盐池县沙地治理与社区综合发展”项目的基础上，在国内外多家基金会、慈善组织、企业的支持下，参照孟加拉乡村银行（GB）模式，运用参与式扶贫的方法，并结合盐池实际和当地农户的信贷需求专门设计的，在业界广受关注，被称之为小额信贷的“盐池模式”。本文也主要针对该模式进行效果分析与评价。
四、“盐池模式”参与式供给的效果评价
（一）通过恰当的制度设计实现了信贷指向贫困人口的目标 小额信贷的“盐池模式”在其制度设计上体现了如下特点：其贷款对象为特定的贫困妇女、贷款额度较小（2000元起步）、利息较高（年利率为11.4%，高于同期银行贷款利率）、短周期（半年至一年），同时要求客户参加村组月度例会以及其他系列活动。由于这种形式的例会制度需付出较大的时间成本，因而小额信贷是富裕户不愿意参加的，这样就保证了信贷能够自动到达真正需要贷款的农户。据统计，盐池信贷项目的所有客户全部为当地农民，中下等收入的农户所占比例达92.5%，实现了支持贫困户的目标。
（二）实现了小额信贷机构可持续发展
借贷以自然村为单位成立村级信贷大组，村组通过社区推广员以及协调员和信贷中心联系起来，这样从借贷农户到联保小组、信贷大组、推广员、协调员、中心主任、理事会层层负责，形成了一个完整的、永久性的、富有亲情的组织网络。该网络的优势在于：第一，保证近100%的还款率。一人拖欠，本村的贷款将暂时停止，这样，拖欠贷款者将受到来自其他组员的谴责，这种小团体的道德压力成为促使组员还款的主要动力。第二，连带担保、内部识别。在一个自然村内，农户彼此熟知，组员可以准确地选择自己的联保小组成员，并确定各自的贷款额度，增加了贷款客户和额度选择的准确性。第三，降低操作成本。“公司”作为甲方，贷款给乙方——村大组，然后由村大组发放给丙方——贷款户，但甲方保留向乙方直接追讨贷款的权利，收贷、放贷、办理相关手续等大量的工作由信贷大组完成。协调员每天1人可以完成3-4个村大组的放贷或收贷任务，可以有效地降低成本。
（三）提高了妇女的经济意识和发展能力
小额信贷的贷款对象是妇女。在贫困地区的农村，妇女往往都是弱势群体，她们在获取贷款方面就更加处于弱势地位。因此，一旦获得了贷款就会很珍惜。与男人相比，女人更善于持家，更善于精打细算，在选择具体的投资项目和还款时都很谨慎，并能保证贷款用到实处。小额信贷项目通过农村妇女提供信贷支持的方式建立起有效地妇女发展组织，以每个村大组为单位建立活动室，提供一些报刊、书籍、桌凳以及娱乐等设施，为农户每月一次的村组例会提供场所。并基于农户的需求，坚持“健康化、本土化、经常化、大众化”原则，制定了一个长期的活动方案，内容涉及科技文化学习、娱乐、技能、文艺表演等方面，并且在县、乡村各个层面进行竞赛和选拔，每年均要在现场举办一次大型的农民系列文化活动，使参与活动的客户比例达到70%以上。
项目总支出中，支持上述活动的预算达到30%，不但从经济上给予借贷农户以补偿，更重要的是提升了借贷农户的能力，许多参贷妇女不但成为了家庭的决策者，而且担负起了领导信贷村组，甚至是全村的重任。2005年以来，有12名妇女获得了“全球微型创业奖”。据调查，在盐池县某村，从2000年开展项目以来，每半月组织一次村组例会，例会内容包括扫盲、看书、读报、农事信息交流等。到2007年，参加小额信贷的妇女全部脱盲，妇女的发展能力得到明显的提升。
（四）增加了农户收入
“公司”招聘高中以上文化程度的农民青年为推广员，其职责是将自己掌握的知识和信息传递给每个客户，她们必须参加各村每月一次的例会，并在每轮走访所有借贷农户，解决农户的一般问题。每月的最后1天为“公司”的例会，月度的评估、需求征集、活动安排均在例会期间完成，县中心的技术小组将根据农户的需求，安排一些集中的、系统的技术培训。同时，支持有条件的村组成立便民农资合作社或者专业协会，增加服务的深度和广度，这些服务提高了农户经营项目的成功率，增加了客户的收入。
从一定程度上说，盐池模式称得上是格莱珉模式的成功典范，它帮助妇女创业增收，提高了她们的社会地位。甚至在某些方面，如低利率的设定和控制上也有了更大的突破和进步。而适当的利率设定一方面保证了弥补运行成本，提高低收入者对贷款的可获得性，也抑制了农村高利贷的蔓延趋势。它以自身的盈利保证了NGO机构的可持续发展，迈向了企业型非营利组织的发展轨道。它的“连带担保、内部识别”制度有效地控制和降低了农村金融实体的逆向选择行为和信用风险的发生，这是不同于格莱珉的无担保连带责任方式的一点。更重要的是，随着“宁夏惠民小额信贷公司”的挂牌成立，实现了农村小额信贷机构金融准入的零突破，使机构拥有了合法的金融地位，成为国内小额信贷发展的“标杆”，也给滞后的农村金融带来了一个亮点。“参与式”扶贫供给方式不仅解决了农村发展主体的问题，而且孕育了小额信贷模式的诞生。无论是从扶贫事业的角度来看，还是从NGO发展的立场考虑，成功运作中的盐池小额信贷模式，都彰显了以扶贫与环境改造为宗旨的非营利组织——宁夏扶贫与环境改造中心存在与发展的巨大意义。
参考文献：
1.彭婧,李东林．宁夏盐池小额贷款的实践:社会企业视角[J]．中国非营利评论．2010(2).
