近年来, 随着我国市场经济的深入发展和社会生活的日益复杂化,侵害国家利益、社会公共利益的现象时有发生,使国家利益和社会公共利益受到重大损失。但由于现行法律规定的不明确,面对损害,普遍存在着无人起诉、无力起诉、不愿起诉或虽然起诉却被法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉等问题,实践中,一些地方检察院对检察机关开展民事公益诉讼进行了积极有益的探索尝试,也取得了一些成效,但仍然存在着很多操作性障碍,使国家和社会公共利益难以得到及时有效地维护。基于此,笔者拟就检察机关提起民事公益诉讼之必要性作一肤浅探略,以求共识。
　　一、检察机关提起民事公益诉讼的法律依据
　　公益诉讼是与私益诉讼相对而言的,私益诉讼是为保护公民、法人的合法权益而引发的诉讼,公益诉讼则反之。一般而言,公益诉讼是指国家机关、社会团体和公民个人,对国家利益、社会公共利益的行为,请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动,是为纠正公共性违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济措施。从我国现有法律规定看,对是否可以提起公益诉讼目前尚无明确规定,但个别法律条文亦可作为提起公益诉讼之法律依据。如我国《民事诉讼法》第十五条规定:机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉;《刑事诉讼法》第七十七条二款规定:如果国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。
　　庸予讳言,上述规定,虽未明确提出来公益诉讼之说,但实质上对民事公益诉讼的提起给予了支持和鼓励。再从我国宪法和法律对检察机关的职能定位分析,我国《宪法》第一百二十九条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》第四条规定也充分说明,在我国,检察机关居于法律监督者的特殊的宪法地位,法律监督是检察机关根据宪法授权,依法行使检察权,保障国家法律统一、正确实施的专门性活动,负有监督法律正确实施的职责。检察机关的权力行为不具有实质处分的性质,处于一种超然的地位,检察机关进行法律監督,既可以通过诉讼的方式进行,也可以通过非诉讼的方式进行。其中,检察机关基于国家授权或法定情形,代表国家利益或社会公共利益享有对某些民事公益案件向法院起诉或参与诉讼的权力。故此,在国家和社会公共利益遭受到非法侵害而又无人起诉或者很难确定受害人的情况下,人民检察院理应有权提起、参与公益诉讼。检察机关提起、参与公益诉讼既是检察机关对民事诉讼进行法律监督的重要内容,也是切实维护国家利益、社会公共利益的迫切需要。
　　二、检察机关提起公益诉讼的法律地位
　　传统诉讼制度是以和平解决当事人之间的争议和保护原告的权利为目的的,公益诉讼则不仅仅局限于给原告以直接救济、弥补原告的损失,更重要的是谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变,从而有利于社会公益。检察机关作为国家的专门法律监督机关,提起公益诉讼的目的也应当是为谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变,以维护公共利益,监督法律的实现。检察机关通过提起民事公益诉讼的方式可以弥补公共利益受到的损失,特别是在国有资产流失案件中,通过强化检察机关事前防范的功能加强监督,是对国有资产保护中存在的巨大的漏洞的一种紧急补救。因此,检察机关提起公益诉讼,既是代表国家履行的一项特殊的法律监督权,同时也是对国家利益和社会公共利益的维护者。
　　检察机关代表国家,为国家利益和社会公益提起民事诉讼,应有别于一般公民、法人提起的民事诉讼,是民事诉讼中的特例,因而在诉讼程序上法律也应有与之相适应的特殊规定。笔者建议:1、因公益诉讼案件所涉及的是重大国家利益和社会公益,为了保证正确裁判,人民法院在审理此类案件时不能适用简易程序,必须组成合议庭进行审理;2、为了在体现法律公正的前提下体现社会公正,合议庭的组成人员中应该有具有强烈的国家和社会责任感、品德端正的人民陪审员参加;3、检察机关是作为国家、社会公共利益的代表提起公益诉讼,因此,检察机关提起的民事公益诉讼,法院就应当在立案时免收诉讼费用。
