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摘要：随着知识经济以及信息化时代的到来，政府、企业均面临着空前复杂的形势和环境，对人力资源的重视程度与日俱增。对于政府而言，公务员绩效考核制度是否客观公正科学，直接关系到政府行政效率以及公共服务水平的提高。然而，目前我国公务员绩效考核在考核制度、过程、方法及结果方面仍存在许多问题，与我国的行政生态环境不能很好的适应，这种现状极大地限制了人力资源管理效能的发挥。
关键字：公务员；绩效考核；行政生态环境；对策
一、引言
自1993年我国建立国家公务员制度以来，一直沿用的是《国家公务员暂行条例》，然而这个条例在法律效力的限制、法律规范性的缺陷以及法律完整性上的不足都不能适应现代社会发展的需要。依据《中华人民共和国公务员法》的规定，对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。从我国公务员现行制度出发，公务员绩效考核可以定义为：国家行政机关依据有关法律法规的规定，按照其管理权限，对公务员的工作表现、工作实绩及思想品德等进行全方位考察和评价，重点考核公务员的工作实绩。③公务员绩效考核是国家公务员制度的重要组成部分，是一项基础性管理工作，是激励公务员积极努力地开展工作，促进公务员队伍素质提高的重要方法。
二、行政生态角度下剖析我国公务员制度的问题
为了避免陷入孤立思考问题的圈子里，我们在研究公务员制度的时候，应该将它置身于与其相关联的行政生态背景下来分析。美国学者里格斯对于行政生态学的定义是：“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科。 其研究的范围包括1.探究各国所特有的社会文化以及历史等诸多因素如何影响并塑造该国的公共行政学。2.探究各国公共行政如何影响该国社会变迁及发展。固笔者从国际环境与国内环境方面来分析我国公务员绩效制度的问题：
（一）国际方面
随着各国间的多方合作与竞争愈加密切和激烈，优胜劣汰的自然生存法则以及这种公平、竞争的经济环境也推动了我国政府机构与人事的改革。自上世纪70年代以来，西方国家掀起了一场旨在剔除韦伯官僚制与传统公务员制度流弊的行政改革与公务员制度创新浪潮。如撒切尔夫人执政时掀起的声势浩大的政府民营化运动， 以及后来西方所盛行的新公共服务、政府再造等理论，都旨在改变政府的机构臃肿、组织效率低下现象，以提高人民满意为目标。在这种目标驱动下，公务员绩效考核的目标指向是为其服务对象提供优质高效的产品与服务，对我国政府机构精简提供借鉴。其次，是国际文化环境对我国公务员考核制度的影响。由于信息科技的推动，使得西方的“民主”、“自由”、“竞争”等理念通过各种途径和方式迅速在全球范围内传播开来。通过网络，人们自然会将中国的现状与西方政府的廉洁、高效对比，反思官员腐败等现实问题，并通过各种方式推动公务员制度改革。诚然，全球政治、经济、文化方面的生态环境对我国公务员绩效考核制度有一定推动作用，但其根植于民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型以及组织人本和组织对话理论的基础上，我国特殊的国情导致我国公务员考核制度的改革是一个十分漫长和复杂的过程。
（二）国内因素
1、我国经济体制---公务员绩效考核
行政生态学集大成者里格斯认为经济要素是影响一个国家公共行政最重要的因素。我国公务员的经济环境大有体制内的符号，具体表现为：第一，政企、政资不分现象仍然严重，这严重损害了公务员制度新陈代谢机制的正常运作；第二，公务员的社会保障制度改革滞后，公务员工资普遍相对于国内逐年上涨的物价来说相对较低，由于福利和保障的不健全导致公务员腐败、跳槽的现象时有发生；第三，公务员生存的经济环境恶化，基层公务员收入并不高，然很多公务员讲排场、比阔气的风气也比较严重，在物质性的价值观占主动后，便导致了公务员主动服务意识不足，办事效率的低下。
