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通常认为，日本经济的历史就是一个极力追赶技术先进国家的历史。早在1868年明治维新时期，日本就确立了“东方化，西方技术”的国家创新政策，而这一时期所确立的模式直到今天依然占据着主导地位，即进口国外先进产品进行学习，然后仿制和持续改进产品质量直至可用于出口。日本国土面积狭小，约占世界陆地面积的0.3%，二战后，在政府的大力引导下，通过学习、引进、模仿、创新成为世界经济和科技强国，走出一条适合本国特色的自主创新道路。因此，通过研究探索日本自主创新的特点和其在促进自主创新方面采取的政策措施，有助于深化我们对自主创新道路的理解和把握。
一、日本在技术引进到自主创新的演进过程中，形成了独具特色的官产学研互动合作体系
日本政府在上世纪五、六十年代就开始采取措施积极推动官、产、学、研的合作创新。特别是，在实现技术的跨越过程中，为有效提高后发国家稀缺资源的利用效率，日本非常重视产业内的合作。合作研究计划也是技术跨越者加强产业内合作经常采用的方式，在面对某些高投资壁垒的技术开发中，合作研究联合开发可以降低成本减少风险。例如，1961年颁布的《矿业和制造业工业技术研究联盟法》。工矿技术研究组合是在1961年制定的工矿业技术研究组合法下创设的一项制度。企业就特定的研究课题共同提供研究人员和资金，结成非营利性的研究组合，进行共同研究开发。对于加入组合的企业，其支出金可实行特别折旧。此外，组合在税制上也可优惠待遇。在1961—1987年间，有87家研究联盟成立。在1983年，44家研究联盟中的38家获得了330亿日元的津贴，或者说约为它们总研发支出的一半。
进入20世纪80年代后，日本已成为世界经济和技术大国，随着日本创新政策和模式的演进，官产学研的合作仍是日本企业、大学、政府和社会各界关注的重点。1981年，日本科技厅和通产省正式确定了产、学、官三位一体的以人才流动为中心的科研体制。同时，政府出台了一系列相关的制度，如产学教育制度、新产业基础技术研究开发制度、官民特定共同研究制度、新技术委托开发制度以及《研究交流促进法》等相关法律，用于指导和推进协作研究活动的顺利开展。1998 年，日本国会通过《大学技术转移促进法》，鼓励大学设立科技成果转化机构（TLO），不仅废除了禁止学术机构接受企业基金的限令，而且还采取多种优惠政策，积极促进企业或个人向大学、公共研究机构提供科研经费。TLO法给大学一个强烈的信号，即将其专利实施由“非正式”或“绕道”方式转向高度正式化，即将产学合作由“看不见的”个人交易转换为“看得见的”组织合作。2002年的《产学官合作促进税制》在税收上为“产学官”合作项目提供优惠，极大调动了合作各方的积极性。
此外，为打破科研组织的封闭性和僵硬性，激发研究人员的主观能动性和创造性，还实行了“流动性研究开发制度”。在引进外部科研人才方面，日本从上世纪80年代开始有选择地聘用外国年轻优秀科学家，并在上世纪90年代制定法律允许国内大学教授和国立科研机构科学家的相互流动，大学聘请民间企业的科学家做教员，大学教授到民间企业兼职。日本政府还设立了大量信息机构以进行信息收集和加工，形成了一套完整而系统的科技信息网络，为官、产、学、研合作降低交易成本。时至今日，面对日益激烈的全球经济竞争形势，日本政府依然在不断推动官、产、学、研间的合作。通过官产学研之间的相互配合、协同，促进引进技术与本国技术能力相结合，推动技术创新成果向产业界的转移，以提高产业技术的国际竞争力。
二、不断加大科技投入，并实施“竞争性资金”制度
