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摘要：基层检察室规范化建设，是加强基层检察机关建设的重点内容。本文从基层检察室的基本概念、基层检察室规范化建设的必要性以及规范化建设中暴露出的问题等几方面进行阐述，并针对规范化建设提出几点建议。
关键词：基层检察室；规范化；职能定位
基层检察室建设自上世纪以来经历了发展、衰落、新生，可谓历经磨难。2009年，最高人民检察院发布了《2009—2012年基层人民检察院建设规划》，要求“坚持工作重心下沉。强化民生意识，拓宽工作渠道，把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，筑牢化解矛盾纠纷、维护稳定的第一道防线，切实做到工作联系在基层、调处案件在基层、化解矛盾在基层。积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”由此可见，基层检察室规范化建设的重要性。
一、 基层检察室规范化建设概述
（一） 基层检察室的发展历程
基层检察室产生于上世纪80年代初，先后经历了初始、发展扩张、整顿停滞、严格控制阶段和重新探索五个阶段。
1、初始阶段（1982-1989年）。从1982年开始，一些地方检察机关陆续在经济发达、交通便利的乡镇试点了设置检察室。
2、发展扩张阶段（1989-1998年）。为规范和推动检察机关派驻乡镇检察室的建设，最高人民检察院相继颁布了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例（试行）》、《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》等规范性文件。1993年7月，最高人民检察院下发了《最高人民检察院政治部关于整顿各类检察室的通知》，对乡镇检察室的工作表示了肯定，并鼓励“重点发展乡镇检察室”，同时也指出“检察室设置的范围过宽、过滥，管理工作薄弱，检察室工作人员专业水平低，不能充分发挥检察职能作用”等问题。在这一阶段，乡镇检察室的建设得到了进一步的发展。
3、整顿停滞阶段（1998-2000年）。1998年最高人民检察院发出通知，要求：“对最高人民检察院明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室，以及侦查工作点等，尚未撤销或变相存在的，在1998年7月1日之前必须全部撤销。暂不新设派驻乡镇检察室，对现有派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退”。尽管最高人民检察院没有明令撤销派驻乡镇检察室，但是在教育整顿期间，全国大部分派驻乡镇检察室陆续被撤销了。
4、严格控制阶段（2001-2007年）。2001年3月，中共中央办公厅印发中央编委提出的《地方各级人民检察院机构改革意见》：“调整乡镇检察室设置。为有利于法律监督，兼顾工作效率，各地要根据实际情况，合理调整乡镇检察室布局，作用不大的，予以撤销；确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案”。据此，一些省、市、自治区重新批准设置了少量派驻乡镇检察室。
5、重新探索阶段（2008年至今）。2008年，海南省率先在全省范围内全面开展基层检察院派驻乡镇检察室工作。之后，最高人民检察院先后下发了《关于贯彻落实<中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》、《2009—2012年基层人民检察院建设规划》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》等一系列文件，各地检察机关将基层检察室建设重新提上日程，有选择地开展部分试点工作，并进行了一些行之有效的探索，派出检察室建设进入重新探索阶段。
（二）基层检察室的职能
基层检察室建设中存在着各种问题，如法律地位不明确、职能定位不清晰、保障机制不健全、内部管理不规范等，这些问题制约了基层检察室的健康发展。只有明确检察室的职能定位，才能保证其持续、健康发展。