2、政治文化要素---公务员绩效考核
里格斯认为符号系统的影响力主要体现在符号系统所提供的“共同意识”是形成权威的必要因素。我国两千多年来传统封建主义政治文化的影响突出表现在以下两个方面：其一，“官本位”思想严重导致群众参与不足。其二，“人治”观念根深蒂固，法治观念淡薄。与西方的民主、法制观念相比我国历史环境造就了中国独有的人治清节。在人治观念指导下，人情因素在很大程度上取代客观、公正的考核标准而成为决定绩效考核结果的主要因素。
3、体制要素---公务员绩效考核
笔者认为，制度是绩效考核失败的深层原因之一，当前我国政治体制虽经五次改革使得机构精简、人员减少，但体制改革并不彻底，主要表现在：政府职能转变一直不到位以党代政现象依然存在；民主参政议政制度还不完善等方面，这使得绩效考核机制合理配置人力资源的功能被大大限制。另一方面是体制机制不健全。我国目前还未建立比较完善的公务员职位分类制度、公务员培训发展制度、公务员薪酬管理制度等配套制度。配套制度缺失是的绩效考核工作流于表面。
四、我国公务员绩效考核制度改革的对策建议
针对我国特定的国内国际生态行政环境，笔者认为可以从以下几个方面对我国公务员绩效考核制度改革：
（一）改革完善我国公务员考核制度生态环境
1、行政文化土壤培育透明化、民主化意识
围绕政府与社会之间的关系，我国应建立一种“小政府、大社会”的关系政社关系。政府从微观的管理领域中退出，未来不能再以上级领导和主管单位为公务员考核主体，而是要加强引导社会公众及媒体对公职人员的监督和考核。当前，随着微博、微信等互联网媒体工具的全面普及，政府可以鼓励民众通过这些平台对于公务员的平时行为进行有效监督和表扬。
2、树立正确的绩效管理理念，健全法律法规体系
法治政府无疑成为当代政府的重要特征。要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。我国的相关部门应加紧制订和推出一套符合中国国情、可操作性的精良法律并注重其在实践中的落实。讲求法治原则，考核的制度化、法律化确保了考核有健全的监督和反馈机制保证权威性。同时，加强政府绩效管理、界定政府职能、提高服务质量有利于建立和发展社会公众对政府公共部门的信任，增强政府公共部门的号召力和凝聚力。 3、需要进一步深化政府体制改革
为了尽量避免官本位思想、人治观念等问题，预防由人情分和关系分导致的考核结果千篇一律。今后我国政府的改革，应该结合我国特有的行政生态环境，并且要大胆向传统封建思想开刀。尤其是对于公务员制度的改革，更要根植于我国的生态环境进行大胆创新探索。
（二）突破自身技术瓶颈，建立系统化、科学化的考核体系
1、建立科学的绩效考核目标体系
公务员绩效考核在内容上主要是考核业绩和效果。其考核目标应包括下述内容： 一是履行岗位责任制的情况； 二是工作任务完成情况； 三是工作效率高低； 四是工作效益好坏； 五是对上述绩效表现起支持作用的知识、能力、品德诸素质。公务员绩效考核目标体系经确认后要公诸社会， 不仅让岗位上的公务员了解并按其要求执行， 又要让监察部门、人事部门和上级领导了解、尤其是要让社会各界参与监督。
2、建立具体化的考核指标体系
不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的、具有针对性的考核指标。（1）考核指标的制定应由考核专家和考核对象共同参与。这样才能在考核过程中兼顾多方利益，从而是考核结果公正、公平。（2）考核指标的制定应有科学依据。公务员权利和义务是制定考核指标的基本依据；《国家公务员法》是制定考核指标的主要依据；岗位责任和工作目标责任是制定考核指标的直接依据。（3）按照不同考核目的、考核对象及其工作性质的不同， 制定不同考核指标。实行分类考核， 不同类别和级别的公务员应该使用不同的考核标准。
3.建立多样化的考核方法体系
（1）实施定性和定量相结合的方法，全面考核公务员
