论文部分内容阅读
摘要：当代公众参与作为参与民主的表现，是在西方代议制民主出现危机、公民社会已经十分成熟、公众民主意识较强等背景下在西方兴起的。目前我国的立法也掀起了公众参与的热潮，这股热潮具有政府主导过多、参与效果差强人意、公众参与能力不强等缺陷。我国应以西方的经验为参考，以人民代表大会制度为根本途径，公众参与为补充，改进立法工作。
关键词：公众参与；参与民主；代议制；人民代表大会制
中图分类号：D92
文献标志码：A
近年来公众参与立法逐渐成为全社会关注的焦点之一，人们对公众参与的热情甚至超过了立法本身，对它寄予厚望，仿佛公众参与是一剂包治立法百病的妙方，只要有了它，立法中所遇到的问题就迎刃而解了。然而事实上，姑且不论当前的公众参与是否能够真正起到人们所期望的作用，单凭我国目前的社会状况而言，公众参与所需的社会基础和条件尚不完善。将公众参与视为立法的灵丹妙药，忽略其赖以建立和维系的基本条件的创建，无法推进公众参与立法的发展。只有理性和公正地看待公众参与立法，才能促进其发展和完善。
一、西方公众参与兴起的理论和社会背景
现代西方自由主义民主以个人主义为根基，是西方主要的民主形式。个人主义崇尚个人自由、独立，在价值观上认为个人优先于国家和社会，在公共领域不断发展和扩大的当下，个人主义和自由主义的立场必然会受到强烈的质疑和批判。相应的，以个人主义和自由主义为出发点和根基的代议制民主也屡受挑战。事实上，西方对代议制的批判和反思从未停止过，代议制从产生之日起就一直面对着其无法回答的诘问，例如民意能否被代表、如何被代表的问题。有学者指出民主一词具有“自我做主、自行治理”的基本意涵，而代议一词具有委托、代理的意涵，将代议与民主两词放在一起，组成盛行于西方的“代议民主”一词，本身就是反民主的。又如，当代的民主实践多是精英民主，它将原本为主角的大多数民众排除在民主实践之外，演变成了少数政治精英的独角戏，与民主的本意可谓相去甚远。参与民主在古代雅典城邦即已出现，历史可谓久远。进人近现代以后随着现代民主理论的发展和民族国家的兴起，代议制成为主流民主理论，参与民主的影响力大大减弱。但随着公共领域的增多，公共事务的增加，代议制民主弊端频现，屡受诟病，参与民主在20世纪60、70年代重回主流理论家的视野，引起人们研究的兴趣。参与民主理论重新认真看待“参与”和“民主”这一对曾经分离甚至在一定程度上对立的词语。强调民主无法离开参与，真正的民主应当是由全体公民直接、充分地参与公共事务决策的。只有普遍公民的参与才能实现民主的基本价值，如个人的自由、平等。参与民主通过对代议制民主的纠偏，最终回归了民主的本意。
从民主的实践看，西方发达国家的代议制民主已接近极致，弊端日现。代议制解决了公民人数众多的参政难题，顺应了民族国家建立和成长的要求，成为现代西方主要的民主形式。但是随着代议制自身的缺陷日益突出，以及全球化对民族国家的冲击等一系列原因的出现，原本设计精巧的代议制民主逐渐出现诸多问题。例如，议员们大多为强势的利益集团操控，弱势利益集团的意见难以被听取；议会对政治事务的影响力已经大大小于非民选的政府机构。现代民主已经失去了其本应在政治实践中所具有的中心地位，沦为“弱势民主”。而参与民主有利于弥补代议制民主的缺陷，通过公众参与为有关立法事项提供了全景式的资料和信息；对于立法会产生何种实际效果提供了合理的分析；同时参与民主也使立法更具合法性。
此外，参与民主的兴起还与西方成熟的公民社会(civil soci’ety)以及公民较高的民主意识紧密相关。正是有各种发达的社会中介组织，能够使分散的民众迅速而有效地组织起来，参与公共事务，理性地表达其要求，并最终影响公共决策。社会团体的组织性可以放大个体被淹没的声音，集中社团中每个个人的力量，使诉求得到倾听和回应。同时公民普遍比较高的受教育程度也是民主理论家们公认的实现民主和提升民主质量的重要条件。
二、我国当前公众参与立法理论和
实践的缺陷分析