2.王名,乐园．中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J]．浙江省委党校学报．2008(4)．
3.乐园．公共服务购买:政府与民间组织的契约合作模式——以上海打浦桥社区文化服务中心为例[J]．中国非营利评论,2008(1).
4.黄元宰,梅华．无锡“政府购买公共服务”的启示[J]．江海纵横,2008(2)．
5.陈晓春．市场经济与非营利组织研究[M]．湖南人民出版社,2001．
＊基金项目：本文系宁夏高等学校科学研究项目“公共服务购买：民族地区地方政府与社会组织的契约合作机制研究——以宁夏地区为例”（项目编号：2010JY006）的研究成果之一。
（作者单位： 北方民族大学管理学院）
关键词：社会组织；公共服务；参与式供给；效果
一、宁夏扶贫与环境改造中心产生的背景与发展
改革开放以来，宁夏的经济和社会面貌发生了巨大的变化。然而宁夏南部山区地处黄土高原与风沙干旱地带，在恶劣的自然环境下，脱贫成为农村社区发展的瓶颈。为了摆脱贫困，当地社区居民开始探索脱贫发展之路。于是，1996年沙地资源开发协会——一个草根性的NGO组织在盐池诞生，1998年该协会更名为宁夏南部山区农村发展中心。2004年，该机构正式更名为宁夏扶贫与环境改造中心（简称宁夏CEPA），并在宁夏回族自治区民政厅登记注册，性质界定为从事非营利性、公益性事业的民办非企业单位，业务主管单位为宁夏扶贫办，接受宁夏民政厅和宁夏扶贫办两个部门的业务指导与监督管理,其业务范围包括扶贫救济、改造环境、帮助贫困地区的弱势群体等，是一个活跃在中国西部最贫困、自然环境最恶劣地区，以帮助和支持穷人、改造环境为己任的非营利组织。
二、宁夏扶贫与环境改造中心的治理机制
（一）愿景、使命、宗旨及战略
根据2008年宁夏 CEPA理事会通过的《宁夏扶贫与环境改造中心章程》的规定，确定宁夏CEPA的愿景是使社区居民都能过上富裕、安康、平等、和谐的幸福生活；使命是努力解决宁夏回族自治区的贫困、环境、性别平等方面的问题。
章程的第三条明确阐述了宁夏CEPA宗旨、任务和目标，即致力于参与缓解和消除贫困为宗旨。以改善贫困地区生产生活条件、提高贫困人口的自我发展能力为根本任务，帮助贫困地区、贫困人口解决环境、性别平等方面的问题，尤其关注：1.扶持贫困群体、特别是妇女、儿童；2.促进环境资源与生计互动的良性循环；3.帮助贫困社区提高发展能力,以实现受助社区脱贫致富和可持续发展为目标。其中组织目标又分为长期目标和具体目标，即以促进宁夏地区以社区为单元的区域协调发展，建立一个服务于宁夏的、规范的、可持续的非营利机构为长期目标；以实现机构财务平衡，提升机构在当地乃至全国的社会影响力；扩大现有项目区至盐池县以外的其他县为具体目标。
宁夏CEPA以社区为单元进行战略定位，为当地贫困人口的生计改善和环境改造提供支持，促进区域综合发展；以小额信贷为轴心，促进性别平衡和妇女发展；以参与式为主要方法，促进社区发展能力的提升；以技术开发和合作为主要手段，提升机构的自我发展能力，实现项目支持型向能力主导型的过渡，加强合作与交流，促进资源共享。
（二）理事会制度与决策机制
章程第七条明确规定，宁夏CEPA由不少于9名，不多于25名理事组成理事会。理事会是宁夏CEPA的最高决策机构。在理事会下实施秘书长负责制。理事会的成员，第一次由发起小组提名，并征求有关部门同意后产生。以后由常务理事会从热心于NGO事业的人士、对扶贫和环境改造事业有重要贡献者或对宁夏CEPA有重要贡献的人士中选择产生。