　　三、检察机关提起公益诉讼的范围
　　从目前看,我国公共利益受侵犯的情形主要在如下几个方面:首先,公有制经济在我国整个国民经济中占据着主导地位,对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务。现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜,层出不穷。许多地区或企业,为地方利益、小集体利益甚至个人利益,趁企业转制或中外合资等机会低价出售和评估资产价值,使国家利益遭受重大损失。其次,经济建设过程中暴露出的日益严重的环境污染和破坏自然资源等问题,极大的损害了国家和社会公益。许多地方乱砍、乱伐、乱开采的现象屡禁不止,当地的森林绿化以及矿产资源遭受严重破坏,甚至造成土地沙化、地表下沉,严重危机当地居民的生存环境。对于这些问题,由于行政执法强制力相对较弱,或行政执法存在着盲点等原因,往往屡禁不止或力不从心。甚至相关管理部门出于地方保护主义、小集体利益、个人利益或缺乏相关意识等种种原因,没有采取救济手段。因此,检察机关提起公益诉讼的范围主要集中在国有资产流失案件、环境污染案件中的停止侵权之诉、制止垄断行为和不正当竞争行为的案件以及其他损害国家或社会公共利益宜由检察机关提起诉讼的案件。笔者认为,检察机关具体可以就下列案件提起民事诉讼:1、侵害国有资产,造成国有资产流失,或者使国有资产存在重大损失隐患的案件;2、违反法律规定,造成严重环境污染,或者有重大环境隐患的案件;3、违反法律规定,侵害国家文物,或者对国家文物有重大侵害隐患的案件;4、妨害市场公平竞争,造成重大影响的案件,如政府在公共工程的审批、发包过程中的违法行为、行政性垄断案件;5、违反法律规定,侵害不特定多数的群体利益的案件,如严重损害消费者权益案件、社会保障案件、公共卫生案件;6、其他严重侵害国家利益或者社会公共利益的民事案件。
　　上述公益诉讼案件,虽然有一部分存在主体缺位、主体分散,或原告当事人处于弱势地位等问题,但多数案件还是存在适格主体或者负有监管职责的单位。对于这些案件,检察机关也不宜直接提起诉讼,而是应首先督促或者通知适格主体提起诉讼,并督促其依法履行职责;只有在适格主体怠于起诉或无法起诉时,检察机关才应作为国家利益、社会公共利益的代表提起诉讼。这样不仅可以督促当事人积极维护自身权益,监管单位依法履行职责,还可以在一定程度上防止滥诉。
　　四、检察机关提起公益诉讼应建立的机制
　　当前,赋予检察机关代表启动公益诉讼保护公共利益已日渐成为共识,笔者认为,在立法时还应考虑建立以下机制,来填补完善公益诉讼:
　　(一)检察机关强行性追诉机制。公益诉讼的对象范围的多样性、复杂性决定了追诉机制的多样性,不可能千篇一律。对于一些涉案范围广、人数众多、金额巨大、社会影响深、后果恶劣严重的重大疑难公益案件,让一个处于弱势地位的团体甚至自然人去承担诉讼负担,显然是不合适的,这就需要具有力量强大、专业性强的检察机关挺身而出而与之进行实力相称的对抗。因此,对于这样的一些公益诉讼案件,在立法上应确立检察机关强行性追诉机制 。
　　(二)检察机关的任意性追诉机制。所谓的任意追诉机制,是指检察机关对除重大的公益案件之外的其他公益案件,认为需要追诉的,进行追诉。笔者认为,检察机关对于公益的保护,其工作重点只能放在上述的六类公益诉讼案件上,这主要考虑到检察机关职能、精力以及人、财、物的有限性。检察机关不应也不可能对所有的公益案件进行干预。在法律上,可以进行如下规定:当社会组织和自然人发现了公益被违法行为或不作为侵害的情况,则可以及时向检察机关进行举报,要求检察机关进行干预。检察机关受理后,进行形式审查。如果认为需要由检察机关进行追诉的,则其应及时启动诉讼程序;反之,则不予立案。
　　(三)社会组织和自然人的自救诉讼机制。这里的所谓社会组织和自然人的自救诉讼机制,是指社会组织或自然人,在检察机关认为不是公益案件或不需要进行追究的情况下,有权以自己的名义向法院提起诉讼以保护公益。由于公益诉讼的种类繁多和检察机关自身职能的有限性,检察机关不应也不可能将所有的公益诉讼“一网打尽”。因此,对于上述两种检察机关不予追诉的,报告人可凭检察机关的不予立案的书面通知,以自己的名义到法院直接起诉,由法院进行实质审查。
　　(作者通讯地址:甘肃省靖远县人民检察院,甘肃靖远730600)