目前我国理论界对公众参与的研究不在少数，学者们对公众参与的概念、意义、目前存在的缺陷以及如何改进，都提出了有针对性的建议。这些研究在一定意义上是比较充分的，然而遗憾的是，中西方在公众参与问题上的语境差异却少有人关注。在我国，党的十六大报告明确指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”在十一届全国人大一次会议上，全国人大常委会工作报告提出，“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，要“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”。扩大公民有序政治参与是在我国经济飞速发展利益主体多元，社会急剧转型阶层分化对政治参与提出新要求的大背景下提出的，顺应了我国新时期政治发展的要求，有利于人民的参政议政，维护和实现人民当家作主；有利于维护社会稳定，促进和谐社会的构建。这也决定了我国公众参与的定位与西方的不同，在我国公众参与是实现人民当家作主的重要形式，是建设社会主义民主政治的体现。在西方，公众参与是为弥补代议制的不足而出现的。公众参与过程中遇到的问题也不尽相同，我国需要处理好经济发展与公众参与的关系并完善相应的制度保障；西方面临的则是代议与参与的平衡。中西方在公众参与的十字路口相遇，但是由于性质、背景、目的、方向各不相同，最终会走上不同的道路。因此我国的民主实践不能照搬照抄西方的经验。
我国的公众参与立法的实践活动可以大致分为公众参与地方立法和公众参与国家立法两个层次。公众参与地方立法的形式可谓多种多样：北京市、河北省、贵州省、太原市等就地方性法规征求公众意见；河南省、山东省、苏州市、兰州市等公开征集地方立法规划项目；海南省、湖南省、宁夏回族自治区、济南市、哈尔滨市等进行地方立法听证；深圳市将辩论机制引入地方立法；广州市率先制定专门规范公众参与地方行政立法的地方政府规章。从国家立法层面来看，“开门立法”和“民主立法”是近年来立法的重要原则，2008年全国人大常委会表示今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见，就是立法民主化的重要表现。此外，国家层次的立法已经基本固定了“三审”的审议模式，每次审议都事先由全国人大常委会的办事机构以座谈会、研讨会等多种方式向各部门、有关单位、社会各界征集意见，显然民主立法已成趋势。
公众参与立法在我国的日益发展，契合了我国立法民主的要求，符合当前的社会利益多元，不同声音需要被倾听的社会潮流。在我国公民 社会兴起和培养的过程中，引导公民有序地参与政治，其积极作用是不可否认的。但总体来说，我国目前的公众参与立法仍有以下几点不足。
(一)立法机关主导过多
首先，公众参与的启动大多还是依赖于立法部门的公权力。关于在何种情况下、何时启动公众参与，目前不少地方做法还比较随意，由立法机关视情况决定，没有形成相应的规范。2006年出台的《广州市规章制定公众参与办法》规定广州市规章立项、起草和审议等阶段，应当向社会公布，征求公众意见。但类似于这样对于公众参与的启动以规范性文件明确制定予以保障的省市还是少数。虽然《立法法》第五条规定了“保障人民通过多种途径参与立法活动”，但这样的原则性规定显然无法适应当前公众参与立法的要求，公众参与目前并未成为立法过程中的必要环节。其次，公众参与的形式和途径由立法机关决定。例如《广州市规章制定公众参与办法》第十八条规定了政府规章起草过程中“应当通过座谈会征求公众意见”，还可以采取其他“听证会、论证会”等形式。《立法法》第三十四条列举了立法机关听取意见可以采取的几种形式，如座谈会、论证会、听证会等。但是规定过于原则和概括，没有可操作性和实践性的细致规定，虽然赋予了立法机关一定的灵活掌握的权力，但也使得该项规定比较难以落实。再次，公众参与进程的掌控。对于公众可以在哪些阶段参与立法；征求意见的时间长短；各种座谈会、讨论会参与人员的产生、组成和来源以及公众参与最终结果都由立法机关掌控。
在当前公众参与立法的各个阶段，公权力起着根本性的主导作用。没有公权力的支持公众参与立法是难以自主地进行下去的。在我国公民社会尚未形成，民众理性程度尚需提高之时，政府在公众参与中起到主导作用具有一定合理性。没有政府的介入和管理，直接民主中裹挟的非理性、质量不高的声音和意见可能给公众参与带来负面影响，大众可能被误导也可能盲从。但是，对公众参与往往缺乏相应的制度规范，法律层面的规定更是稀少，公权力的自由裁量空间过大，使得公众参与的任意性也随之加大，为权力寻租提供了制度空间。同时，公众参与的任意性也容易使其流于表面和形式，难以发挥民智的长处，又容易使人对公众参与的意义产生怀疑。
(二)公众参与效果差强人意