1、延伸化解社会矛盾的触角。认真处理群众的来信来访，对一般性问题尽量就地解决；对必须通过法律手段解决的问题，尽早掌握情况，为下一步工作做好准备。对涉检信访案件，及时进行调解，将矛盾化解在基层。协同配合有关部门，积极参与基层社会治安管理工作，共同维护基层的和谐稳定。
2、延伸法律监督的触角。承担起发现、收集、整理农村各类涉检信息任务，协助自侦部门查办涉农职务犯罪案件。注意倾听群众呼声，及时发现、认真排查职务犯罪线索，促进基层廉洁勤政；引导农民群众合理运用检察监督手段维护合法权益，减少涉法上访。
3、延伸参与社会管理创新的触角。重视发挥检察建议的作用，完善落实检察建议反馈、跟踪回访等制度。依托职务犯罪预防、检校共建等平台，结合执法办案加强法制宣传教育，正确引导群众树立法治观念。
4、参与并监督社区矫正工作。对辖区内社区矫正执法活动实行监督，协助派检监所部门建立完善资料，发现问题及时提出纠正意见，保障社区矫正工作依法公正实施，使罪犯在社会化教育改造中顺利回归社会。
二、 基层检察室规范化建设的必要性
高检院在《2009—2012年基层人民检察院建设规划》中提出，坚持工作重心下沉。强化民生意识，拓宽工作渠道，把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，筑牢化解矛盾纠纷、维护稳定的第一道防线，切实做到工作联系在基层、调处案件在基层、化解矛盾在基层。积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。在新形势和新要求下，基层检察室的建设显得十分必要，具有积极意义。
（一）建设社会主义新农村的客观需要。最高人民检察院下发的《检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》对检察职能服务社会主义新农村建设提出了明确的要求：检察机关通过严厉打击各种刑事犯罪，可以为基层群众创造安居乐业的社会环境；通过查办和预防职务犯罪，可以为乡镇创造廉洁高效的政务环境；通过运用法律手段促进经济关系的调节，可以为乡镇改革发展创造良好的法治环境；通过化解乡镇各类矛盾纠纷，可以为乡镇创造和谐稳定的生产生活环境。 （二）检察机关对基层履行法律监督职能的需要。一方面，通过日常工作让基层群众了解检察机关的法律监督职能；另一方面，也可以更加了解基层的基本情况，进而准确把握执法为民的法相，更好的对基层履行法律监督职能。
（三）化解基层社会矛盾的需要。基层检察室的建设，将基层检察工作重心下移，由检察室代表法律监督力量，着力解决基层群众最关心、最现实的利益问题，做好基层涉检信访工作，及时化解矛盾纠纷，把问题解决在基层，维护好广大基层群众的根本利益。
（四）维护农村稳定和谐的需要。基层检察室通过积极参与农村社会治安的综合治理，能够协助当地政府及有关部门妥善处理影响农村稳定的突发事件，协助案发单位建立章程，维护农村和谐稳定的大局。
三、 基层检察室规范化建设存在的问题
（一）法律依据的缺乏。目前，有关基层检察室的设置及其职能的法律依据只有最高人民检察院制定的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，而《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为最高人民检察院颁布的内部文件，其效力不及法律，从而导致基层检察室法律地位不明确、工作开展得不到有力的法律支持的尴尬。
（二）职能定位不清晰。基层检察室作为基层检察院的组成部分，其职能定位应以“强化法律监督，维护公平正义”为主线，以化解社会矛盾为目的，但目前基层检察室职能却出现虚化、泛化、完全办案化等各种趋势。
（三）规章制度的缺失。由于规章制度的缺失导致检察室工作不规范，随意性大，缺乏具体的工作任务及工作指标，导致检察室工作的虚化。
（四）保障机制不到位。目前检察室建设的保障工作不到位，导致人员配备不齐、办公场所建设不规范等问题的出现。有的检察室的办公场所在人员力量上捉襟见肘，严重缺少工作人员；有的检察室是借用乡（镇）政府办公大楼的一间或若干间办公室。这些问题，制约了检察工作的开展，影响了基层检察室的健康发展。
四、 对基层检察室规范化建设的几点建议
