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摘 要:2006年1月 1日起开始施行的《公务员法》在第5章规定了公务员考核制度。其内容包括33条-37条,共5个法条,主要规定了定期考核制度。其中第37条规定:定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。此法条显示了定期考核结果的重要意义。如此重要的制度和如此粗略的法条难免让人产生疑惑。定期考核的结果从何而来?考核内容是什么?怎么保证考核的正当性?这种考核制度的实际效用如何?带着这些疑惑,作者试图进行一下探寻,以期对公务员考核制度的完善有所建议。
关键词:公务员法 定期考核制度
一.定期考核的结果从何而来?
定期考核制度在程序上表现如何?由谁组织和负责?谁出题?谁打分?《公务员法》第35条显示了三个主体:主管领导,机关负责人和考核委员会。由主管领导提出考核等次建议,由本机关的负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。这个考核等次应该就是第37条的定期考核结果。在中国目前的政治体制下,在广大范围和多数情况下,机关负责人对考核结果是有决定权的,这是不是滋长了独夫专权?公务员考核是一项十分复杂的工作, 稍不注意就易产生考核误差, 影响对公务员德才表现的准确评定。基于考核的复杂性,有必要加强从事公务员考核的专业机构和专业人员的培养,建设一支科学有效、客观公正、独立自主、廉洁务实的考核队伍,不应该把这个任务和责任放给事务繁忙的机关负责人。之所以很多负责人舍不得放下考核权,还是顽固的权力本位思想在起作用。
二.定期考核的内容是什么?
《公务员法》第33条规定了考核公务员的"德、能、勤、绩、廉"五方面,重点考核工作实绩。这五个字具体指什么?从公务员考核的规定来看,有《中华人民共和国公务员法》、《公务员考核规定》(试行)等,而具体对公务员考核指标的规定则没有。在现行规定中,仅对公务员考核的内容或标准进行了原则性或概括性的表述,而没有程序性的具体可操作的条文。在实践考核中,需要参照明确、具体、可操作的考核标准,才能达到考核公正性、客观性和准确性的目标。考核规定与现实要求之间的脱节,致使定性规定与定量指标之间得不到有效转化,以至于非理性因素、主观判断在考核中发挥主要作用和影响。指标选择是否科学、合理和有效,对公务员的考核、选拔、任用、晋升等有着重要作用。《公务员考核规定》(试行)等对现行的评估指标虽然进行了一些细化,但多以定性为主。以相对容易测评的"绩"为例,"绩"的二级指标被细分为"完成任务的数量质量、工作效率和绩效",但究竟以什么来衡量,如何衡量,未作明确界定,缺乏可操作性,难以准确评估。在公务员考核过程中,有的部门未充分认识到考核指标清楚、科学的重要性,采用大而空的指标,且指标笼统模糊,易造成对指标理解的偏差,致使考核指标缺乏有效性。在一些地方, 政绩考核主要看GDP 增长,看招商引资的完成数额,看财税报表的上缴数据,而其他如教育、文化、卫生、环保等等,都要为之让路①。
如何确定公务员具体考核指标?目前出现的以"节能减排"为标准而忽视其他的考核指标的"一票否决"制度是否可行?首先要广开言路,在制定过程中充分听取公务员、公众与其他人员和机构对考核指标的意见和建议,发挥公务员参与考核指标设计的积极性和创造性。通过听取不同的意见,促进公务员对考核指标的认同和内化,避免考核指标成为形式。其次要提高公务员考核的针对性,从公务员的工作内容、工作环境、工作性质等实际情况来设计考核指标,更多地与公务员的实际工作情况联系起来,避免脱离实际情况。第三应加强制度规定与具体环节之间有效的结合。定量考核指标的设计要根据定性的要求,有条件、有步骤地进行量化分解,既要保证指标的客观、可操作,避免考核指标的形式化倾向;又要保持考核指标的弹性,具体问题具体分析。总之,针对不同情况采用不同的考核指标,要兼容并蓄,充分发挥定性与定量指标的优势和长处。
三.怎么保证考核的正当性?
《公务员法》第35条告诉我们考核结果产生的大体流程:首先个人先总结,然后听取群众意见,经主管人员建议后,由机关负责人确定考核结果。如何避免考核过程中的误差,保证考核结果的正当性?目前造成考核误差的原因, 概括起来主要有以下几方面②:第一,考核者的主观好恶。由于考核者偏爱或厌恶被考核者的某种特点, 而影响其考核要素的正确评定。"会做事不如会总结,会总结不如会伺候领导"的怪圈如何突破?第二,平均主义和宽大化倾向。公务员考核结果设有四个等次, 即优秀、称职、基本称职和不称职。由于优秀等次有明确的比例限制, 而对称职和不称职等次没有明确规定, 因而在实际操作中, 一些行政首长由于好人主义, 怕得罪人, 影响属下对自己的评价,考核结果除了优秀以外, 都是称职,没有不称职。如某机关2004年年终考核,有568名公务员参加考核,除了56名公务员为优秀外,其余512名公务员均为称职。在公务员考核制度中,"不称职"一档形同虚设。第三,心理误差。最主要、常见而又最易被人们忽视的原因,就是公务员考核工作中存在的种种不良心理效应。这些心理效应, 一方面产生于考核部门和考核者,另一方面也产生于被考核者周围的参与者。
四.现行考核制度的实际效用如何?
