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摘 要：构建和完善重要矿产资源法律保护机制的前提和核心内容确定地方政府重要矿产资源产权代表人地位以及代表权限的划分，同时这也是有效解决我国重要矿产资源产权虚置及“公用地悲剧”问题的重要途径，我们可以从储量的多少两个维度来探讨中央与地方重要矿产资源代表权限的划分。如此，重要矿产资源产权就能在中央和地方之间得到明确的划定和分配，也使得重要矿产资源产权关系明确，实现重要矿产资源效益最大化以及重要矿产资源得到法律有效保护。
关键词：矿产资源；法律保护；机制；研究
中图分类号：922.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）36-0103-02
近几年以来，围绕我国稀土矿产资源出口的国际贸易纠纷以及国内对稀土矿产资源开采的整治成为热点问题之一。2011年国务院通过了《找矿突破战略行动纲要（2011～2020年）》明确形成一批重要矿产资源战略接续区，建立重要矿产资源储备体系，为经济平稳较快发展提供有力的资源保障和产业支撑。可见，我国也进一步认识到对重要矿产资源的法律保护的紧迫性。当前，地方政府可以在包括重要矿产资源在内的自然资源产权的不明晰和虚置的情况下自由地、最大限度地追求地方经济利益的最大化，使得“公用地悲剧”在我国的严重后果不仅包括有限的资源被过度消耗和浪费，与之伴随的还有严重的环境污染。权利界分清晰能使相关当事人自觉依法办事、定纷止争。故本文认为，确定地方政府重要矿产资源产权代表人地位以及代表权限的划分，是完善重要矿产资源法律机制的前提和核心内容，也是有效解决我国重要矿产资源产权虚置及“公用地悲剧”问题的重要途径，也使得重要矿产资源产权关系在中央政府与地方政府之间得到明确，实现责、权、利相统一，地方政府在享受矿产资源权利和收益的同时，必须承担相应的对矿产资源的维护、保护义务和责任，如实现辖区内的矿产资源可持续发展及利用以及环境质量的监管、环境污染的防治等，最终实现对我国重要矿产资源法律保护的目标与宗旨。
一、地方政府国有重要矿产资源产权代表人地位的确定
根据我国行政管理体制，地方政府与中央政府属于隶属关系。在我国近几十年的经济体制改革进程中，地方政府逐步获得了经济发展的自主权，作为一个独立的地区利益主体的角色日益凸显，并逐渐成为相对独立的利益主体。由于地方政府与中央政府在经济利益上的相对独立性，以及政府机关法人的独立性，以致地方政府不能像中央政府那样，当然的成为自然资源国家所有权的行使者，从此角度来看，地方政府作为自然资源国家所有权和国家利益代表人地位在法律上是处于空白状态，貌似成为一个既无权利更无义务的局外人。但是，无论从制度层面还是现实角度分析，地方政府却已经成为包括重要矿产资源在内的自然资源国家所有权的实际使用者和资产受益人，地方政府在享受权利的同时，却不承担相应的义务，也缺乏法律制约和监督，以至重要矿产资源被滥用，环境污染问题严重，例如近几年多地在开采稀土矿产资源时，无序开采现象非常突出，滥采滥挖，污染严重，由于开采企业众多，并以低价相互竞销，以致我国虽然占有该资源出口国际市场份额的90%以上，却无定价权。因此，与其抽象地定义国家所有权，不如直接明确地方政府国有重要矿产资源产权的代表人地位，既实现矿产资源的经济性和效益性，又实现地方政府的权利和义务的统一，对提高资源效用、减少及防治环境污染具有重要的经济和社会意义。
同时，此种代表地位的设定并无法律制度层面的障碍。根据我国现行法律，已经明确了中央政府作为行使重要矿产资源国家所有权的代表人，这也为确立地方政府的重要矿产资源产权代表人的法律地位奠定了法律基础，提供了制度支持。例如，《物权法》第45条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照规定。”《土地管理法》第2条规定：“我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《矿产资源法》第3条第1款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”此外，草原法、海域使用管理法等法律均明确规定由国务院代表国家行使所有权，故此，我们可以在确定中央政府重要矿产资源所有权代表人地位的基础上，明确地方政府的代表人地位，为中央与地方关于重要矿产资源代表权限的划分奠定理论基础和设定前提。