（一）确立检察室的法律地位。《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为最高人民检察院颁布的内部文件，其效力有限。基层检察室只能探索性地开展工作，极大的制约了检察室的发展及检察工作的开展。机构设置及工作职能均缺乏法律依据，导致了一些基层检察院具备设置检察室的条件，却因法律依据不足而难以实施；导致基层检察室设置与否完全取决于地方政府的认同程度和支持程度，其保障工作也无法及时到位。因此，要想使基层检察室真正发挥其法律监督机构的作用，就必须要在《人民检察院组织法》中明确规定基层检察室的法律地位。（二）准确定位基层检察室的工作职能。上世纪，由于基层检察室的职能定位不明确，从而导致其衰落。因此，要想让检察室充分发挥其作用，就需要我们明确其职能范围。
1、强化法律监督。加强执法环节的法律监督工作，及时发现职务犯罪线索，配合反贪、反渎等自侦部门查办职务犯罪案件。加强社区矫正的监督力度，协助监所部门做好社区矫正工作，发现问题及时提出纠正意见。
2、加强法律宣传。依托职务犯罪预防、检校共建等平台，通过开展送法下乡、送法进企业、送法进社区活动，加强法制宣传教育，引导群众树立正确法治观念。
3、服务新农村建设。加强对国家惠农政策执行情况的监督，发现基层人员职务犯罪线索，积极配合反贪、反渎部门依法查处。认真处理群众的来信来访，对涉检信访案件，及时进行调解，积极化解基层社会矛盾。主动配合有关部门，积极参与基层社会治安管理工作，共同维护基层的和谐稳定。
（三）建立科学的基层检察室工作制度。一是要建立基层检察室日常工作制度，明确检察室的工作目标、工作任务，以保障基层检察工作的有序开展。二是要建立基层检察室工作人员管理制度，明确工作人员的日常工作任务、行为规范等，以树立良好的检察人员形象。三是要建立信息报送制度。基层检察室要及时将案件信息、犯罪线索报送基层检察院，以便领导及时作出决策。四是要建立监督考核制度。由基层检察院的政工部门、监察室负责对基层检察室进行监督考核，对工作成效大、受到当地基层组织和群众好评的给予奖励；对于工作懈怠，甚至违法乱纪的做出严肃处理。
（四）完善基层检察室的保障机制。要确保基层检察室有独立的办公场所，有统一的人员配备要求，积极推进规范化建设，保证基层检察室的健康、有序发展。
关键词：基层检察室；规范化；职能定位
基层检察室建设自上世纪以来经历了发展、衰落、新生，可谓历经磨难。2009年，最高人民检察院发布了《2009—2012年基层人民检察院建设规划》，要求“坚持工作重心下沉。强化民生意识，拓宽工作渠道，把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，筑牢化解矛盾纠纷、维护稳定的第一道防线，切实做到工作联系在基层、调处案件在基层、化解矛盾在基层。积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”由此可见，基层检察室规范化建设的重要性。
一、 基层检察室规范化建设概述
（一） 基层检察室的发展历程
基层检察室产生于上世纪80年代初，先后经历了初始、发展扩张、整顿停滞、严格控制阶段和重新探索五个阶段。
1、初始阶段（1982-1989年）。从1982年开始，一些地方检察机关陆续在经济发达、交通便利的乡镇试点了设置检察室。
2、发展扩张阶段（1989-1998年）。为规范和推动检察机关派驻乡镇检察室的建设，最高人民检察院相继颁布了《人民检察院乡（镇）检察室工作条例（试行）》、《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》等规范性文件。1993年7月，最高人民检察院下发了《最高人民检察院政治部关于整顿各类检察室的通知》，对乡镇检察室的工作表示了肯定，并鼓励“重点发展乡镇检察室”，同时也指出“检察室设置的范围过宽、过滥，管理工作薄弱，检察室工作人员专业水平低，不能充分发挥检察职能作用”等问题。在这一阶段，乡镇检察室的建设得到了进一步的发展。