通过将考核结果与公务员的奖惩、职务升降、级别和工资的调整等挂起钩来,促使公务员积极工作,尽职尽责,是公务员考核制度激励功能的具体表现。第一,公务员考核与晋升级别。公务员晋升级别分两种情况,一是随着晋升职务而晋级,二是在本职务所涵盖的级别内晋级。两种情形皆与公务员考核密切相关。《国家公务员考核暂行规定》提出,"国家公务员连续三年被确立为优秀等次或连续五年被确定为称职以上等次的,在本职务对应级别内晋升一级。"级别是公务员资历、能力和地位的象征和反映。第二,公务员考核与晋升职务。《国家公务员考核暂行规定》指出:"国家公务员连续两年被确定为优秀等次或连续三年被确定为称职以上等次的, 具有晋升职务的资格。"职务的晋升, 不仅随之可以晋升级别和工资, 而且公务员的职权也随着扩大,自我价值得到实现。第三,公务员考核与晋升工资。《国家公务员考核暂行规定》明确了晋升职务工资档次的具体条件和标准是:"国家公务员在现任职务任期内,年度考核连续两年被确为称职以上等次的,在本职务工资标准内晋升一个工资档次。"公务员的职级工资制将公务员的职务工资分为十二个层次,从办事员到总理逐层次增加最低工资额。第四,公务员考核与发放奖金。《国家公务员考核暂行规定》指出:"国家公务员年度考核被确定为称职以上等次的,以其本年度12月份基本工资额为标准,发给一个月的奖金"。奖金激励作用也是显而易见的。
然而事实和理论总是有些脱钩。在一些地方和部门出现优秀等次"轮流坐庄"的现象。现实的考核评比结果大多比较温和,不称职的人几乎没有,这样不能调动每个人员的工作积极性和创造性。更有甚者,每次年终考核竟成了领导收受贿赂的大好时机,考核成了领导的敛财工具。
总之,现行的考核制度还有许多问题有待完善,如何制定和践行一套有效的适合中国国情的考核制度是值得我们深入研究的重大课题。
注释:
①吴晓临:《科学的发展观与科学的干部评价体系的建立》 西南民族大学学报(人文社科版).2004(8)
②申少君:《中国公务员考核制度的激励机制探究》 内蒙古大学学报 1998年第一期
作者简介:奚传江(1981-),男,山东巨野人,南京师范大学法学院研究生,主要从事宏观调控法和金融法研究。
关键词:公务员法 定期考核制度
一.定期考核的结果从何而来?
定期考核制度在程序上表现如何?由谁组织和负责?谁出题?谁打分?《公务员法》第35条显示了三个主体:主管领导,机关负责人和考核委员会。由主管领导提出考核等次建议,由本机关的负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。这个考核等次应该就是第37条的定期考核结果。在中国目前的政治体制下,在广大范围和多数情况下,机关负责人对考核结果是有决定权的,这是不是滋长了独夫专权?公务员考核是一项十分复杂的工作, 稍不注意就易产生考核误差, 影响对公务员德才表现的准确评定。基于考核的复杂性,有必要加强从事公务员考核的专业机构和专业人员的培养,建设一支科学有效、客观公正、独立自主、廉洁务实的考核队伍,不应该把这个任务和责任放给事务繁忙的机关负责人。之所以很多负责人舍不得放下考核权,还是顽固的权力本位思想在起作用。
二.定期考核的内容是什么?