二、中央与地方重要矿产资源代表权限的划分
明确中央与地方之间产权划分，即中央政府和地方政府之间就各自作为代表人所享有的重要矿产资源产权范围和代表权限的划分，成为完善我国重要矿产资源产权制度、加强重要矿产资源法律保护机制的基础和核心问题。当然，这种划分并不涉及所有权的分配和转让，代表权的内涵应限定在占有、使用和收益的范围之内。
代表权限究竟采用何种方法划分，划分的依据是什么，范围如何确定，是一个很大的课题。限于篇幅，本文建议，抛开对矿产资源的学理分类，我们暂且从储量的多少两个维度来初步探讨中央政府与地方政府重要矿产资源代表权限的划分。
（一）从储量较多的重要矿产资源维度来看
第一，这种资源储量较多，如煤炭资源，人类利用的数量和速度在一定时期内是可控的，也具有相对长久利用和可持续发展的特征。对此，笔者主张在国家拥有所有权的前提下，可以将其占有权、使用权和收益权直接明确委托或划分给地方政府。首先，中央政府可以通过行政契约或其他形式，明确地方政府的代表权限和所承担的责任和义务；其次，通过资源税或有偿转让等方式与地方政府形成利益共享机制，抑或以将此类重要矿产资源作为出资条件，中央与地方政府组成资源直接利用主体，如中央与地方政府组建国有企业或控股企业，共同履行出资人职责，共同享受出资人权益。
第二，基于“公用地悲剧”的考虑，为防止地方政府对资源开发、利用行为的短期化，出现过度利用和浪费资源，我们认为必须保持代表地位的长期性和稳定性，解决矿产资源开发中的行为短期化带来的不良后果。就稳定性而言，可以构建法律层面的制度和机制，明确代表地位和权限的范围以及权利的内容，如非因法定理由，所有权人不得终止使用权等。就长期性而言，我们可以参照《物权法》第126条关于耕地、草地和林地的承包期限，确定较长的时期，从经济刺激和市场角度支持、鼓励地方政府投资于重要矿产资源保护性建设，并以科学发展观为指导，发展循环经济，现实经济和社会的可持续发展；至于资源使用权续展制度，我们可以参照《物权法》第149条关于住宅建设用地使用权续期之规定，根据该法规定，住宅建设用地使用权期满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。如此，地方政府代表地位也可以考虑自动续期的问题。这样，既保证了重要矿产资源所有权人的权益得到实现，又使作为代表人的地方政府的利益追求具有较强的稳定性。 （二）从储量较少重要矿产资源维度来看
储量较少重要矿产资源包括贵金属矿产、稀有金属矿产、稀土金属矿产等金属和非金属矿藏等储备量较少、数量有限且又不可再生的重要矿产资源，这些矿产资源对国家的经济发展和战略安全具有重要意义。随着我国近年来经济的快速发展，储量较少的重要矿产资源的耗竭速度却在加快。例如，享有“有色金属之乡”美誉的湖南，其钨、锑、锰、铀、隐晶质石墨、重晶石等矿产资源在世界上都有着举足轻重的地位，其中钨、锑、锰、隐晶质石墨等产量居全国第一，但是开采权基本上由地方政府掌握，且大量的采矿权转让给了私营企业和个人。随着过度开采，储量消耗严重，优势资源已有隐“忧”。几种主要优势矿产的可供程度分别为：铅可供开采7.8年；锌可供开采8.5年；锑可供开采4.6年；锡可供开采17年。许多大型骨干矿山因资源不足面临关闭。湖南现有的13家国有大型有色金属矿山企业，因资源枯竭已关闭7家，其余几家也有大量矿工面临下岗[1]。再如，河南省的十种有色金属产量一直稳居全国第一，其中氧化铝和电解铝，占全国三分之一左右，如今河南铝土矿的保有储量，只可满足河南铝工业15年的发展需要。20世纪70年代至90年代初，在三门峡小秦岭探明的400多吨黄金储量，使河南黄金产量连续28年全国第二之后，以2011年27吨的年产量计算，仅能维持5年生产需要。而承担河南黄金三分之二产量的灵宝市，于2010年被国务院列为资源枯竭城市。