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【摘要】2015年海州区高分通过全国义务教育均衡县区的验收，各校的办学条件得到了很大提升，但是随着城镇化进程加快和户籍制度改革，城乡学校的资源配置、教育质量、社会认可开始呈现不同的差异，“乡村弱，城镇挤”是当前我区义务教育突出的新矛盾。海州区督导室的责任督学对本地区中小学和教学点进行了实地走访调查，通过实地调查了解各中小学（含村小）的现状，分析其中存在的问题并思考应对策略，以均衡城乡资源配置、促进教育优质均衡。
【关键词】义务教育;优质均衡;资源配置
一、调查目的
教育部从2019年起开展义务教育优质均衡发展县（市、区）评估认定工作，督导评估认定包括资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度四个方面内容。为了进一步推进区域内义务教育优质均衡发展，2018年8月份，海州区督导室对本区域内的义务教育学校政府资源配置的情况进行了实地走访调查，通过实地调查全面了解本区域内义务教育阶段各学校教育资源配置的真实状况，发现义务教育阶段办学中存在的问题，下文将分析问题产生的原因及应对策略，以推进区域内义务教育优质资源均衡。
二、调查内容、对象与方法
本次调查采用自编问卷。问卷依据《义务教育优质均衡发展县（市、区）评估方案》中政府资源配置的7个维度10条小项进行问卷设计。问卷以封闭性为主，主要是数据收集、填报和整理。
本次调查以区域内义务教育学校（含村小）为调查对象，利用各学校督学在校督导时进行问卷调查，本次调查共发放问卷48份，收回有效问卷48份，有效收回率100%。
由图1可见，该区参与调查的共有义务教育阶段学校48所，其中普通中学9所，九年一贯制学校3所，小学36所（含下辖村小10所）。小学阶段中， 城区小学15所，乡镇中心校11所，下辖村小10所;乡镇中心校与村小基本相当。从图2也可以看出，乡镇中心校和村小的学生人数占比只有32.79%，而城区15所小学的人数占比为67.21%，并且随着城镇化进程的加速，城区小学人数近年来呈上升态势，有些学校人数出现规模较大甚至超大规模。
三、调查结果分析
（一）全区义务教育阶段教育资源配置仍不乐观，初中优于小学
1.小学阶段的教育资源配置的7项指标都不达标
从图3中可以看出，资源配置最好的数据是每百名学生拥有县级及以上骨干教师数，36所小学中有28所达标，占比为77.78%;其次是生均体育运动场馆面积，24所达标，占比为66.67%;再次是每百名学生拥有高于规定学历教师数，占比为61.11%;而生均教学仪器设备值及每百名学生拥有网络多媒体教室数占比最低，36所小学中只有11所达标，占比只有30.56%。从L3、L5、L6、L7这四个指标来看，全区资源配置不平衡，达标学校没有达到半数，创建义务教育优质均衡县区任重而道远。
2.初中阶段的教育资源配置的7项指标虽都不达标，但优于小学階段
从图4可以看出，7项指标中，资源配置最好的是每百名学生拥有县级及以上骨干教师数，12所初中学校有11所达标，占比为91.67%;其次是生均教学及辅助教学面积，10所学校达标，占比为83.33%;再次是生均教学仪器设备值，占比为75%;每百名学生拥有音体美专任教师数只有8所学校达标;达标率最低的是生均体育运动场馆面积，只有5所学校达标，占比只有41.67%。但和小学阶段学校相比，初中学校指标达标率优于小学学校。
由表1可以清晰地看出，小学阶段，15所城区学校学生数接近于农村中心校和村小学生数的2倍，生均体育运动场馆的面积只是中心校和村小的一半，有的城区学校连村小的三分之一还不到。反过来，每百名学生拥有体育、艺术（美术、音乐）专任教师数，城区学校是农村中心校的4倍，达到村小的6倍，说明农村学校急缺音体美教师。L1、L2、L4、L7四项指标城区学校都高于农村学校。这些说明了城乡教育资源配置不均已经成为教育发展不均衡的重要原因之一。
从初中学校来看，普通初中的生均教学及辅助用房面积和生均体育运动场馆面积都是九年一贯制学校的2倍;同时L1、L2、L6、L7四项指标普通初中都优于九年一贯制学校。
（三）从具体指标分析各层次学校的达标情况