坚持定性考核与定量考核相结合，突出定量考核。考核时要以具体完成工作的数量、质量和群众满意度等方面为主进行考察，结合公务员自身具备的业务知识、工作态度和工作能力等情况，确保考核的方法科学、合理。推行以量化考核、考试、考量“三考”为主要内容， 按“德、能、勤、绩、廉”分为五个维度计算总分值的考核方式得出被考核者的考核等次。
（2）平时考核和年度考核相结合
由于公务员考核系统中出现的遗漏和不足，我们的政府应加强对公务员平时表现的考核。统计老百姓对满意度、创先争优分子等信息，奖惩分明，鼓励先进。平时考核是年度考核的依据，在今后的考核中一定要加强两者的结合。
（3）引入“360度”考核模型， 建立民主考评机制
“360度考核”方法是一种全方位多角度的考核，最早在企业中使用。是由被考核者上下级、同事和服务对象等从多个角度对考核者进行评价的一种考核方式。这种方法具有较高的有效度和可信度，避免了领导层的独断专行，其考核结果对于被考核者能力、水平和业绩的提高有着重要作用。此外，西方国家近年来普遍采用的“结构导向绩效考核法”也值得我国借鉴。
（4）注重绩效考核结果的应用
考核结果是非常重要的内容，它公务员职务升迁、薪资福利的依据。在这方面，以英美为首的西方国家明确规定， 所有考核结果， 必须以书面形式反馈给考核对象， 若被考核者对结果有异议， 可以通过书面形式向更高级主管申诉。事实上，这种做法可以使被考核者了解到自己的真实情况，从而励志图新做的更好。此外，将考核的结果及时上报给主管上级，有利于考核主体制定更具体全面的考核内容和目标。
参考文献
[1] 彭文贤.行政生态学[M].台北：三民书局有限公司出版，1988
[2] 林美萍.基于新公共服务理论的公务员绩效评估体系改革[J].福建行政学院学报，2010（05）
[3] 杨士秋，王京清.公务员考核[M].中国人事出版社，党建读物出版社，2008
[4] 孙健.360度绩效考评[M].北京：企业管理出版社，2003
[5] 中华人民共和国公务员法[M].北京：人民出版社，2005
[6] 薛立强，杨书文.当代中国公务员制度[M].天津：天津大学出版社，2009
[7] 樊宏，戴良铁.公共部门绩效管理系统再造[J].上海市是经济管理干部学院学报，2004（04）
关键字：公务员；绩效考核；行政生态环境；对策
一、引言
自1993年我国建立国家公务员制度以来，一直沿用的是《国家公务员暂行条例》，然而这个条例在法律效力的限制、法律规范性的缺陷以及法律完整性上的不足都不能适应现代社会发展的需要。依据《中华人民共和国公务员法》的规定，对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。从我国公务员现行制度出发，公务员绩效考核可以定义为：国家行政机关依据有关法律法规的规定，按照其管理权限，对公务员的工作表现、工作实绩及思想品德等进行全方位考察和评价，重点考核公务员的工作实绩。③公务员绩效考核是国家公务员制度的重要组成部分，是一项基础性管理工作，是激励公务员积极努力地开展工作，促进公务员队伍素质提高的重要方法。
二、行政生态角度下剖析我国公务员制度的问题
为了避免陷入孤立思考问题的圈子里，我们在研究公务员制度的时候，应该将它置身于与其相关联的行政生态背景下来分析。美国学者里格斯对于行政生态学的定义是：“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科。 其研究的范围包括1.探究各国所特有的社会文化以及历史等诸多因素如何影响并塑造该国的公共行政学。2.探究各国公共行政如何影响该国社会变迁及发展。固笔者从国际环境与国内环境方面来分析我国公务员绩效制度的问题：
（一）国际方面