3、整顿停滞阶段（1998-2000年）。1998年最高人民检察院发出通知，要求：“对最高人民检察院明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室，以及侦查工作点等，尚未撤销或变相存在的，在1998年7月1日之前必须全部撤销。暂不新设派驻乡镇检察室，对现有派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退”。尽管最高人民检察院没有明令撤销派驻乡镇检察室，但是在教育整顿期间，全国大部分派驻乡镇检察室陆续被撤销了。
4、严格控制阶段（2001-2007年）。2001年3月，中共中央办公厅印发中央编委提出的《地方各级人民检察院机构改革意见》：“调整乡镇检察室设置。为有利于法律监督，兼顾工作效率，各地要根据实际情况，合理调整乡镇检察室布局，作用不大的，予以撤销；确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案”。据此，一些省、市、自治区重新批准设置了少量派驻乡镇检察室。
5、重新探索阶段（2008年至今）。2008年，海南省率先在全省范围内全面开展基层检察院派驻乡镇检察室工作。之后，最高人民检察院先后下发了《关于贯彻落实<中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》、《2009—2012年基层人民检察院建设规划》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》等一系列文件，各地检察机关将基层检察室建设重新提上日程，有选择地开展部分试点工作，并进行了一些行之有效的探索，派出检察室建设进入重新探索阶段。
（二）基层检察室的职能
基层检察室建设中存在着各种问题，如法律地位不明确、职能定位不清晰、保障机制不健全、内部管理不规范等，这些问题制约了基层检察室的健康发展。只有明确检察室的职能定位，才能保证其持续、健康发展。
1、延伸化解社会矛盾的触角。认真处理群众的来信来访，对一般性问题尽量就地解决；对必须通过法律手段解决的问题，尽早掌握情况，为下一步工作做好准备。对涉检信访案件，及时进行调解，将矛盾化解在基层。协同配合有关部门，积极参与基层社会治安管理工作，共同维护基层的和谐稳定。
2、延伸法律监督的触角。承担起发现、收集、整理农村各类涉检信息任务，协助自侦部门查办涉农职务犯罪案件。注意倾听群众呼声，及时发现、认真排查职务犯罪线索，促进基层廉洁勤政；引导农民群众合理运用检察监督手段维护合法权益，减少涉法上访。
3、延伸参与社会管理创新的触角。重视发挥检察建议的作用，完善落实检察建议反馈、跟踪回访等制度。依托职务犯罪预防、检校共建等平台，结合执法办案加强法制宣传教育，正确引导群众树立法治观念。
4、参与并监督社区矫正工作。对辖区内社区矫正执法活动实行监督，协助派检监所部门建立完善资料，发现问题及时提出纠正意见，保障社区矫正工作依法公正实施，使罪犯在社会化教育改造中顺利回归社会。
二、 基层检察室规范化建设的必要性
高检院在《2009—2012年基层人民检察院建设规划》中提出，坚持工作重心下沉。强化民生意识，拓宽工作渠道，把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，筑牢化解矛盾纠纷、维护稳定的第一道防线，切实做到工作联系在基层、调处案件在基层、化解矛盾在基层。积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。在新形势和新要求下，基层检察室的建设显得十分必要，具有积极意义。
（一）建设社会主义新农村的客观需要。最高人民检察院下发的《检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》对检察职能服务社会主义新农村建设提出了明确的要求：检察机关通过严厉打击各种刑事犯罪，可以为基层群众创造安居乐业的社会环境；通过查办和预防职务犯罪，可以为乡镇创造廉洁高效的政务环境；通过运用法律手段促进经济关系的调节，可以为乡镇改革发展创造良好的法治环境；通过化解乡镇各类矛盾纠纷，可以为乡镇创造和谐稳定的生产生活环境。 （二）检察机关对基层履行法律监督职能的需要。一方面，通过日常工作让基层群众了解检察机关的法律监督职能；另一方面，也可以更加了解基层的基本情况，进而准确把握执法为民的法相，更好的对基层履行法律监督职能。