根据指标，学历要求为：小学是专科及以上，初中是本科及以上，每百名学生拥有高于规定学历教师数小学达到4.2人以上、初中达到5.3人以上才能达标。从图5中可以看出，城区学校学历明显高于乡镇学校，造成这一现象的原因是乡镇学校上下班路途较远，工作条件相对艰苦，青年教师业务水平提升空间不大，许多年轻教师在被分配到乡镇学校后，在工作一年或几年后纷纷调入城区学校，乡镇学校的学历水平呈先高后低的逐年下降趋势，这种现象应引起区局人事部门的注意。
由图6可以看出，每百名学生拥有县级及以上骨干教师数，城区与乡镇学校基本均衡，九年一贯制学校与普通初中也基本均衡，而各乡镇村小的骨干教师数偏低，只有60%的村小达标，其中有一所中心校下面三个完全小学的骨干教师数为零，究其原因，是因为村小地处偏远，学生人数较少，教师提升机会较少，且条件艰苦，很多优秀教师为了自己的专业发展和家庭原因调入中心校与城区学校，这是村小骨干教师少的重要原因。因此师资部门要进一步在完全小学（教学点）加快骨干教师培养的力度，以此引领本区域教师专业发展。
四、调查结果原因分析
（一）城乡学校规划、布局不合理，资源配置有侧重
义务教育基础设施布局不均衡、建设不到位的问题客观存在。一方面，由于早期开发规划不到位、教育规划用地被占用、开发商配建不足等因素，城区部分区域的义务教育基础设施缺乏，入学矛盾十分突出。随着城市化进程加快和单独二孩政策实施叠加效应的逐步显现，现有学校特别是小学的数量和规模难以满足现实需要。另一方面，资源较好的学校生源急剧增长，教育资源紧缺的矛盾更加突出全区学校布局不合理，有的两个学校之间相距较近，有的学校规模过大，不少学校校舍面积不足，甚至出现十几个班用一块场地上体育课的现象。而村小和教学点校舍经过校安工程改造已达到省标准，但区级财政资源配置投入不足，不少学校的专用教室无资源设备，且生源出现萎缩，引发一系列的资源配置不均衡问题，乡镇小学特别是村小办学条件还有不达标情况，标准化建设亟待加强。 （二）师资配置不均衡，优秀教师和专任教师城区多、乡镇少
由于全区乡镇小学和村小比较多，小学教师数量不足，乡镇教师极度缺乏，造成各村小教师配备不足，音体美教师极度缺乏， 80%以上学校无音体美专任教师，大多是主科教师兼代，没有能力、更没有兴趣和精力开展艺体活动，再加上学校学生数较少，造成学生阳光体育活动、艺体“2+1”系列社团活动开展严重不到位，难以保证小科目教师的配备。在师资配备方面，虽然区域内通过推进校长教师流动来促进师资质量均衡，但是政策保障不尽完善合理，仅靠职称评定和绩效工资作为约束条件，难以从根本上调动教师的积极性。城乡之间、区域之间、校际之间师资配置的不均衡，既是造成择校的重要因素，也是制约教育质量均衡提升的症结所在。加之乡镇教师教研意识不强，造成教师教学水平普遍不高，骨干教师名额相对较少，导致村小骨干教师严重缺乏。部分村小、教学点存在教师年龄老化现象，不少乡镇小学还存在聘用代课教师现象，队伍的稳定性和专业发展热情都受到一定影响。
（三）教育投入机制不健全
国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中提出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县区为主”的义务教育新体制，然而义务教育投入力度依然不够均衡，城、乡二元结构矛盾突出。虽然近年来区政府在义务教育方面投入巨大，但是财政投入多集中于城区，结构还不够合理。由于教师培训费、工会费、福利费等费用未按标准保障到位，生均公用经费的拨付也存在迟缓现象，使得城区学校与乡镇学校存在一定的不均衡现象。虽然有些区域已通过国家级义务教育均衡检查，但是由于多种因素，乡镇学校的硬件设施如各功能室教育装备配备不足，大部分乡镇学校虽设有专用室，但基本上不能正常开展教学活动，只有少数学校能够进入市级装备管理系统。
五、促进义务教育阶段中小学教育资源优质配置的建议
（一）合理布局，规范办学，严格执行零择校