不断增加科技投入是战后日本的一贯方针。从上世纪80年代初提出“科技立国”战略后，日本政府更是加大了对科技投入的力度。1960年，日本的科研经费总额为1844亿日元；1970年增加到1.1953万亿日元，是1960年的6.5倍；1980年增加到4.6838万亿日元，为1960年的25.4倍；1990年增加到12.896万亿日元，为1960年的65.6倍；2000年增加到16.1万亿日元，为1960年的87.3倍；2010年增加到17.1万亿日元，为1960年的92.8倍。日本的科研经费占国民生产总值比例在1960年为1.11%，1970年度1.59%，1980年为1.91%，1990年为2.78%，2000年为3.00%，到2009年，更是达到3.26%。
“竞争性资金制度”是政府资助科研的主渠道。为以公开招标时选定的课题提供的研究经费，在日本称为“竞争性资金”。日本的竞争性研究资金主要由部科学省、经济产业省、总务省、农林水产省、厚生劳动省、环境省、国土交通省以及内阁府八个省府来支配。其中，部科学省掌管的竞争性研究资金占绝大多数。为使用和管理好这些经费，部科学省将经费划分为数个类别，资助不同研究领域的研究项目，并制定了“竞争性资金制度”，用申报、审批、评估等手段，保证这些资金的使用效率。目前，日本的竞争性研究制度大致可分成四类。其中科学研究费补助金的资金规模最大，约占整个竞争性研究资金的50%，其后依次为战略性创造研究推进计划、厚生劳动科学研究费和科学技术振兴调整费等。四者总和约占竞争性研究资金的80%。
三、企业，特别是大企业真正发挥“创新主体”的作用
战后的日本企业普遍重视研发投入，从技术引进到消化吸收，再到自主创新，企业一直是研发投入的主体。日本的研究开发体制与欧美相比一直属于民间主导型，因此，日本企业的研究开发活动对于日本的技术创新能力乃至国家创新体系的效率都有着举足轻重的影响。一方面，从日本全国的科技研究经费负担看，民间企业一直保持着较高比例。例如，在1980年代末，日本民间企业负担80%，政府仅负担20%；而美国、原西德、法国、英国的民间企业和政府负担比例分别为52%对48%、62.3%对37.7%、47.1%对52.9%、61.5%对38.5%。日本民间企业在研究经费中负担的比例约为美欧国家的1.3—1.7倍，而日本政府负担的比例仅为美欧国家的一半左右。从日本研究经费中民间负担比例的变化看，平均总水平接近80%；到2009年，日本民间企业负担比例也依然高达79.3%。另一方面，从日本科研人员的分布情况看，尽管战后初期研究人员主要集中于大学和政府研究机构，但从1960年起，研究人员则主要分布在产业当中。1960年占52.4%，1999年增加到67.2%，近几年的占比虽然有所降低，但平均水平仍保持在58%以上。 此外，从研究机构的分布情况看，企业研究机构的科研主体地位十分明确。从绝对数量看，企业研究所的数量明显占优。1998年，企业研究所为20720所，分别是政府研究所和大学及附属研究所的18倍和19倍。2009年，企业研究机构数比大学研究机构数多出14997所，是大学研究机构数的3.92倍。值得注意的是，日本企业的技术创新主要是在大企业间进行，大型企业是日本技术创新的主力军，特别是寡头垄断组织，从长期的发展战略出发，投入大量研究经费建立从基础研究到应用研究到技术开发的技术发展体系，以保持自己的技术优势。而且，日本在实施从明治维新起的模仿战略到后来的科技立国战略的过程中，绝大多数创新成果都是由松下、三菱、本田、丰田、索尼、日立等大企业完成的。
四、依靠完备的政策法律和组织保障体系促进自主创新
1946 年，日本《宪法》规定：“国家应奖励科学研究和发明创造，对科学技术的促进应在国民发展事业中占优先地位。”这在法律上确保了科技对经济社会发展的支撑与促进作用。之后，日本又分别在1955年编制了《经济自立5年计划》，在1960年出台了《今后10年科学技术振兴的基本方针》，在1966 年出台了《科学技术振兴的综合基本方针》，1971年出台《20世纪70年代综合科学技术政策》等长期的科技政策规划。