随着各国间的多方合作与竞争愈加密切和激烈，优胜劣汰的自然生存法则以及这种公平、竞争的经济环境也推动了我国政府机构与人事的改革。自上世纪70年代以来，西方国家掀起了一场旨在剔除韦伯官僚制与传统公务员制度流弊的行政改革与公务员制度创新浪潮。如撒切尔夫人执政时掀起的声势浩大的政府民营化运动， 以及后来西方所盛行的新公共服务、政府再造等理论，都旨在改变政府的机构臃肿、组织效率低下现象，以提高人民满意为目标。在这种目标驱动下，公务员绩效考核的目标指向是为其服务对象提供优质高效的产品与服务，对我国政府机构精简提供借鉴。其次，是国际文化环境对我国公务员考核制度的影响。由于信息科技的推动，使得西方的“民主”、“自由”、“竞争”等理念通过各种途径和方式迅速在全球范围内传播开来。通过网络，人们自然会将中国的现状与西方政府的廉洁、高效对比，反思官员腐败等现实问题，并通过各种方式推动公务员制度改革。诚然，全球政治、经济、文化方面的生态环境对我国公务员绩效考核制度有一定推动作用，但其根植于民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型以及组织人本和组织对话理论的基础上，我国特殊的国情导致我国公务员考核制度的改革是一个十分漫长和复杂的过程。
（二）国内因素
1、我国经济体制---公务员绩效考核
行政生态学集大成者里格斯认为经济要素是影响一个国家公共行政最重要的因素。我国公务员的经济环境大有体制内的符号，具体表现为：第一，政企、政资不分现象仍然严重，这严重损害了公务员制度新陈代谢机制的正常运作；第二，公务员的社会保障制度改革滞后，公务员工资普遍相对于国内逐年上涨的物价来说相对较低，由于福利和保障的不健全导致公务员腐败、跳槽的现象时有发生；第三，公务员生存的经济环境恶化，基层公务员收入并不高，然很多公务员讲排场、比阔气的风气也比较严重，在物质性的价值观占主动后，便导致了公务员主动服务意识不足，办事效率的低下。
2、政治文化要素---公务员绩效考核
里格斯认为符号系统的影响力主要体现在符号系统所提供的“共同意识”是形成权威的必要因素。我国两千多年来传统封建主义政治文化的影响突出表现在以下两个方面：其一，“官本位”思想严重导致群众参与不足。其二，“人治”观念根深蒂固，法治观念淡薄。与西方的民主、法制观念相比我国历史环境造就了中国独有的人治清节。在人治观念指导下，人情因素在很大程度上取代客观、公正的考核标准而成为决定绩效考核结果的主要因素。
3、体制要素---公务员绩效考核
笔者认为，制度是绩效考核失败的深层原因之一，当前我国政治体制虽经五次改革使得机构精简、人员减少，但体制改革并不彻底，主要表现在：政府职能转变一直不到位以党代政现象依然存在；民主参政议政制度还不完善等方面，这使得绩效考核机制合理配置人力资源的功能被大大限制。另一方面是体制机制不健全。我国目前还未建立比较完善的公务员职位分类制度、公务员培训发展制度、公务员薪酬管理制度等配套制度。配套制度缺失是的绩效考核工作流于表面。
四、我国公务员绩效考核制度改革的对策建议
针对我国特定的国内国际生态行政环境，笔者认为可以从以下几个方面对我国公务员绩效考核制度改革：
（一）改革完善我国公务员考核制度生态环境
1、行政文化土壤培育透明化、民主化意识
围绕政府与社会之间的关系，我国应建立一种“小政府、大社会”的关系政社关系。政府从微观的管理领域中退出，未来不能再以上级领导和主管单位为公务员考核主体，而是要加强引导社会公众及媒体对公职人员的监督和考核。当前，随着微博、微信等互联网媒体工具的全面普及，政府可以鼓励民众通过这些平台对于公务员的平时行为进行有效监督和表扬。
2、树立正确的绩效管理理念，健全法律法规体系
法治政府无疑成为当代政府的重要特征。要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。我国的相关部门应加紧制订和推出一套符合中国国情、可操作性的精良法律并注重其在实践中的落实。讲求法治原则，考核的制度化、法律化确保了考核有健全的监督和反馈机制保证权威性。同时，加强政府绩效管理、界定政府职能、提高服务质量有利于建立和发展社会公众对政府公共部门的信任，增强政府公共部门的号召力和凝聚力。 3、需要进一步深化政府体制改革