以2010年为例，我国石油、铁、铜和铝的对外依存度分别为54.2%、64.7%、74.6%、52.7%，都超过了50%的安全红线（西方国家的标准），这表明，当前能、矿资源已经对我国资源安全，乃至国家经济安全产生威胁[2]。可见，这些储量较少的具有稀缺性和高价值性的重要矿产资源在我国的现有制度安排下，并没有实现效益最大化，国家作为所有权人也没有因此而获利，还已然产生了耗竭加快、浪费严重的恶性循环。也就是说，地方政府在开发、利用储量较少的重要矿产资源时，虽然在短期内增加了地方经济总体含量，但是其所产生的外部不经济的程度也极大，现有制度安排是不合理的。地方政府并非此类资源的最佳利用者和受益者。
2006年国务院批准下发的《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》规定，关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域包括重要矿产资源保持绝对控制力，实行“国有资本应保持独资或绝对控股”。由此，笔者主张，由中央政府代表国家对这类资源直接行使使用权和收益权，不再划分给地方政府；由中央政府设立独资国有企业，采取垄断的开发经营的模式。如此，我国方可有效地实现储量较少的重要矿产资源的效用最大化和可持续发展，减少外部不经济。
三、结语
基于以上讨论，我们一方面要明确地方政府作为重要矿产资源产权代表人地位，其既享受使用权和收益权，又必须履行监督管理重要矿产资源、实现可持续发展的职责；另一方面，在中央政府和地方政府之间作出代表权限的合理划分，使得重要矿产资源使用权和收益权在两者之间得到明确的划定和分配，明确产权关系，最终实现重要矿产资源效益最大化以及得到法律有效保护，当然“公用地悲剧”问题也随之得到解决，正如魏伊丝所希望的那样，“人类不能滥用、误用或扭曲天然资源”[3]。
参考文献：
[1]欧阳洪亮.矿产大省的资源枯竭之忧[N].潇湘晨报，2006-01-05.
[2]于孟林.需建立重要矿产资源储备体系[N].中国能源报，2011-11-07.
[3]Islamic principles for the Conservation of the Natural enviro-
nment 13（IUCN and Saudi Arabia， 1983）.
（责任编辑：石 银）
关键词：矿产资源；法律保护；机制；研究
中图分类号：922.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）36-0103-02
近几年以来，围绕我国稀土矿产资源出口的国际贸易纠纷以及国内对稀土矿产资源开采的整治成为热点问题之一。2011年国务院通过了《找矿突破战略行动纲要（2011～2020年）》明确形成一批重要矿产资源战略接续区，建立重要矿产资源储备体系，为经济平稳较快发展提供有力的资源保障和产业支撑。可见，我国也进一步认识到对重要矿产资源的法律保护的紧迫性。当前，地方政府可以在包括重要矿产资源在内的自然资源产权的不明晰和虚置的情况下自由地、最大限度地追求地方经济利益的最大化，使得“公用地悲剧”在我国的严重后果不仅包括有限的资源被过度消耗和浪费，与之伴随的还有严重的环境污染。权利界分清晰能使相关当事人自觉依法办事、定纷止争。故本文认为，确定地方政府重要矿产资源产权代表人地位以及代表权限的划分，是完善重要矿产资源法律机制的前提和核心内容，也是有效解决我国重要矿产资源产权虚置及“公用地悲剧”问题的重要途径，也使得重要矿产资源产权关系在中央政府与地方政府之间得到明确，实现责、权、利相统一，地方政府在享受矿产资源权利和收益的同时，必须承担相应的对矿产资源的维护、保护义务和责任，如实现辖区内的矿产资源可持续发展及利用以及环境质量的监管、环境污染的防治等，最终实现对我国重要矿产资源法律保护的目标与宗旨。
一、地方政府国有重要矿产资源产权代表人地位的确定