1980年，日本通产省发表《80年代通商产业政策展望》，第一次正式提出“技术立国”战略构想；同年10月，日本科学技术厅在《科学技术白皮书》中对“技术立国”战略进行了补充、修正，并正式提出了“科技立国”发展战略。自“科技立国”战略后，日本政府分别于1986年、1995年公布了《科学技术政策大纲》和《科学技术基本法》。特别是《科学技术基本法》是日本历史上第一部关于科学技术的根本大法，提出了“科技创新立国”的理念，其核心是以科学技术创新为基础推动经济社会发展，也被称为日本实施 21世纪科技战略的总体纲领。1996年、2000年、2005年和2011年则分别出台第一期、第二期、第三期和第四期《科学技术基本计划》。同时，1959年设立“科学技术会议”，到2001年改组前的41年当中，共完成了25项有关的审议和听证，对日本科技政策的决定和实施发挥了应有的作用。由于“科学技术会议”每年只开一两次会，对科技政策的计划、立案、实施等过程缺乏有效的控制机制。因此，2001年，取消原来的“科学技术会议”，在内阁新设“综合科学技术会议”，并赋予更大权力。综合科学技术会议议长由内阁总理担任，其他成员包括内阁官房长官等14名综合科学技术官，分别由有关省厅官员和专家、学者担任，不仅扩大了管辖的部门和领域，而且还配置了专门的组织机构且加强了成员的构成职能。
五、基于日本自主创新内外部环境的变化而适时做出调整
依靠科技政策促进创新，并以此来推动科技进步和经济发展是日本科技政策的一个鲜明特点。从明治维新以来，日本一直通过政策推动科技创新，通过实施赶超结合，创新能力不断提高，并在战后的几十年时间里，成为世界第二大经济体和创新强国。总体而言，日本的科技政策和创新能力经历了从技术引进的科技发展战略到自主开发实现科技创新的历程。应该说，在相当长的一段时间内，技术引进都是日本创新的主旋律和突出特征。1854年锁国主义的结束以及1868年明治维新后非封建中心政府的开始，日本的领导者才开始认识到他们在诸多技术方面落后于西方国家，自然地，推动着日本政府和公众大规模引进西方先进的技术以及在经济和军事上对西方国家的追赶。通常来讲，科学和技术从一国（或一些国家）向其他国家的扩散可以通过书面信息（如书籍、论和绘画）、人（如雇佣外国人和选派日本人去外国学习）、商品（如引进机器和工厂）和资本（如外商直接投资）等的转移来完成。所有这些手段都应用在了明治时期的日本。特别是二战后，日本意识到它的重新落后，因此，抓住当时有利的国际环境，在美国的扶持下，鼓励引进先进技术并促进国内技术基础，提高本国技术水平和劳动生产率。据统计，从1951年到1984年日本公司签署了约4.2万项引进西方技术的协议，仅花170 亿美元，形成了日本以引进技术为主、自主开发为辅的传统。
直至19世纪70年代，内外部环境都发生了很大变化，一方面，日本已经成为除美国和苏联之外的世界第三经济大国，并完成了早期的技术模仿积累；另一方面，日本的科技原创能力受到西方国家怀疑和指责甚至受到外国技术禁运。特别是到1991年“泡沫经济”破灭后，日本与美国在20世纪80年代已大为缩短的技术差距再度拉大，并遭遇韩国等新兴工业国家的挑战。因此，可以说，在全球经济科技竞争日趋激烈的形势下，原有的技术引进模式所能获得的收益已达极限，且对日本未来的科技创新乃至经济发展都已形成制约。在此背景下，20世纪80年代，日本开始提出“技术立国”以替代之前的“贸易立国”，并在90年代出台《科学技术基本法》后，标志着日本开始由技术引进向自主创新、由应用研究向基础研究、由追赶型战略向引领型战略的转变。