为了尽量避免官本位思想、人治观念等问题，预防由人情分和关系分导致的考核结果千篇一律。今后我国政府的改革，应该结合我国特有的行政生态环境，并且要大胆向传统封建思想开刀。尤其是对于公务员制度的改革，更要根植于我国的生态环境进行大胆创新探索。
（二）突破自身技术瓶颈，建立系统化、科学化的考核体系
1、建立科学的绩效考核目标体系
公务员绩效考核在内容上主要是考核业绩和效果。其考核目标应包括下述内容： 一是履行岗位责任制的情况； 二是工作任务完成情况； 三是工作效率高低； 四是工作效益好坏； 五是对上述绩效表现起支持作用的知识、能力、品德诸素质。公务员绩效考核目标体系经确认后要公诸社会， 不仅让岗位上的公务员了解并按其要求执行， 又要让监察部门、人事部门和上级领导了解、尤其是要让社会各界参与监督。
2、建立具体化的考核指标体系
不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的、具有针对性的考核指标。（1）考核指标的制定应由考核专家和考核对象共同参与。这样才能在考核过程中兼顾多方利益，从而是考核结果公正、公平。（2）考核指标的制定应有科学依据。公务员权利和义务是制定考核指标的基本依据；《国家公务员法》是制定考核指标的主要依据；岗位责任和工作目标责任是制定考核指标的直接依据。（3）按照不同考核目的、考核对象及其工作性质的不同， 制定不同考核指标。实行分类考核， 不同类别和级别的公务员应该使用不同的考核标准。
3.建立多样化的考核方法体系
（1）实施定性和定量相结合的方法，全面考核公务员
坚持定性考核与定量考核相结合，突出定量考核。考核时要以具体完成工作的数量、质量和群众满意度等方面为主进行考察，结合公务员自身具备的业务知识、工作态度和工作能力等情况，确保考核的方法科学、合理。推行以量化考核、考试、考量“三考”为主要内容， 按“德、能、勤、绩、廉”分为五个维度计算总分值的考核方式得出被考核者的考核等次。
（2）平时考核和年度考核相结合
由于公务员考核系统中出现的遗漏和不足，我们的政府应加强对公务员平时表现的考核。统计老百姓对满意度、创先争优分子等信息，奖惩分明，鼓励先进。平时考核是年度考核的依据，在今后的考核中一定要加强两者的结合。
（3）引入“360度”考核模型， 建立民主考评机制
“360度考核”方法是一种全方位多角度的考核，最早在企业中使用。是由被考核者上下级、同事和服务对象等从多个角度对考核者进行评价的一种考核方式。这种方法具有较高的有效度和可信度，避免了领导层的独断专行，其考核结果对于被考核者能力、水平和业绩的提高有着重要作用。此外，西方国家近年来普遍采用的“结构导向绩效考核法”也值得我国借鉴。
（4）注重绩效考核结果的应用
考核结果是非常重要的内容，它公务员职务升迁、薪资福利的依据。在这方面，以英美为首的西方国家明确规定， 所有考核结果， 必须以书面形式反馈给考核对象， 若被考核者对结果有异议， 可以通过书面形式向更高级主管申诉。事实上，这种做法可以使被考核者了解到自己的真实情况，从而励志图新做的更好。此外，将考核的结果及时上报给主管上级，有利于考核主体制定更具体全面的考核内容和目标。
参考文献
[1] 彭文贤.行政生态学[M].台北：三民书局有限公司出版，1988
[2] 林美萍.基于新公共服务理论的公务员绩效评估体系改革[J].福建行政学院学报，2010（05）
[3] 杨士秋，王京清.公务员考核[M].中国人事出版社，党建读物出版社，2008
[4] 孙健.360度绩效考评[M].北京：企业管理出版社，2003
[5] 中华人民共和国公务员法[M].北京：人民出版社，2005
[6] 薛立强，杨书文.当代中国公务员制度[M].天津：天津大学出版社，2009
[7] 樊宏，戴良铁.公共部门绩效管理系统再造[J].上海市是经济管理干部学院学报，2004（04）