根据我国行政管理体制，地方政府与中央政府属于隶属关系。在我国近几十年的经济体制改革进程中，地方政府逐步获得了经济发展的自主权，作为一个独立的地区利益主体的角色日益凸显，并逐渐成为相对独立的利益主体。由于地方政府与中央政府在经济利益上的相对独立性，以及政府机关法人的独立性，以致地方政府不能像中央政府那样，当然的成为自然资源国家所有权的行使者，从此角度来看，地方政府作为自然资源国家所有权和国家利益代表人地位在法律上是处于空白状态，貌似成为一个既无权利更无义务的局外人。但是，无论从制度层面还是现实角度分析，地方政府却已经成为包括重要矿产资源在内的自然资源国家所有权的实际使用者和资产受益人，地方政府在享受权利的同时，却不承担相应的义务，也缺乏法律制约和监督，以至重要矿产资源被滥用，环境污染问题严重，例如近几年多地在开采稀土矿产资源时，无序开采现象非常突出，滥采滥挖，污染严重，由于开采企业众多，并以低价相互竞销，以致我国虽然占有该资源出口国际市场份额的90%以上，却无定价权。因此，与其抽象地定义国家所有权，不如直接明确地方政府国有重要矿产资源产权的代表人地位，既实现矿产资源的经济性和效益性，又实现地方政府的权利和义务的统一，对提高资源效用、减少及防治环境污染具有重要的经济和社会意义。
同时，此种代表地位的设定并无法律制度层面的障碍。根据我国现行法律，已经明确了中央政府作为行使重要矿产资源国家所有权的代表人，这也为确立地方政府的重要矿产资源产权代表人的法律地位奠定了法律基础，提供了制度支持。例如，《物权法》第45条第2款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照规定。”《土地管理法》第2条规定：“我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”《矿产资源法》第3条第1款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”此外，草原法、海域使用管理法等法律均明确规定由国务院代表国家行使所有权，故此，我们可以在确定中央政府重要矿产资源所有权代表人地位的基础上，明确地方政府的代表人地位，为中央与地方关于重要矿产资源代表权限的划分奠定理论基础和设定前提。
二、中央与地方重要矿产资源代表权限的划分
明确中央与地方之间产权划分，即中央政府和地方政府之间就各自作为代表人所享有的重要矿产资源产权范围和代表权限的划分，成为完善我国重要矿产资源产权制度、加强重要矿产资源法律保护机制的基础和核心问题。当然，这种划分并不涉及所有权的分配和转让，代表权的内涵应限定在占有、使用和收益的范围之内。
代表权限究竟采用何种方法划分，划分的依据是什么，范围如何确定，是一个很大的课题。限于篇幅，本文建议，抛开对矿产资源的学理分类，我们暂且从储量的多少两个维度来初步探讨中央政府与地方政府重要矿产资源代表权限的划分。
（一）从储量较多的重要矿产资源维度来看
第一，这种资源储量较多，如煤炭资源，人类利用的数量和速度在一定时期内是可控的，也具有相对长久利用和可持续发展的特征。对此，笔者主张在国家拥有所有权的前提下，可以将其占有权、使用权和收益权直接明确委托或划分给地方政府。首先，中央政府可以通过行政契约或其他形式，明确地方政府的代表权限和所承担的责任和义务；其次，通过资源税或有偿转让等方式与地方政府形成利益共享机制，抑或以将此类重要矿产资源作为出资条件，中央与地方政府组成资源直接利用主体，如中央与地方政府组建国有企业或控股企业，共同履行出资人职责，共同享受出资人权益。
第二，基于“公用地悲剧”的考虑，为防止地方政府对资源开发、利用行为的短期化，出现过度利用和浪费资源，我们认为必须保持代表地位的长期性和稳定性，解决矿产资源开发中的行为短期化带来的不良后果。就稳定性而言，可以构建法律层面的制度和机制，明确代表地位和权限的范围以及权利的内容，如非因法定理由，所有权人不得终止使用权等。就长期性而言，我们可以参照《物权法》第126条关于耕地、草地和林地的承包期限，确定较长的时期，从经济刺激和市场角度支持、鼓励地方政府投资于重要矿产资源保护性建设，并以科学发展观为指导，发展循环经济，现实经济和社会的可持续发展；至于资源使用权续展制度，我们可以参照《物权法》第149条关于住宅建设用地使用权续期之规定，根据该法规定，住宅建设用地使用权期满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。如此，地方政府代表地位也可以考虑自动续期的问题。这样，既保证了重要矿产资源所有权人的权益得到实现，又使作为代表人的地方政府的利益追求具有较强的稳定性。 （二）从储量较少重要矿产资源维度来看