宁夏CEPA决策机构的议事制度实行理事长负责制。理事会须有2/3以上的理事出席方能召开，其决议须经到会2/3以上理事表决通过方能生效。日常工作由秘书长主持。秘书长由理事长提名，并经理事会通过后，报宁夏扶贫办审查并经宁夏民政厅备案，才可以任职。秘书长是宁夏CEPA的法定代表人。宁夏CEPA的监督机构是自治区扶贫办和民政厅。监督机构的议事制度是监督机构根据各自所承担的职责、法律法规的规定，对宁夏CEPA实施监督，一般采取平时监督与年度监督相结合。宁夏CEPA根据监督机构的要求，按照理事会领导下的秘书长负责制原则，实行外部监督和内部监督相结合的原则，提供必要的监督资料，主要包括年度工作计划和年度总结报告。
（三）业务范围与工作方式
宁夏CEPA设立了四个基本业务部，即行政财务部、项目管理部、妇女儿童发展部和研发与对外联络部。根据四个部门的职责划分其业务范围，主要包括：实施国内外其他援助机构和社会、企业的捐赠和合作项目，促进以农村社区为中心的区域综合发展，提高妇女、农户以及社区自我发展的能力；从事农村社区发展方面的研究以及相应的技术开发与转移工作；从事项目管理方面的理论研究和实践探索，为相关发展性项目及NGO提供技术支持（包括策划、培训、检测和评估等），利用援助资金开展以妇女为主题的小额信贷工作；环境改善、扶贫助学等。宁夏 CEPA通过立足于贫困社区，通过参与方式、瞄准区域内弱势群体，以适应自下而上的发展需要以及注重改造和提高中心的能力作为主要的工作方式。
三、该中心开展的主要项目
宁夏CEPA及其成员先后与爱德基金会、加拿大国际发展署、德国米索尔、中国农业大学、香港基督教发展促进会、澳大利亚使馆、宁夏加宁铝业有限公司、国务院扶贫办、亚洲开发银行、乐施会等机构合作开展了30多个社区综合发展和研究项目。项目内容主要涉及到创新以穷人为导向的金融机制，促进妇女发展；建立满足农户需要的农业技术推广体系；建立以社区为基础的自然资源管理机制，促进贫困家庭学龄儿童的义务教育等。通过项目的实施和开展，使项目区在环境改善与建设、区域发展、教育、基层组织建设、妇女发展、能力提高等方面取得了一定的经济和社会效应。而其中运作效果非常显著的盐池县小额信贷始于1996年，是在“爱德盐池县沙地治理与社区综合发展”项目的基础上，在国内外多家基金会、慈善组织、企业的支持下，参照孟加拉乡村银行（GB）模式，运用参与式扶贫的方法，并结合盐池实际和当地农户的信贷需求专门设计的，在业界广受关注，被称之为小额信贷的“盐池模式”。本文也主要针对该模式进行效果分析与评价。
四、“盐池模式”参与式供给的效果评价
（一）通过恰当的制度设计实现了信贷指向贫困人口的目标 小额信贷的“盐池模式”在其制度设计上体现了如下特点：其贷款对象为特定的贫困妇女、贷款额度较小（2000元起步）、利息较高（年利率为11.4%，高于同期银行贷款利率）、短周期（半年至一年），同时要求客户参加村组月度例会以及其他系列活动。由于这种形式的例会制度需付出较大的时间成本，因而小额信贷是富裕户不愿意参加的，这样就保证了信贷能够自动到达真正需要贷款的农户。据统计，盐池信贷项目的所有客户全部为当地农民，中下等收入的农户所占比例达92.5%，实现了支持贫困户的目标。
（二）实现了小额信贷机构可持续发展
借贷以自然村为单位成立村级信贷大组，村组通过社区推广员以及协调员和信贷中心联系起来，这样从借贷农户到联保小组、信贷大组、推广员、协调员、中心主任、理事会层层负责，形成了一个完整的、永久性的、富有亲情的组织网络。该网络的优势在于：第一，保证近100%的还款率。一人拖欠，本村的贷款将暂时停止，这样，拖欠贷款者将受到来自其他组员的谴责，这种小团体的道德压力成为促使组员还款的主要动力。第二，连带担保、内部识别。在一个自然村内，农户彼此熟知，组员可以准确地选择自己的联保小组成员，并确定各自的贷款额度，增加了贷款客户和额度选择的准确性。第三，降低操作成本。“公司”作为甲方，贷款给乙方——村大组，然后由村大组发放给丙方——贷款户，但甲方保留向乙方直接追讨贷款的权利，收贷、放贷、办理相关手续等大量的工作由信贷大组完成。协调员每天1人可以完成3-4个村大组的放贷或收贷任务，可以有效地降低成本。
（三）提高了妇女的经济意识和发展能力