我们要严格执行零择校，规范办学行为，使每一所学校都成为名校、优质学校、人民群众满意的学校，要在充分调研、摸清社会事业统计的基础上，统筹兼顾乡镇学校，科学协调稳步发展，加强学校标准化建设，整合教育资源，扩大优质教育资源，努力解决校舍紧张、教师紧缺、办学规模过大、班额过大等问题，建立教学设施设备，配备补充、添置机制，提高教育投资效益，充分体现“雪中送炭”，不搞“锦上添花”，不将改薄经费向少数优质学校集中，打造“超级校”“重点校”。坚持 “缺什么、补什么”的原则，“一校一策”确定改薄项目和任务，优先建设、购置教学和学生生活最急需的基本设施和设备，解决突出问题。努力构建“结构合理、布局科学、建设达标、质量效益较高”的教育发展新格局，实现全区基础教育均衡、优质、可持续发展。
（二）加强教师队伍建设，不断提高教师业务素质
一要加大教师招聘力度，改善教师专业结构。据不完全统计，该区域教师缺编1200人左右，相关部门要多措并举，招聘、引进或培养优秀教师，优化教师结构，缓解教师紧缺矛盾。针对村小音体美等教师缺编较大的情况，要加大缺编学科教师的编制投入，为有效改善教师专业结合失衡问题注入新鲜血液。二要注重教师转岗培训，提高教师专业素养。针对转岗的教师要建立完善的专业培训机制，加大培训力度，要突出以人为本理念，不断提高教师工资水平，进一步强化教师激励机制，在经济上、精神上均要做好推动作用，以待遇、感情、事业等手段打造一支敬业、精业、勤业的师资队伍。在绩效考核、职称晋级、表彰奖励等方面应加以倾斜;鼓励有特长、爱好的青年教师积极参加转岗工作。
（三）增加乡镇学校财力投入，建立长效的城乡教师流动机制
优秀的教学资源和教育管理资源是提高教育质量的重要因素。各级政府财力应向乡镇倾斜，保证乡镇教师的工资水平高于城市教师，实现乡镇教师工资的长效增长，加强乡镇教师工作的社会认同制度建设，如给长期在乡镇偏远学校工作的教师颁布荣誉证书，给予奖励，增强其自豪感与责任感。
六、結语
推进义务教育优质均衡，我们要立足实际，建立健全城乡义务教育资源配置均衡发展考核机制，不断推进更高水平的教育现代化建设进程。首先，合理制定城乡义务教育均衡发展的考核指标，如教育资源配置均衡指标、教育质量均衡指标等，对各级地方政府推进教育资源配置优质均衡进行专项考核，纳入政府工作目标考核。其次，建立义务教育均衡发展的城乡动态考核机制，即时动态监测资源均衡配置相关数据，以便准确有效地对非均衡差距数据成因予以分析，纠正和改进教育资源优质配置工作。第三，提高政府对义务教育均衡发展的宏观管理水平和科学决策水平，各级地方政府要进一步转化教育观念，转变管理方式，全面、有效地监督城乡义务教育质量的差异，真正把义务教育优质均衡工作纳入政府民生工程中抓牢抓实。
【关键词】义务教育;优质均衡;资源配置
一、调查目的
教育部从2019年起开展义务教育优质均衡发展县（市、区）评估认定工作，督导评估认定包括资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度四个方面内容。为了进一步推进区域内义务教育优质均衡发展，2018年8月份，海州区督导室对本区域内的义务教育学校政府资源配置的情况进行了实地走访调查，通过实地调查全面了解本区域内义务教育阶段各学校教育资源配置的真实状况，发现义务教育阶段办学中存在的问题，下文将分析问题产生的原因及应对策略，以推进区域内义务教育优质资源均衡。
二、调查内容、对象与方法
本次调查采用自编问卷。问卷依据《义务教育优质均衡发展县（市、区）评估方案》中政府资源配置的7个维度10条小项进行问卷设计。问卷以封闭性为主，主要是数据收集、填报和整理。
本次调查以区域内义务教育学校（含村小）为调查对象，利用各学校督学在校督导时进行问卷调查，本次调查共发放问卷48份，收回有效问卷48份，有效收回率100%。
由图1可见，该区参与调查的共有义务教育阶段学校48所，其中普通中学9所，九年一贯制学校3所，小学36所（含下辖村小10所）。小学阶段中， 城区小学15所，乡镇中心校11所，下辖村小10所;乡镇中心校与村小基本相当。从图2也可以看出，乡镇中心校和村小的学生人数占比只有32.79%，而城区15所小学的人数占比为67.21%，并且随着城镇化进程的加速，城区小学人数近年来呈上升态势，有些学校人数出现规模较大甚至超大规模。
三、调查结果分析
（一）全区义务教育阶段教育资源配置仍不乐观，初中优于小学
1.小学阶段的教育资源配置的7项指标都不达标