首先，公众参与立法难以与部门利益抗衡。虽然公众参与立法的方式和途径多种多样，但是公众能够真正通过参与影响立法的，却是少之又少。“实际上，全国人大及其常委会在立法中已形成一个惯例，即制定任何一部法律，都有其他相关同家机关的深度参与和介入，都共同讨论和解决一些主要和关键的问题。”“社会力量和相对人很难有与部门对等或者抗衡的意见表达机制，其意见对立法机关的影响力与渗透力尚不能与部门相比。”这在无形中就使得立法无法摆脱部门利益的干扰，而代表民众心声和利益的意见往往与部门意见相左，最终难以真正影响立法。
其次，公众参与是公众与立法机关实现政治沟通的重要渠道，从目前公众参与的实践看，双方的沟通只是单向，而不是双向的。这意味着公众应立法机关的号召提出自己的意见后，对其而言公众参与立法即到此为止，至于意见提出之后立法机关有何回应、如何处理、是否对立法产生实质影响都不得而知。在公众看来，自己提出的意见犹如石沉大海，其效果无法评价。加之目前没有具体的法律制度对公众参与立法作出相应的规定，公众的知情权和参与权都得不到有效的保障。
再次，公众参与立法中各方目标的不一致也是重要原因。就政治参与而言，参与者都以最终影响决策者的决策为根本目标，仅仅为了表达而表达的参与不是真正的参与。以劳动合同法为例，立法机关在短短一个月的时间内共收集到191849件意见，公众的热情可见一斑，如果不是以实际影响立法为目的，公众恐怕不会有如此的热情。虽然公众参与具有促进立法民主化、科学化和缓解政府与民众之间矛盾的作用，但对于立法机关而言，更加关心的是立法的合法性，只要有公众参与，合法性问题能够得到解决也就达到了目的，对公众参与的实际效果如何并不在意。这在地方立法中尤为明显。对某些立法机关而言，公众参与逐渐成为论证其合法性的工具，形式意义远大于实质意义。
最后，在支持参与民主论的学者看来，参与民主除了表达之外，其主要功能是教育民众。佩特曼认为“参与民主理论中参与的主要功能是教育功能，最广义上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得。”公众参与对于培养公民的政治心理品质即政治效能感是十分重要的，具有这样品质的公民更愿意参与政治过程，也具有更强的参与能力。在巴伯看来，参与还有利于公民身份的认同以及有利于作为“公共利益、共同善和积极公民创造过程的共同体建构”而我国的公众参与立法的各方人士均未充分地认识到公众参与的教育功能。公众在意的是自己的意见是否被倾听，立法机关在意的是能否最大限度地号召和发动公众，至于公民意识是否被培养、公民参与能力是否提高，似乎并不为参与者所关注。
(三)公众参与能力有待提高
从民主诞生之日起，西方学者普遍不看好民主的作用，原因之一就是学者对民众素质的担心。随着近代以来科学技术的日新月异，教育水平的提高和普及，民众的文化程度有了相当的提高，公民意识的觉醒使学者的担心在一定程度上得以化解，民主才逐渐被认为是治理现代国家的重要手段。从我国公民的受教育程度可以管窥民众的参与能力。2004年6岁及以上人口中受过高等教育的人口数占到全国人口总数的5.77％，小学文化程度32.38％，初中和高中文化程度分别为39.29％和13.40％。从人口受教育程度的结构看，受过高中以上教育的人口比重还很低，只占19.17％，受过大专以上教育的人口比重更低，远远低于发达国家的水平。从人口受教育程度来看，城乡之间存在着较大差异，城镇人口中，高中和大专以上的比例都远远高于乡村。受教育程度低，理性不足加上社会团体等中介组织的欠缺，使得具有专业性和代表性的公众建议少，表明公民的议事能力有待增强。另外，近年来人大代表和政协委员在两会期间的一些质量不高的提案受到舆论广泛质疑，作为社会精英的两会与会人员尚且如此，更何况普通群众。这从一个侧面也反映了公众参与能力的不足。
三、对当前我国公众参与立法的反思
民主起源于西方，发展和成熟于西方。对于当代中国来说，学习西方，但不盲从和照搬，才能找到适合我国的民主道路。兴起于西方的公众参与，契合了我国的开门立法原则，传入我国后盛行开来。但要促进真正的民主立法，仍需要对我国目前的公众参与立法进行一些必要的反思。