《公务员法》第33条规定了考核公务员的"德、能、勤、绩、廉"五方面,重点考核工作实绩。这五个字具体指什么?从公务员考核的规定来看,有《中华人民共和国公务员法》、《公务员考核规定》(试行)等,而具体对公务员考核指标的规定则没有。在现行规定中,仅对公务员考核的内容或标准进行了原则性或概括性的表述,而没有程序性的具体可操作的条文。在实践考核中,需要参照明确、具体、可操作的考核标准,才能达到考核公正性、客观性和准确性的目标。考核规定与现实要求之间的脱节,致使定性规定与定量指标之间得不到有效转化,以至于非理性因素、主观判断在考核中发挥主要作用和影响。指标选择是否科学、合理和有效,对公务员的考核、选拔、任用、晋升等有着重要作用。《公务员考核规定》(试行)等对现行的评估指标虽然进行了一些细化,但多以定性为主。以相对容易测评的"绩"为例,"绩"的二级指标被细分为"完成任务的数量质量、工作效率和绩效",但究竟以什么来衡量,如何衡量,未作明确界定,缺乏可操作性,难以准确评估。在公务员考核过程中,有的部门未充分认识到考核指标清楚、科学的重要性,采用大而空的指标,且指标笼统模糊,易造成对指标理解的偏差,致使考核指标缺乏有效性。在一些地方, 政绩考核主要看GDP 增长,看招商引资的完成数额,看财税报表的上缴数据,而其他如教育、文化、卫生、环保等等,都要为之让路①。
如何确定公务员具体考核指标?目前出现的以"节能减排"为标准而忽视其他的考核指标的"一票否决"制度是否可行?首先要广开言路,在制定过程中充分听取公务员、公众与其他人员和机构对考核指标的意见和建议,发挥公务员参与考核指标设计的积极性和创造性。通过听取不同的意见,促进公务员对考核指标的认同和内化,避免考核指标成为形式。其次要提高公务员考核的针对性,从公务员的工作内容、工作环境、工作性质等实际情况来设计考核指标,更多地与公务员的实际工作情况联系起来,避免脱离实际情况。第三应加强制度规定与具体环节之间有效的结合。定量考核指标的设计要根据定性的要求,有条件、有步骤地进行量化分解,既要保证指标的客观、可操作,避免考核指标的形式化倾向;又要保持考核指标的弹性,具体问题具体分析。总之,针对不同情况采用不同的考核指标,要兼容并蓄,充分发挥定性与定量指标的优势和长处。
三.怎么保证考核的正当性?
《公务员法》第35条告诉我们考核结果产生的大体流程:首先个人先总结,然后听取群众意见,经主管人员建议后,由机关负责人确定考核结果。如何避免考核过程中的误差,保证考核结果的正当性?目前造成考核误差的原因, 概括起来主要有以下几方面②:第一,考核者的主观好恶。由于考核者偏爱或厌恶被考核者的某种特点, 而影响其考核要素的正确评定。"会做事不如会总结,会总结不如会伺候领导"的怪圈如何突破?第二,平均主义和宽大化倾向。公务员考核结果设有四个等次, 即优秀、称职、基本称职和不称职。由于优秀等次有明确的比例限制, 而对称职和不称职等次没有明确规定, 因而在实际操作中, 一些行政首长由于好人主义, 怕得罪人, 影响属下对自己的评价,考核结果除了优秀以外, 都是称职,没有不称职。如某机关2004年年终考核,有568名公务员参加考核,除了56名公务员为优秀外,其余512名公务员均为称职。在公务员考核制度中,"不称职"一档形同虚设。第三,心理误差。最主要、常见而又最易被人们忽视的原因,就是公务员考核工作中存在的种种不良心理效应。这些心理效应, 一方面产生于考核部门和考核者,另一方面也产生于被考核者周围的参与者。
四.现行考核制度的实际效用如何?
通过将考核结果与公务员的奖惩、职务升降、级别和工资的调整等挂起钩来,促使公务员积极工作,尽职尽责,是公务员考核制度激励功能的具体表现。第一,公务员考核与晋升级别。公务员晋升级别分两种情况,一是随着晋升职务而晋级,二是在本职务所涵盖的级别内晋级。两种情形皆与公务员考核密切相关。《国家公务员考核暂行规定》提出,"国家公务员连续三年被确立为优秀等次或连续五年被确定为称职以上等次的,在本职务对应级别内晋升一级。"级别是公务员资历、能力和地位的象征和反映。第二,公务员考核与晋升职务。《国家公务员考核暂行规定》指出:"国家公务员连续两年被确定为优秀等次或连续三年被确定为称职以上等次的, 具有晋升职务的资格。"职务的晋升, 不仅随之可以晋升级别和工资, 而且公务员的职权也随着扩大,自我价值得到实现。第三,公务员考核与晋升工资。《国家公务员考核暂行规定》明确了晋升职务工资档次的具体条件和标准是:"国家公务员在现任职务任期内,年度考核连续两年被确为称职以上等次的,在本职务工资标准内晋升一个工资档次。"公务员的职级工资制将公务员的职务工资分为十二个层次,从办事员到总理逐层次增加最低工资额。第四,公务员考核与发放奖金。《国家公务员考核暂行规定》指出:"国家公务员年度考核被确定为称职以上等次的,以其本年度12月份基本工资额为标准,发给一个月的奖金"。奖金激励作用也是显而易见的。
然而事实和理论总是有些脱钩。在一些地方和部门出现优秀等次"轮流坐庄"的现象。现实的考核评比结果大多比较温和,不称职的人几乎没有,这样不能调动每个人员的工作积极性和创造性。更有甚者,每次年终考核竟成了领导收受贿赂的大好时机,考核成了领导的敛财工具。
总之,现行的考核制度还有许多问题有待完善,如何制定和践行一套有效的适合中国国情的考核制度是值得我们深入研究的重大课题。
注释:
①吴晓临:《科学的发展观与科学的干部评价体系的建立》 西南民族大学学报(人文社科版).2004(8)
②申少君:《中国公务员考核制度的激励机制探究》 内蒙古大学学报 1998年第一期
作者简介:奚传江(1981-),男,山东巨野人,南京师范大学法学院研究生,主要从事宏观调控法和金融法研究。