（三）化解基层社会矛盾的需要。基层检察室的建设，将基层检察工作重心下移，由检察室代表法律监督力量，着力解决基层群众最关心、最现实的利益问题，做好基层涉检信访工作，及时化解矛盾纠纷，把问题解决在基层，维护好广大基层群众的根本利益。
（四）维护农村稳定和谐的需要。基层检察室通过积极参与农村社会治安的综合治理，能够协助当地政府及有关部门妥善处理影响农村稳定的突发事件，协助案发单位建立章程，维护农村和谐稳定的大局。
三、 基层检察室规范化建设存在的问题
（一）法律依据的缺乏。目前，有关基层检察室的设置及其职能的法律依据只有最高人民检察院制定的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，而《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为最高人民检察院颁布的内部文件，其效力不及法律，从而导致基层检察室法律地位不明确、工作开展得不到有力的法律支持的尴尬。
（二）职能定位不清晰。基层检察室作为基层检察院的组成部分，其职能定位应以“强化法律监督，维护公平正义”为主线，以化解社会矛盾为目的，但目前基层检察室职能却出现虚化、泛化、完全办案化等各种趋势。
（三）规章制度的缺失。由于规章制度的缺失导致检察室工作不规范，随意性大，缺乏具体的工作任务及工作指标，导致检察室工作的虚化。
（四）保障机制不到位。目前检察室建设的保障工作不到位，导致人员配备不齐、办公场所建设不规范等问题的出现。有的检察室的办公场所在人员力量上捉襟见肘，严重缺少工作人员；有的检察室是借用乡（镇）政府办公大楼的一间或若干间办公室。这些问题，制约了检察工作的开展，影响了基层检察室的健康发展。
四、 对基层检察室规范化建设的几点建议
（一）确立检察室的法律地位。《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为最高人民检察院颁布的内部文件，其效力有限。基层检察室只能探索性地开展工作，极大的制约了检察室的发展及检察工作的开展。机构设置及工作职能均缺乏法律依据，导致了一些基层检察院具备设置检察室的条件，却因法律依据不足而难以实施；导致基层检察室设置与否完全取决于地方政府的认同程度和支持程度，其保障工作也无法及时到位。因此，要想使基层检察室真正发挥其法律监督机构的作用，就必须要在《人民检察院组织法》中明确规定基层检察室的法律地位。（二）准确定位基层检察室的工作职能。上世纪，由于基层检察室的职能定位不明确，从而导致其衰落。因此，要想让检察室充分发挥其作用，就需要我们明确其职能范围。
1、强化法律监督。加强执法环节的法律监督工作，及时发现职务犯罪线索，配合反贪、反渎等自侦部门查办职务犯罪案件。加强社区矫正的监督力度，协助监所部门做好社区矫正工作，发现问题及时提出纠正意见。
2、加强法律宣传。依托职务犯罪预防、检校共建等平台，通过开展送法下乡、送法进企业、送法进社区活动，加强法制宣传教育，引导群众树立正确法治观念。
3、服务新农村建设。加强对国家惠农政策执行情况的监督，发现基层人员职务犯罪线索，积极配合反贪、反渎部门依法查处。认真处理群众的来信来访，对涉检信访案件，及时进行调解，积极化解基层社会矛盾。主动配合有关部门，积极参与基层社会治安管理工作，共同维护基层的和谐稳定。
（三）建立科学的基层检察室工作制度。一是要建立基层检察室日常工作制度，明确检察室的工作目标、工作任务，以保障基层检察工作的有序开展。二是要建立基层检察室工作人员管理制度，明确工作人员的日常工作任务、行为规范等，以树立良好的检察人员形象。三是要建立信息报送制度。基层检察室要及时将案件信息、犯罪线索报送基层检察院，以便领导及时作出决策。四是要建立监督考核制度。由基层检察院的政工部门、监察室负责对基层检察室进行监督考核，对工作成效大、受到当地基层组织和群众好评的给予奖励；对于工作懈怠，甚至违法乱纪的做出严肃处理。
（四）完善基层检察室的保障机制。要确保基层检察室有独立的办公场所，有统一的人员配备要求，积极推进规范化建设，保证基层检察室的健康、有序发展。