一是西方参与民主兴起的类似条件在我国尚不成熟。从民主的成熟程度看，如上所述，即使西方社会代议制民主日益受到诟病，但不可否 认的是其民主已经相当成熟，参与民主在一定程度上只能是查漏补缺，使其民主制度更加完善。巴伯虽猛烈抨击代议制却坦承“强势民主常常是作为对自由主义论点的补充而不是激进的替代”。我国的民主在一定程度上还相当不成熟，民主基本理念尚未普及，民主基本制度仍待完善，我国的社会主义初级阶段的国情决定了民主在我国的完善尚需时日。从社会基础看，市民社会的成熟和发达为公民参与提供了必要的社会土壤。公众参与大都发生在公民社会十分发达的欧美国家。以美国为例，虽然美国的社会团体数目近年来有所下降，以致有学者认为美国的市民社会衰落了，但与其他国家相比仍然相当多，其市民社会仍然发达。这或许可以部分解释为何美国是世界上第一个在其《国家环境政策法》中确立公众参与制度的国家。参与民主虽未明确指出民众应以个人还是社会团形式参与，但很显然分散的个人之力是无法与国家相抗衡的。因此，参与民主在理论上受到社团主义的支持，以社团形式的参与更为有效，更具影响力。相比之下，我国的NGO等社会组织出现时间不长，目前仍处于发展阶段，影响力有限，参与能力的提高仍需假以时日。如果民众仅以个人形式参与立法，则效果不理想，不利于“有序参与”的实现。
西方语境中的公众参与，还与公共领域的兴起和扩展密切相关，以公民的身份参与政治的行动既依赖社会的公共性又创造公共性。相比之下，我国的公民社会正在成长过程中，从人民到公民的身份转换尚未完成。此种情形下的参与，由于处于有限的公共领域，缺乏公共性和公共利益的存在，难以视为严格意义上的参与。此外，现代国家权力的公共属性使得国家权力的行使自然离不开公众的参与，或者说公众参与是现代国家权力运行的应有之义。公众参与应是自下而上开展的，但是我国目前权力的人格化、私有化问题还相当突出，公众往往难以有效参与到权力的运行中。高度依附于公权力的社会，不能形成真正独立的、自觉的公众参与，自上而下的动员式参与一旦成为常态，离真正的民主更加遥远。因而“公共性”正是公众参与、公民参与、民众参与诸多词语之间细微的却重要的差别所在。
二是参与民主本身亦具有不可忽视的缺陷。任何理论都无法做到尽善尽美，参与民主理论也不例外，西方学者如赫尔德、萨托利等都对民主理论提出一系列的质疑。从理论上看，参与民主如何避免多数人的暴政，以及避免魏玛共和国绝对全民参与导致法西斯独裁上台的历史悲剧发生，是参与民主需要解决的重大问题。从可行性上看，政治活动的专业化使得公众难以有效参与其中，对公众参与是否能够弥补代议制民主的不足，能在多大程度上弥补，参与民主论者并未给出明确的答案。从实践上看，参与民主是直接民主的一种，在人数众多的情况下如何实现民主，如何保证效率，降低成本，参与民主论者似乎也没有给出让人满意的答案。就我国目前情况看，如要达到近似于西方公众参与的水平，就需要在现有基础上加大和拓宽参与立法的领域和途径。但我国有限的财力恐难以承担，现有体制亦难以完全适应，加之国民素质总体偏低，理性、冷静的判断能力还有待提高，片面强调公众参与并非明智之举。
三是在我国当前条件下，立法仍以代议制为基础，做好立法民主化的根本是完善代议制度，一味强调公众参与有舍本逐末之嫌。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民主权和人民当家作主的根本体现。完善人民代表大会制度，充分发挥人大代表的代议功能，使人民的声音能够及时有效地传递；加强人大机关建设，改进立法制度，完善立法程序，减少既得利益者对立法的干扰，平等地充分地听取社会各界不同的声音，才能做到民主、科学立法。人民能够更好地行使管理国家的权力，更好的当家作主，才是当前我国公众参与立法的根本途径。在我国，立法工作是否与其他行政管理活动一样适于公众参与还需进一步论证。一般来说立法毋庸置疑的是一项政治性和技术性都很强的工作，不仅需要考虑我国的国情，更重要的是需要多方专业人士的协调配合和共同努力方能完成。这其中既包括立法拟调整的具体领域的具有丰富实践和工作经验的专家，也包括相关部门法领域造诣高的学者，还包括精通立法制度和技术的立法专家。具有一般社会知识的普通公众如何参与到立法中，并发挥实质性的作用，是需要进一步研究和论证的。就目前国家立法收集广大群众的意见情况来看，真正能够影响立法的群众意见是少之又少的，其作用恐怕主要还在于收集民意，帮助立法机关了解实践中的主要问题。因此，对于我国的立法工作而言，根本的仍是完善人民代表大会制度，辅之以公众的广泛参与，促进立法的民主化。
四是离开发达的代议制立法，片面强调公众参与，单纯为公权力行使论证合法性，可能为个别官员和部门谋取不当利益所利用，与公众参与扩大民主的根本目的背道而驰。某些地方政府为保护一己私利或某些部门的不当利益，亦采取向公众公开征集意见等方式，徒有公众参与之名，而无民主立法之实，公众参与立法不仅没有起到应有的作用，反而成为论证其私利合法性的工具，损害了政府的公信力，也打击了公众参与立法的热情与积极性。