小额信贷的贷款对象是妇女。在贫困地区的农村，妇女往往都是弱势群体，她们在获取贷款方面就更加处于弱势地位。因此，一旦获得了贷款就会很珍惜。与男人相比，女人更善于持家，更善于精打细算，在选择具体的投资项目和还款时都很谨慎，并能保证贷款用到实处。小额信贷项目通过农村妇女提供信贷支持的方式建立起有效地妇女发展组织，以每个村大组为单位建立活动室，提供一些报刊、书籍、桌凳以及娱乐等设施，为农户每月一次的村组例会提供场所。并基于农户的需求，坚持“健康化、本土化、经常化、大众化”原则，制定了一个长期的活动方案，内容涉及科技文化学习、娱乐、技能、文艺表演等方面，并且在县、乡村各个层面进行竞赛和选拔，每年均要在现场举办一次大型的农民系列文化活动，使参与活动的客户比例达到70%以上。
项目总支出中，支持上述活动的预算达到30%，不但从经济上给予借贷农户以补偿，更重要的是提升了借贷农户的能力，许多参贷妇女不但成为了家庭的决策者，而且担负起了领导信贷村组，甚至是全村的重任。2005年以来，有12名妇女获得了“全球微型创业奖”。据调查，在盐池县某村，从2000年开展项目以来，每半月组织一次村组例会，例会内容包括扫盲、看书、读报、农事信息交流等。到2007年，参加小额信贷的妇女全部脱盲，妇女的发展能力得到明显的提升。
（四）增加了农户收入
“公司”招聘高中以上文化程度的农民青年为推广员，其职责是将自己掌握的知识和信息传递给每个客户，她们必须参加各村每月一次的例会，并在每轮走访所有借贷农户，解决农户的一般问题。每月的最后1天为“公司”的例会，月度的评估、需求征集、活动安排均在例会期间完成，县中心的技术小组将根据农户的需求，安排一些集中的、系统的技术培训。同时，支持有条件的村组成立便民农资合作社或者专业协会，增加服务的深度和广度，这些服务提高了农户经营项目的成功率，增加了客户的收入。
从一定程度上说，盐池模式称得上是格莱珉模式的成功典范，它帮助妇女创业增收，提高了她们的社会地位。甚至在某些方面，如低利率的设定和控制上也有了更大的突破和进步。而适当的利率设定一方面保证了弥补运行成本，提高低收入者对贷款的可获得性，也抑制了农村高利贷的蔓延趋势。它以自身的盈利保证了NGO机构的可持续发展，迈向了企业型非营利组织的发展轨道。它的“连带担保、内部识别”制度有效地控制和降低了农村金融实体的逆向选择行为和信用风险的发生，这是不同于格莱珉的无担保连带责任方式的一点。更重要的是，随着“宁夏惠民小额信贷公司”的挂牌成立，实现了农村小额信贷机构金融准入的零突破，使机构拥有了合法的金融地位，成为国内小额信贷发展的“标杆”，也给滞后的农村金融带来了一个亮点。“参与式”扶贫供给方式不仅解决了农村发展主体的问题，而且孕育了小额信贷模式的诞生。无论是从扶贫事业的角度来看，还是从NGO发展的立场考虑，成功运作中的盐池小额信贷模式，都彰显了以扶贫与环境改造为宗旨的非营利组织——宁夏扶贫与环境改造中心存在与发展的巨大意义。
参考文献：
1.彭婧,李东林．宁夏盐池小额贷款的实践:社会企业视角[J]．中国非营利评论．2010(2).
2.王名,乐园．中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J]．浙江省委党校学报．2008(4)．
3.乐园．公共服务购买:政府与民间组织的契约合作模式——以上海打浦桥社区文化服务中心为例[J]．中国非营利评论,2008(1).
4.黄元宰,梅华．无锡“政府购买公共服务”的启示[J]．江海纵横,2008(2)．
5.陈晓春．市场经济与非营利组织研究[M]．湖南人民出版社,2001．
＊基金项目：本文系宁夏高等学校科学研究项目“公共服务购买：民族地区地方政府与社会组织的契约合作机制研究——以宁夏地区为例”（项目编号：2010JY006）的研究成果之一。
（作者单位： 北方民族大学管理学院）