（本系国家发展改革委宏观院2014年度基本科研业务费专项课题《发达国家自主创新的经验和启示》报告的部分研究成果）
（张于喆，国家发展改革委产业所。王俊沣，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心。）
一、日本在技术引进到自主创新的演进过程中，形成了独具特色的官产学研互动合作体系
日本政府在上世纪五、六十年代就开始采取措施积极推动官、产、学、研的合作创新。特别是，在实现技术的跨越过程中，为有效提高后发国家稀缺资源的利用效率，日本非常重视产业内的合作。合作研究计划也是技术跨越者加强产业内合作经常采用的方式，在面对某些高投资壁垒的技术开发中，合作研究联合开发可以降低成本减少风险。例如，1961年颁布的《矿业和制造业工业技术研究联盟法》。工矿技术研究组合是在1961年制定的工矿业技术研究组合法下创设的一项制度。企业就特定的研究课题共同提供研究人员和资金，结成非营利性的研究组合，进行共同研究开发。对于加入组合的企业，其支出金可实行特别折旧。此外，组合在税制上也可优惠待遇。在1961—1987年间，有87家研究联盟成立。在1983年，44家研究联盟中的38家获得了330亿日元的津贴，或者说约为它们总研发支出的一半。
进入20世纪80年代后，日本已成为世界经济和技术大国，随着日本创新政策和模式的演进，官产学研的合作仍是日本企业、大学、政府和社会各界关注的重点。1981年，日本科技厅和通产省正式确定了产、学、官三位一体的以人才流动为中心的科研体制。同时，政府出台了一系列相关的制度，如产学教育制度、新产业基础技术研究开发制度、官民特定共同研究制度、新技术委托开发制度以及《研究交流促进法》等相关法律，用于指导和推进协作研究活动的顺利开展。1998 年，日本国会通过《大学技术转移促进法》，鼓励大学设立科技成果转化机构（TLO），不仅废除了禁止学术机构接受企业基金的限令，而且还采取多种优惠政策，积极促进企业或个人向大学、公共研究机构提供科研经费。TLO法给大学一个强烈的信号，即将其专利实施由“非正式”或“绕道”方式转向高度正式化，即将产学合作由“看不见的”个人交易转换为“看得见的”组织合作。2002年的《产学官合作促进税制》在税收上为“产学官”合作项目提供优惠，极大调动了合作各方的积极性。
此外，为打破科研组织的封闭性和僵硬性，激发研究人员的主观能动性和创造性，还实行了“流动性研究开发制度”。在引进外部科研人才方面，日本从上世纪80年代开始有选择地聘用外国年轻优秀科学家，并在上世纪90年代制定法律允许国内大学教授和国立科研机构科学家的相互流动，大学聘请民间企业的科学家做教员，大学教授到民间企业兼职。日本政府还设立了大量信息机构以进行信息收集和加工，形成了一套完整而系统的科技信息网络，为官、产、学、研合作降低交易成本。时至今日，面对日益激烈的全球经济竞争形势，日本政府依然在不断推动官、产、学、研间的合作。通过官产学研之间的相互配合、协同，促进引进技术与本国技术能力相结合，推动技术创新成果向产业界的转移，以提高产业技术的国际竞争力。
二、不断加大科技投入，并实施“竞争性资金”制度
不断增加科技投入是战后日本的一贯方针。从上世纪80年代初提出“科技立国”战略后，日本政府更是加大了对科技投入的力度。1960年，日本的科研经费总额为1844亿日元；1970年增加到1.1953万亿日元，是1960年的6.5倍；1980年增加到4.6838万亿日元，为1960年的25.4倍；1990年增加到12.896万亿日元，为1960年的65.6倍；2000年增加到16.1万亿日元，为1960年的87.3倍；2010年增加到17.1万亿日元，为1960年的92.8倍。日本的科研经费占国民生产总值比例在1960年为1.11%，1970年度1.59%，1980年为1.91%，1990年为2.78%，2000年为3.00%，到2009年，更是达到3.26%。