从图3中可以看出，资源配置最好的数据是每百名学生拥有县级及以上骨干教师数，36所小学中有28所达标，占比为77.78%;其次是生均体育运动场馆面积，24所达标，占比为66.67%;再次是每百名学生拥有高于规定学历教师数，占比为61.11%;而生均教学仪器设备值及每百名学生拥有网络多媒体教室数占比最低，36所小学中只有11所达标，占比只有30.56%。从L3、L5、L6、L7这四个指标来看，全区资源配置不平衡，达标学校没有达到半数，创建义务教育优质均衡县区任重而道远。
2.初中阶段的教育资源配置的7项指标虽都不达标，但优于小学階段
从图4可以看出，7项指标中，资源配置最好的是每百名学生拥有县级及以上骨干教师数，12所初中学校有11所达标，占比为91.67%;其次是生均教学及辅助教学面积，10所学校达标，占比为83.33%;再次是生均教学仪器设备值，占比为75%;每百名学生拥有音体美专任教师数只有8所学校达标;达标率最低的是生均体育运动场馆面积，只有5所学校达标，占比只有41.67%。但和小学阶段学校相比，初中学校指标达标率优于小学学校。
由表1可以清晰地看出，小学阶段，15所城区学校学生数接近于农村中心校和村小学生数的2倍，生均体育运动场馆的面积只是中心校和村小的一半，有的城区学校连村小的三分之一还不到。反过来，每百名学生拥有体育、艺术（美术、音乐）专任教师数，城区学校是农村中心校的4倍，达到村小的6倍，说明农村学校急缺音体美教师。L1、L2、L4、L7四项指标城区学校都高于农村学校。这些说明了城乡教育资源配置不均已经成为教育发展不均衡的重要原因之一。
从初中学校来看，普通初中的生均教学及辅助用房面积和生均体育运动场馆面积都是九年一贯制学校的2倍;同时L1、L2、L6、L7四项指标普通初中都优于九年一贯制学校。
（三）从具体指标分析各层次学校的达标情况
根据指标，学历要求为：小学是专科及以上，初中是本科及以上，每百名学生拥有高于规定学历教师数小学达到4.2人以上、初中达到5.3人以上才能达标。从图5中可以看出，城区学校学历明显高于乡镇学校，造成这一现象的原因是乡镇学校上下班路途较远，工作条件相对艰苦，青年教师业务水平提升空间不大，许多年轻教师在被分配到乡镇学校后，在工作一年或几年后纷纷调入城区学校，乡镇学校的学历水平呈先高后低的逐年下降趋势，这种现象应引起区局人事部门的注意。
由图6可以看出，每百名学生拥有县级及以上骨干教师数，城区与乡镇学校基本均衡，九年一贯制学校与普通初中也基本均衡，而各乡镇村小的骨干教师数偏低，只有60%的村小达标，其中有一所中心校下面三个完全小学的骨干教师数为零，究其原因，是因为村小地处偏远，学生人数较少，教师提升机会较少，且条件艰苦，很多优秀教师为了自己的专业发展和家庭原因调入中心校与城区学校，这是村小骨干教师少的重要原因。因此师资部门要进一步在完全小学（教学点）加快骨干教师培养的力度，以此引领本区域教师专业发展。
四、调查结果原因分析
（一）城乡学校规划、布局不合理，资源配置有侧重
义务教育基础设施布局不均衡、建设不到位的问题客观存在。一方面，由于早期开发规划不到位、教育规划用地被占用、开发商配建不足等因素，城区部分区域的义务教育基础设施缺乏，入学矛盾十分突出。随着城市化进程加快和单独二孩政策实施叠加效应的逐步显现，现有学校特别是小学的数量和规模难以满足现实需要。另一方面，资源较好的学校生源急剧增长，教育资源紧缺的矛盾更加突出全区学校布局不合理，有的两个学校之间相距较近，有的学校规模过大，不少学校校舍面积不足，甚至出现十几个班用一块场地上体育课的现象。而村小和教学点校舍经过校安工程改造已达到省标准，但区级财政资源配置投入不足，不少学校的专用教室无资源设备，且生源出现萎缩，引发一系列的资源配置不均衡问题，乡镇小学特别是村小办学条件还有不达标情况，标准化建设亟待加强。 （二）师资配置不均衡，优秀教师和专任教师城区多、乡镇少