储量较少重要矿产资源包括贵金属矿产、稀有金属矿产、稀土金属矿产等金属和非金属矿藏等储备量较少、数量有限且又不可再生的重要矿产资源，这些矿产资源对国家的经济发展和战略安全具有重要意义。随着我国近年来经济的快速发展，储量较少的重要矿产资源的耗竭速度却在加快。例如，享有“有色金属之乡”美誉的湖南，其钨、锑、锰、铀、隐晶质石墨、重晶石等矿产资源在世界上都有着举足轻重的地位，其中钨、锑、锰、隐晶质石墨等产量居全国第一，但是开采权基本上由地方政府掌握，且大量的采矿权转让给了私营企业和个人。随着过度开采，储量消耗严重，优势资源已有隐“忧”。几种主要优势矿产的可供程度分别为：铅可供开采7.8年；锌可供开采8.5年；锑可供开采4.6年；锡可供开采17年。许多大型骨干矿山因资源不足面临关闭。湖南现有的13家国有大型有色金属矿山企业，因资源枯竭已关闭7家，其余几家也有大量矿工面临下岗[1]。再如，河南省的十种有色金属产量一直稳居全国第一，其中氧化铝和电解铝，占全国三分之一左右，如今河南铝土矿的保有储量，只可满足河南铝工业15年的发展需要。20世纪70年代至90年代初，在三门峡小秦岭探明的400多吨黄金储量，使河南黄金产量连续28年全国第二之后，以2011年27吨的年产量计算，仅能维持5年生产需要。而承担河南黄金三分之二产量的灵宝市，于2010年被国务院列为资源枯竭城市。以2010年为例，我国石油、铁、铜和铝的对外依存度分别为54.2%、64.7%、74.6%、52.7%，都超过了50%的安全红线（西方国家的标准），这表明，当前能、矿资源已经对我国资源安全，乃至国家经济安全产生威胁[2]。可见，这些储量较少的具有稀缺性和高价值性的重要矿产资源在我国的现有制度安排下，并没有实现效益最大化，国家作为所有权人也没有因此而获利，还已然产生了耗竭加快、浪费严重的恶性循环。也就是说，地方政府在开发、利用储量较少的重要矿产资源时，虽然在短期内增加了地方经济总体含量，但是其所产生的外部不经济的程度也极大，现有制度安排是不合理的。地方政府并非此类资源的最佳利用者和受益者。
2006年国务院批准下发的《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》规定，关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域包括重要矿产资源保持绝对控制力，实行“国有资本应保持独资或绝对控股”。由此，笔者主张，由中央政府代表国家对这类资源直接行使使用权和收益权，不再划分给地方政府；由中央政府设立独资国有企业，采取垄断的开发经营的模式。如此，我国方可有效地实现储量较少的重要矿产资源的效用最大化和可持续发展，减少外部不经济。
三、结语
基于以上讨论，我们一方面要明确地方政府作为重要矿产资源产权代表人地位，其既享受使用权和收益权，又必须履行监督管理重要矿产资源、实现可持续发展的职责；另一方面，在中央政府和地方政府之间作出代表权限的合理划分，使得重要矿产资源使用权和收益权在两者之间得到明确的划定和分配，明确产权关系，最终实现重要矿产资源效益最大化以及得到法律有效保护，当然“公用地悲剧”问题也随之得到解决，正如魏伊丝所希望的那样，“人类不能滥用、误用或扭曲天然资源”[3]。
参考文献：
[1]欧阳洪亮.矿产大省的资源枯竭之忧[N].潇湘晨报，2006-01-05.
[2]于孟林.需建立重要矿产资源储备体系[N].中国能源报，2011-11-07.
[3]Islamic principles for the Conservation of the Natural enviro-
nment 13（IUCN and Saudi Arabia， 1983）.
（责任编辑：石 银）