总之，以民主理论和我国的立法现状而论，当前促进立法民主化的根本在于完善人民代表大会制度，并以公众参与为补充。
关键词：公众参与；参与民主；代议制；人民代表大会制
中图分类号：D92
文献标志码：A
近年来公众参与立法逐渐成为全社会关注的焦点之一，人们对公众参与的热情甚至超过了立法本身，对它寄予厚望，仿佛公众参与是一剂包治立法百病的妙方，只要有了它，立法中所遇到的问题就迎刃而解了。然而事实上，姑且不论当前的公众参与是否能够真正起到人们所期望的作用，单凭我国目前的社会状况而言，公众参与所需的社会基础和条件尚不完善。将公众参与视为立法的灵丹妙药，忽略其赖以建立和维系的基本条件的创建，无法推进公众参与立法的发展。只有理性和公正地看待公众参与立法，才能促进其发展和完善。
一、西方公众参与兴起的理论和社会背景
现代西方自由主义民主以个人主义为根基，是西方主要的民主形式。个人主义崇尚个人自由、独立，在价值观上认为个人优先于国家和社会，在公共领域不断发展和扩大的当下，个人主义和自由主义的立场必然会受到强烈的质疑和批判。相应的，以个人主义和自由主义为出发点和根基的代议制民主也屡受挑战。事实上，西方对代议制的批判和反思从未停止过，代议制从产生之日起就一直面对着其无法回答的诘问，例如民意能否被代表、如何被代表的问题。有学者指出民主一词具有“自我做主、自行治理”的基本意涵，而代议一词具有委托、代理的意涵，将代议与民主两词放在一起，组成盛行于西方的“代议民主”一词，本身就是反民主的。又如，当代的民主实践多是精英民主，它将原本为主角的大多数民众排除在民主实践之外，演变成了少数政治精英的独角戏，与民主的本意可谓相去甚远。参与民主在古代雅典城邦即已出现，历史可谓久远。进人近现代以后随着现代民主理论的发展和民族国家的兴起，代议制成为主流民主理论，参与民主的影响力大大减弱。但随着公共领域的增多，公共事务的增加，代议制民主弊端频现，屡受诟病，参与民主在20世纪60、70年代重回主流理论家的视野，引起人们研究的兴趣。参与民主理论重新认真看待“参与”和“民主”这一对曾经分离甚至在一定程度上对立的词语。强调民主无法离开参与，真正的民主应当是由全体公民直接、充分地参与公共事务决策的。只有普遍公民的参与才能实现民主的基本价值，如个人的自由、平等。参与民主通过对代议制民主的纠偏，最终回归了民主的本意。
从民主的实践看，西方发达国家的代议制民主已接近极致，弊端日现。代议制解决了公民人数众多的参政难题，顺应了民族国家建立和成长的要求，成为现代西方主要的民主形式。但是随着代议制自身的缺陷日益突出，以及全球化对民族国家的冲击等一系列原因的出现，原本设计精巧的代议制民主逐渐出现诸多问题。例如，议员们大多为强势的利益集团操控，弱势利益集团的意见难以被听取；议会对政治事务的影响力已经大大小于非民选的政府机构。现代民主已经失去了其本应在政治实践中所具有的中心地位，沦为“弱势民主”。而参与民主有利于弥补代议制民主的缺陷，通过公众参与为有关立法事项提供了全景式的资料和信息；对于立法会产生何种实际效果提供了合理的分析；同时参与民主也使立法更具合法性。
此外，参与民主的兴起还与西方成熟的公民社会(civil soci’ety)以及公民较高的民主意识紧密相关。正是有各种发达的社会中介组织，能够使分散的民众迅速而有效地组织起来，参与公共事务，理性地表达其要求，并最终影响公共决策。社会团体的组织性可以放大个体被淹没的声音，集中社团中每个个人的力量，使诉求得到倾听和回应。同时公民普遍比较高的受教育程度也是民主理论家们公认的实现民主和提升民主质量的重要条件。
二、我国当前公众参与立法理论和
实践的缺陷分析
目前我国理论界对公众参与的研究不在少数，学者们对公众参与的概念、意义、目前存在的缺陷以及如何改进，都提出了有针对性的建议。这些研究在一定意义上是比较充分的，然而遗憾的是，中西方在公众参与问题上的语境差异却少有人关注。在我国，党的十六大报告明确指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”在十一届全国人大一次会议上，全国人大常委会工作报告提出，“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，要“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”。