“竞争性资金制度”是政府资助科研的主渠道。为以公开招标时选定的课题提供的研究经费，在日本称为“竞争性资金”。日本的竞争性研究资金主要由部科学省、经济产业省、总务省、农林水产省、厚生劳动省、环境省、国土交通省以及内阁府八个省府来支配。其中，部科学省掌管的竞争性研究资金占绝大多数。为使用和管理好这些经费，部科学省将经费划分为数个类别，资助不同研究领域的研究项目，并制定了“竞争性资金制度”，用申报、审批、评估等手段，保证这些资金的使用效率。目前，日本的竞争性研究制度大致可分成四类。其中科学研究费补助金的资金规模最大，约占整个竞争性研究资金的50%，其后依次为战略性创造研究推进计划、厚生劳动科学研究费和科学技术振兴调整费等。四者总和约占竞争性研究资金的80%。
三、企业，特别是大企业真正发挥“创新主体”的作用
战后的日本企业普遍重视研发投入，从技术引进到消化吸收，再到自主创新，企业一直是研发投入的主体。日本的研究开发体制与欧美相比一直属于民间主导型，因此，日本企业的研究开发活动对于日本的技术创新能力乃至国家创新体系的效率都有着举足轻重的影响。一方面，从日本全国的科技研究经费负担看，民间企业一直保持着较高比例。例如，在1980年代末，日本民间企业负担80%，政府仅负担20%；而美国、原西德、法国、英国的民间企业和政府负担比例分别为52%对48%、62.3%对37.7%、47.1%对52.9%、61.5%对38.5%。日本民间企业在研究经费中负担的比例约为美欧国家的1.3—1.7倍，而日本政府负担的比例仅为美欧国家的一半左右。从日本研究经费中民间负担比例的变化看，平均总水平接近80%；到2009年，日本民间企业负担比例也依然高达79.3%。另一方面，从日本科研人员的分布情况看，尽管战后初期研究人员主要集中于大学和政府研究机构，但从1960年起，研究人员则主要分布在产业当中。1960年占52.4%，1999年增加到67.2%，近几年的占比虽然有所降低，但平均水平仍保持在58%以上。 此外，从研究机构的分布情况看，企业研究机构的科研主体地位十分明确。从绝对数量看，企业研究所的数量明显占优。1998年，企业研究所为20720所，分别是政府研究所和大学及附属研究所的18倍和19倍。2009年，企业研究机构数比大学研究机构数多出14997所，是大学研究机构数的3.92倍。值得注意的是，日本企业的技术创新主要是在大企业间进行，大型企业是日本技术创新的主力军，特别是寡头垄断组织，从长期的发展战略出发，投入大量研究经费建立从基础研究到应用研究到技术开发的技术发展体系，以保持自己的技术优势。而且，日本在实施从明治维新起的模仿战略到后来的科技立国战略的过程中，绝大多数创新成果都是由松下、三菱、本田、丰田、索尼、日立等大企业完成的。
四、依靠完备的政策法律和组织保障体系促进自主创新
1946 年，日本《宪法》规定：“国家应奖励科学研究和发明创造，对科学技术的促进应在国民发展事业中占优先地位。”这在法律上确保了科技对经济社会发展的支撑与促进作用。之后，日本又分别在1955年编制了《经济自立5年计划》，在1960年出台了《今后10年科学技术振兴的基本方针》，在1966 年出台了《科学技术振兴的综合基本方针》，1971年出台《20世纪70年代综合科学技术政策》等长期的科技政策规划。