由于全区乡镇小学和村小比较多，小学教师数量不足，乡镇教师极度缺乏，造成各村小教师配备不足，音体美教师极度缺乏， 80%以上学校无音体美专任教师，大多是主科教师兼代，没有能力、更没有兴趣和精力开展艺体活动，再加上学校学生数较少，造成学生阳光体育活动、艺体“2+1”系列社团活动开展严重不到位，难以保证小科目教师的配备。在师资配备方面，虽然区域内通过推进校长教师流动来促进师资质量均衡，但是政策保障不尽完善合理，仅靠职称评定和绩效工资作为约束条件，难以从根本上调动教师的积极性。城乡之间、区域之间、校际之间师资配置的不均衡，既是造成择校的重要因素，也是制约教育质量均衡提升的症结所在。加之乡镇教师教研意识不强，造成教师教学水平普遍不高，骨干教师名额相对较少，导致村小骨干教师严重缺乏。部分村小、教学点存在教师年龄老化现象，不少乡镇小学还存在聘用代课教师现象，队伍的稳定性和专业发展热情都受到一定影响。
（三）教育投入机制不健全
国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中提出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县区为主”的义务教育新体制，然而义务教育投入力度依然不够均衡，城、乡二元结构矛盾突出。虽然近年来区政府在义务教育方面投入巨大，但是财政投入多集中于城区，结构还不够合理。由于教师培训费、工会费、福利费等费用未按标准保障到位，生均公用经费的拨付也存在迟缓现象，使得城区学校与乡镇学校存在一定的不均衡现象。虽然有些区域已通过国家级义务教育均衡检查，但是由于多种因素，乡镇学校的硬件设施如各功能室教育装备配备不足，大部分乡镇学校虽设有专用室，但基本上不能正常开展教学活动，只有少数学校能够进入市级装备管理系统。
五、促进义务教育阶段中小学教育资源优质配置的建议
（一）合理布局，规范办学，严格执行零择校
我们要严格执行零择校，规范办学行为，使每一所学校都成为名校、优质学校、人民群众满意的学校，要在充分调研、摸清社会事业统计的基础上，统筹兼顾乡镇学校，科学协调稳步发展，加强学校标准化建设，整合教育资源，扩大优质教育资源，努力解决校舍紧张、教师紧缺、办学规模过大、班额过大等问题，建立教学设施设备，配备补充、添置机制，提高教育投资效益，充分体现“雪中送炭”，不搞“锦上添花”，不将改薄经费向少数优质学校集中，打造“超级校”“重点校”。坚持 “缺什么、补什么”的原则，“一校一策”确定改薄项目和任务，优先建设、购置教学和学生生活最急需的基本设施和设备，解决突出问题。努力构建“结构合理、布局科学、建设达标、质量效益较高”的教育发展新格局，实现全区基础教育均衡、优质、可持续发展。
（二）加强教师队伍建设，不断提高教师业务素质
一要加大教师招聘力度，改善教师专业结构。据不完全统计，该区域教师缺编1200人左右，相关部门要多措并举，招聘、引进或培养优秀教师，优化教师结构，缓解教师紧缺矛盾。针对村小音体美等教师缺编较大的情况，要加大缺编学科教师的编制投入，为有效改善教师专业结合失衡问题注入新鲜血液。二要注重教师转岗培训，提高教师专业素养。针对转岗的教师要建立完善的专业培训机制，加大培训力度，要突出以人为本理念，不断提高教师工资水平，进一步强化教师激励机制，在经济上、精神上均要做好推动作用，以待遇、感情、事业等手段打造一支敬业、精业、勤业的师资队伍。在绩效考核、职称晋级、表彰奖励等方面应加以倾斜;鼓励有特长、爱好的青年教师积极参加转岗工作。
（三）增加乡镇学校财力投入，建立长效的城乡教师流动机制
优秀的教学资源和教育管理资源是提高教育质量的重要因素。各级政府财力应向乡镇倾斜，保证乡镇教师的工资水平高于城市教师，实现乡镇教师工资的长效增长，加强乡镇教师工作的社会认同制度建设，如给长期在乡镇偏远学校工作的教师颁布荣誉证书，给予奖励，增强其自豪感与责任感。
六、結语
推进义务教育优质均衡，我们要立足实际，建立健全城乡义务教育资源配置均衡发展考核机制，不断推进更高水平的教育现代化建设进程。首先，合理制定城乡义务教育均衡发展的考核指标，如教育资源配置均衡指标、教育质量均衡指标等，对各级地方政府推进教育资源配置优质均衡进行专项考核，纳入政府工作目标考核。其次，建立义务教育均衡发展的城乡动态考核机制，即时动态监测资源均衡配置相关数据，以便准确有效地对非均衡差距数据成因予以分析，纠正和改进教育资源优质配置工作。第三，提高政府对义务教育均衡发展的宏观管理水平和科学决策水平，各级地方政府要进一步转化教育观念，转变管理方式，全面、有效地监督城乡义务教育质量的差异，真正把义务教育优质均衡工作纳入政府民生工程中抓牢抓实。