扩大公民有序政治参与是在我国经济飞速发展利益主体多元，社会急剧转型阶层分化对政治参与提出新要求的大背景下提出的，顺应了我国新时期政治发展的要求，有利于人民的参政议政，维护和实现人民当家作主；有利于维护社会稳定，促进和谐社会的构建。这也决定了我国公众参与的定位与西方的不同，在我国公众参与是实现人民当家作主的重要形式，是建设社会主义民主政治的体现。在西方，公众参与是为弥补代议制的不足而出现的。公众参与过程中遇到的问题也不尽相同，我国需要处理好经济发展与公众参与的关系并完善相应的制度保障；西方面临的则是代议与参与的平衡。中西方在公众参与的十字路口相遇，但是由于性质、背景、目的、方向各不相同，最终会走上不同的道路。因此我国的民主实践不能照搬照抄西方的经验。
我国的公众参与立法的实践活动可以大致分为公众参与地方立法和公众参与国家立法两个层次。公众参与地方立法的形式可谓多种多样：北京市、河北省、贵州省、太原市等就地方性法规征求公众意见；河南省、山东省、苏州市、兰州市等公开征集地方立法规划项目；海南省、湖南省、宁夏回族自治区、济南市、哈尔滨市等进行地方立法听证；深圳市将辩论机制引入地方立法；广州市率先制定专门规范公众参与地方行政立法的地方政府规章。从国家立法层面来看，“开门立法”和“民主立法”是近年来立法的重要原则，2008年全国人大常委会表示今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见，就是立法民主化的重要表现。此外，国家层次的立法已经基本固定了“三审”的审议模式，每次审议都事先由全国人大常委会的办事机构以座谈会、研讨会等多种方式向各部门、有关单位、社会各界征集意见，显然民主立法已成趋势。
公众参与立法在我国的日益发展，契合了我国立法民主的要求，符合当前的社会利益多元，不同声音需要被倾听的社会潮流。在我国公民 社会兴起和培养的过程中，引导公民有序地参与政治，其积极作用是不可否认的。但总体来说，我国目前的公众参与立法仍有以下几点不足。
(一)立法机关主导过多
首先，公众参与的启动大多还是依赖于立法部门的公权力。关于在何种情况下、何时启动公众参与，目前不少地方做法还比较随意，由立法机关视情况决定，没有形成相应的规范。2006年出台的《广州市规章制定公众参与办法》规定广州市规章立项、起草和审议等阶段，应当向社会公布，征求公众意见。但类似于这样对于公众参与的启动以规范性文件明确制定予以保障的省市还是少数。虽然《立法法》第五条规定了“保障人民通过多种途径参与立法活动”，但这样的原则性规定显然无法适应当前公众参与立法的要求，公众参与目前并未成为立法过程中的必要环节。其次，公众参与的形式和途径由立法机关决定。例如《广州市规章制定公众参与办法》第十八条规定了政府规章起草过程中“应当通过座谈会征求公众意见”，还可以采取其他“听证会、论证会”等形式。《立法法》第三十四条列举了立法机关听取意见可以采取的几种形式，如座谈会、论证会、听证会等。但是规定过于原则和概括，没有可操作性和实践性的细致规定，虽然赋予了立法机关一定的灵活掌握的权力，但也使得该项规定比较难以落实。再次，公众参与进程的掌控。对于公众可以在哪些阶段参与立法；征求意见的时间长短；各种座谈会、讨论会参与人员的产生、组成和来源以及公众参与最终结果都由立法机关掌控。
在当前公众参与立法的各个阶段，公权力起着根本性的主导作用。没有公权力的支持公众参与立法是难以自主地进行下去的。在我国公民社会尚未形成，民众理性程度尚需提高之时，政府在公众参与中起到主导作用具有一定合理性。没有政府的介入和管理，直接民主中裹挟的非理性、质量不高的声音和意见可能给公众参与带来负面影响，大众可能被误导也可能盲从。但是，对公众参与往往缺乏相应的制度规范，法律层面的规定更是稀少，公权力的自由裁量空间过大，使得公众参与的任意性也随之加大，为权力寻租提供了制度空间。同时，公众参与的任意性也容易使其流于表面和形式，难以发挥民智的长处，又容易使人对公众参与的意义产生怀疑。
(二)公众参与效果差强人意
首先，公众参与立法难以与部门利益抗衡。虽然公众参与立法的方式和途径多种多样，但是公众能够真正通过参与影响立法的，却是少之又少。“实际上，全国人大及其常委会在立法中已形成一个惯例，即制定任何一部法律，都有其他相关同家机关的深度参与和介入，都共同讨论和解决一些主要和关键的问题。”“社会力量和相对人很难有与部门对等或者抗衡的意见表达机制，其意见对立法机关的影响力与渗透力尚不能与部门相比。”这在无形中就使得立法无法摆脱部门利益的干扰，而代表民众心声和利益的意见往往与部门意见相左，最终难以真正影响立法。