1980年，日本通产省发表《80年代通商产业政策展望》，第一次正式提出“技术立国”战略构想；同年10月，日本科学技术厅在《科学技术白皮书》中对“技术立国”战略进行了补充、修正，并正式提出了“科技立国”发展战略。自“科技立国”战略后，日本政府分别于1986年、1995年公布了《科学技术政策大纲》和《科学技术基本法》。特别是《科学技术基本法》是日本历史上第一部关于科学技术的根本大法，提出了“科技创新立国”的理念，其核心是以科学技术创新为基础推动经济社会发展，也被称为日本实施 21世纪科技战略的总体纲领。1996年、2000年、2005年和2011年则分别出台第一期、第二期、第三期和第四期《科学技术基本计划》。同时，1959年设立“科学技术会议”，到2001年改组前的41年当中，共完成了25项有关的审议和听证，对日本科技政策的决定和实施发挥了应有的作用。由于“科学技术会议”每年只开一两次会，对科技政策的计划、立案、实施等过程缺乏有效的控制机制。因此，2001年，取消原来的“科学技术会议”，在内阁新设“综合科学技术会议”，并赋予更大权力。综合科学技术会议议长由内阁总理担任，其他成员包括内阁官房长官等14名综合科学技术官，分别由有关省厅官员和专家、学者担任，不仅扩大了管辖的部门和领域，而且还配置了专门的组织机构且加强了成员的构成职能。
五、基于日本自主创新内外部环境的变化而适时做出调整
依靠科技政策促进创新，并以此来推动科技进步和经济发展是日本科技政策的一个鲜明特点。从明治维新以来，日本一直通过政策推动科技创新，通过实施赶超结合，创新能力不断提高，并在战后的几十年时间里，成为世界第二大经济体和创新强国。总体而言，日本的科技政策和创新能力经历了从技术引进的科技发展战略到自主开发实现科技创新的历程。应该说，在相当长的一段时间内，技术引进都是日本创新的主旋律和突出特征。1854年锁国主义的结束以及1868年明治维新后非封建中心政府的开始，日本的领导者才开始认识到他们在诸多技术方面落后于西方国家，自然地，推动着日本政府和公众大规模引进西方先进的技术以及在经济和军事上对西方国家的追赶。通常来讲，科学和技术从一国（或一些国家）向其他国家的扩散可以通过书面信息（如书籍、论和绘画）、人（如雇佣外国人和选派日本人去外国学习）、商品（如引进机器和工厂）和资本（如外商直接投资）等的转移来完成。所有这些手段都应用在了明治时期的日本。特别是二战后，日本意识到它的重新落后，因此，抓住当时有利的国际环境，在美国的扶持下，鼓励引进先进技术并促进国内技术基础，提高本国技术水平和劳动生产率。据统计，从1951年到1984年日本公司签署了约4.2万项引进西方技术的协议，仅花170 亿美元，形成了日本以引进技术为主、自主开发为辅的传统。
直至19世纪70年代，内外部环境都发生了很大变化，一方面，日本已经成为除美国和苏联之外的世界第三经济大国，并完成了早期的技术模仿积累；另一方面，日本的科技原创能力受到西方国家怀疑和指责甚至受到外国技术禁运。特别是到1991年“泡沫经济”破灭后，日本与美国在20世纪80年代已大为缩短的技术差距再度拉大，并遭遇韩国等新兴工业国家的挑战。因此，可以说，在全球经济科技竞争日趋激烈的形势下，原有的技术引进模式所能获得的收益已达极限，且对日本未来的科技创新乃至经济发展都已形成制约。在此背景下，20世纪80年代，日本开始提出“技术立国”以替代之前的“贸易立国”，并在90年代出台《科学技术基本法》后，标志着日本开始由技术引进向自主创新、由应用研究向基础研究、由追赶型战略向引领型战略的转变。
（本系国家发展改革委宏观院2014年度基本科研业务费专项课题《发达国家自主创新的经验和启示》报告的部分研究成果）
（张于喆，国家发展改革委产业所。王俊沣，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心。）