其次，公众参与是公众与立法机关实现政治沟通的重要渠道，从目前公众参与的实践看，双方的沟通只是单向，而不是双向的。这意味着公众应立法机关的号召提出自己的意见后，对其而言公众参与立法即到此为止，至于意见提出之后立法机关有何回应、如何处理、是否对立法产生实质影响都不得而知。在公众看来，自己提出的意见犹如石沉大海，其效果无法评价。加之目前没有具体的法律制度对公众参与立法作出相应的规定，公众的知情权和参与权都得不到有效的保障。
再次，公众参与立法中各方目标的不一致也是重要原因。就政治参与而言，参与者都以最终影响决策者的决策为根本目标，仅仅为了表达而表达的参与不是真正的参与。以劳动合同法为例，立法机关在短短一个月的时间内共收集到191849件意见，公众的热情可见一斑，如果不是以实际影响立法为目的，公众恐怕不会有如此的热情。虽然公众参与具有促进立法民主化、科学化和缓解政府与民众之间矛盾的作用，但对于立法机关而言，更加关心的是立法的合法性，只要有公众参与，合法性问题能够得到解决也就达到了目的，对公众参与的实际效果如何并不在意。这在地方立法中尤为明显。对某些立法机关而言，公众参与逐渐成为论证其合法性的工具，形式意义远大于实质意义。
最后，在支持参与民主论的学者看来，参与民主除了表达之外，其主要功能是教育民众。佩特曼认为“参与民主理论中参与的主要功能是教育功能，最广义上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得。”公众参与对于培养公民的政治心理品质即政治效能感是十分重要的，具有这样品质的公民更愿意参与政治过程，也具有更强的参与能力。在巴伯看来，参与还有利于公民身份的认同以及有利于作为“公共利益、共同善和积极公民创造过程的共同体建构”而我国的公众参与立法的各方人士均未充分地认识到公众参与的教育功能。公众在意的是自己的意见是否被倾听，立法机关在意的是能否最大限度地号召和发动公众，至于公民意识是否被培养、公民参与能力是否提高，似乎并不为参与者所关注。
(三)公众参与能力有待提高
从民主诞生之日起，西方学者普遍不看好民主的作用，原因之一就是学者对民众素质的担心。随着近代以来科学技术的日新月异，教育水平的提高和普及，民众的文化程度有了相当的提高，公民意识的觉醒使学者的担心在一定程度上得以化解，民主才逐渐被认为是治理现代国家的重要手段。从我国公民的受教育程度可以管窥民众的参与能力。2004年6岁及以上人口中受过高等教育的人口数占到全国人口总数的5.77％，小学文化程度32.38％，初中和高中文化程度分别为39.29％和13.40％。从人口受教育程度的结构看，受过高中以上教育的人口比重还很低，只占19.17％，受过大专以上教育的人口比重更低，远远低于发达国家的水平。从人口受教育程度来看，城乡之间存在着较大差异，城镇人口中，高中和大专以上的比例都远远高于乡村。受教育程度低，理性不足加上社会团体等中介组织的欠缺，使得具有专业性和代表性的公众建议少，表明公民的议事能力有待增强。另外，近年来人大代表和政协委员在两会期间的一些质量不高的提案受到舆论广泛质疑，作为社会精英的两会与会人员尚且如此，更何况普通群众。这从一个侧面也反映了公众参与能力的不足。
三、对当前我国公众参与立法的反思
民主起源于西方，发展和成熟于西方。对于当代中国来说，学习西方，但不盲从和照搬，才能找到适合我国的民主道路。兴起于西方的公众参与，契合了我国的开门立法原则，传入我国后盛行开来。但要促进真正的民主立法，仍需要对我国目前的公众参与立法进行一些必要的反思。
一是西方参与民主兴起的类似条件在我国尚不成熟。从民主的成熟程度看，如上所述，即使西方社会代议制民主日益受到诟病，但不可否 认的是其民主已经相当成熟，参与民主在一定程度上只能是查漏补缺，使其民主制度更加完善。巴伯虽猛烈抨击代议制却坦承“强势民主常常是作为对自由主义论点的补充而不是激进的替代”。我国的民主在一定程度上还相当不成熟，民主基本理念尚未普及，民主基本制度仍待完善，我国的社会主义初级阶段的国情决定了民主在我国的完善尚需时日。从社会基础看，市民社会的成熟和发达为公民参与提供了必要的社会土壤。公众参与大都发生在公民社会十分发达的欧美国家。以美国为例，虽然美国的社会团体数目近年来有所下降，以致有学者认为美国的市民社会衰落了，但与其他国家相比仍然相当多，其市民社会仍然发达。这或许可以部分解释为何美国是世界上第一个在其《国家环境政策法》中确立公众参与制度的国家。参与民主虽未明确指出民众应以个人还是社会团形式参与，但很显然分散的个人之力是无法与国家相抗衡的。因此，参与民主在理论上受到社团主义的支持，以社团形式的参与更为有效，更具影响力。相比之下，我国的NGO等社会组织出现时间不长，目前仍处于发展阶段，影响力有限，参与能力的提高仍需假以时日。如果民众仅以个人形式参与立法，则效果不理想，不利于“有序参与”的实现。
西方语境中的公众参与，还与公共领域的兴起和扩展密切相关，以公民的身份参与政治的行动既依赖社会的公共性又创造公共性。相比之下，我国的公民社会正在成长过程中，从人民到公民的身份转换尚未完成。此种情形下的参与，由于处于有限的公共领域，缺乏公共性和公共利益的存在，难以视为严格意义上的参与。此外，现代国家权力的公共属性使得国家权力的行使自然离不开公众的参与，或者说公众参与是现代国家权力运行的应有之义。公众参与应是自下而上开展的，但是我国目前权力的人格化、私有化问题还相当突出，公众往往难以有效参与到权力的运行中。高度依附于公权力的社会，不能形成真正独立的、自觉的公众参与，自上而下的动员式参与一旦成为常态，离真正的民主更加遥远。因而“公共性”正是公众参与、公民参与、民众参与诸多词语之间细微的却重要的差别所在。
二是参与民主本身亦具有不可忽视的缺陷。任何理论都无法做到尽善尽美，参与民主理论也不例外，西方学者如赫尔德、萨托利等都对民主理论提出一系列的质疑。从理论上看，参与民主如何避免多数人的暴政，以及避免魏玛共和国绝对全民参与导致法西斯独裁上台的历史悲剧发生，是参与民主需要解决的重大问题。从可行性上看，政治活动的专业化使得公众难以有效参与其中，对公众参与是否能够弥补代议制民主的不足，能在多大程度上弥补，参与民主论者并未给出明确的答案。从实践上看，参与民主是直接民主的一种，在人数众多的情况下如何实现民主，如何保证效率，降低成本，参与民主论者似乎也没有给出让人满意的答案。就我国目前情况看，如要达到近似于西方公众参与的水平，就需要在现有基础上加大和拓宽参与立法的领域和途径。但我国有限的财力恐难以承担，现有体制亦难以完全适应，加之国民素质总体偏低，理性、冷静的判断能力还有待提高，片面强调公众参与并非明智之举。
三是在我国当前条件下，立法仍以代议制为基础，做好立法民主化的根本是完善代议制度，一味强调公众参与有舍本逐末之嫌。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民主权和人民当家作主的根本体现。完善人民代表大会制度，充分发挥人大代表的代议功能，使人民的声音能够及时有效地传递；加强人大机关建设，改进立法制度，完善立法程序，减少既得利益者对立法的干扰，平等地充分地听取社会各界不同的声音，才能做到民主、科学立法。人民能够更好地行使管理国家的权力，更好的当家作主，才是当前我国公众参与立法的根本途径。在我国，立法工作是否与其他行政管理活动一样适于公众参与还需进一步论证。一般来说立法毋庸置疑的是一项政治性和技术性都很强的工作，不仅需要考虑我国的国情，更重要的是需要多方专业人士的协调配合和共同努力方能完成。这其中既包括立法拟调整的具体领域的具有丰富实践和工作经验的专家，也包括相关部门法领域造诣高的学者，还包括精通立法制度和技术的立法专家。具有一般社会知识的普通公众如何参与到立法中，并发挥实质性的作用，是需要进一步研究和论证的。就目前国家立法收集广大群众的意见情况来看，真正能够影响立法的群众意见是少之又少的，其作用恐怕主要还在于收集民意，帮助立法机关了解实践中的主要问题。因此，对于我国的立法工作而言，根本的仍是完善人民代表大会制度，辅之以公众的广泛参与，促进立法的民主化。
四是离开发达的代议制立法，片面强调公众参与，单纯为公权力行使论证合法性，可能为个别官员和部门谋取不当利益所利用，与公众参与扩大民主的根本目的背道而驰。某些地方政府为保护一己私利或某些部门的不当利益，亦采取向公众公开征集意见等方式，徒有公众参与之名，而无民主立法之实，公众参与立法不仅没有起到应有的作用，反而成为论证其私利合法性的工具，损害了政府的公信力，也打击了公众参与立法的热情与积极性。
总之，以民主理论和我国的立法现状而论，当前促进立法民主化的根本在于完善人民代表大会制度，并以公众参与为补充。