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摘要立案监督权是我国法律赋予检察机关的一项权力,是检察机关的法律监督权在立案阶段的重要体现,对维护司法公正有着重要意义。目前我国的刑事立案监督制度还不十分完善,本文针对司法实践立案监督中存在的问题进行分析,并提出建议,以求对我国立案监督制度有所裨益。
关键词刑事立案监督 立案监督权 司法实践
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-131-02
一、我国立案监督制度的现状及存在的问题
我国《刑事诉讼法》第八十七条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案”,《刑事诉讼法》这一规定明确了赋予人民检察院对公安机关依法享有立案监督权,但这一立法规定解决不了司法实践中存在一些问题,影响了立案监督的效果。
(一)被监督的主体不全面
根据我国刑事诉讼法的明文规定,我国立案监督的对象为公安机关,《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十九条规定了检察院对本院侦查部门应当立案侦查的案件不报请立案侦查的,应当建议侦查部门报请立案侦查。从上述情况看出,立案监督的对象只限定为公安机关和检察院的直侦部门。据我国法律的相关规定,拥有立案权的部门或机关并不限于上述两机关,还包括国家安全机关、军队保卫部门、监狱侦查部门、海关缉私部门和边防武警缉毒等部门。根据刑事诉讼法规定,人民法院对刑事自诉案件拥有立案或者不立案的决定权,因此应该承认人民法院也是刑事立案的主体。对于这部分主体的立案监督,法律却没有做出规定,使其脱离了法律监督视野,与人民检察院法律监督职能的应有之义相悖。
(二)立案监督的内容局限性
根据我国《刑事诉讼法》第八十七条的规定,刑事立案监督的范围是人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的,就是仅限于“应立而未立”的案件,而公安机关“不应立而立”的案件没有纳入刑事诉讼法规定的监督空间范围。“应立而不立”的行为,在实践中屡见不鲜,而“不应立而立”的行为也时有发生,一些基层侦查机关为追求办案数量和立案数,尤其是对经济犯罪案件,存在着立案随意性较大的现象;少数基层侦查人员以刑事立案为名,插手经济纠纷,将本应由法院受理的经济纠纷案件,借助于刑事立案权,将其作为刑事案件来侦查和追赃,最后撤案了事;一些基层司法机关对尚达不到犯罪立案标准的犯罪嫌疑人乱立案,滥用刑事拘留、取保候审、监视居住等强制措施;少数地方司法机关为利益驱动,将无管辖权的案件受理并立案侦查等。以上这些都属于“不应当立案侦查而立案”的情形,严重侵害了当事人的人身权利和合法权益,损害了司法机关在人民群众中本应有的“公正执法”的良好形象,其危害后果与“应当立案侦查而不立案”的后果同样严重。可是由于立法上的疏漏和缺陷,造成了检察机关对这块空间无法实施应有监督的局面。
(三)立案监督手段乏力
虽然法律赋予了检察机关的立案监督权,但是法律没有规定具体监督手段和监督程序,例如当前检察机关大多通过发出《要求说明不立案理由通知书》、《纠正违法通知书》的手段进行监督,当检察机关就该类案件要求公安机关说明不立案理由,但公安机关拒绝按照普通立案监督案件的程序说明不立案理由时,也没有具体的法规予以约束。由于这种方式缺乏相应的法律责任作保障,致使当前我国的立案监督成为一种“弹性监督”,使得人民检察院的立案监督手段乏力,形同虚设,使监督实效大打折扣。
(四)立案监督的被动性
在当前,我国刑事立案监督规定是对立案结果的监督,而忽视了对立案过程的监督,《刑事诉讼法》第八十六条虽然规定了“立案程序”,但是,在第八十七条中并未规定对“立案程序”的监督,如公安机关立案活动是否合法、是否存在违法行为,是否将不立案的原因和申请复议的权利告诉了控告人。在检察机关要求下立了案,检察机关的监督仿佛就结束了,如果公安机关消极立案不采取侦查活动或者立案后又撤案怎么办?如果立案监督只是一种对结果的监督,而不是一种动态、全程对整个立案过程的监督就难以保障控告人的合法权益的实现。
(五)立案监督线索来源的匮乏
目前立案监督线索的来源分为两大类。第一类是在办理报捕案件中直接发现线索,这一来源具有一定的主动性,但在实际办案中较少发现。第二类是控申部门在接受被害人控告后直接移送,这一来源虽具有被动性,但占受理线索的比例较大,但该线索的质量往往不高。如何进一步拓展立案监督案件的线索来源成为制约立案监督工作发展的瓶颈。
二、造成立案监督工作存在上述问题的原因
(一)法律规定不完善
从行使立案监督权的依据上看,仅《刑事诉讼法》第八十七条规定了检察机关对公安机关刑事立案监督权。在被监督的对象上,立法并没完全涵盖拥有立案权的所有单位,致使有些主体游离法律监督的范围之外。法律规定立案监督的内容仅限于“应立而未立”的情形。对于立案监督的具体手段和程序,立法并没有涉及。立法没有规定人民检察院对公安机关受案、立案情况的审查监督权,而人民检察院若不了解公安机关的受案、立案情况,立案监督就没有基础。这些法律规定不足与缺失是实践中立案监督工作开展受限的根本原因。
(二)立案监督工作机制不健全
目前检察机关的侦查监督部门的办案人员承担立案监督、审查批捕、侦查监督三项职能。办案人员往往都是在开展审查逮捕工作的同时再办理立案监督案件,没有人员专门办理此类案件。其实立案监督是检察机关一项重要的法律监督职能,立案监督可以说法律监督的第一关,对办案人员有着较高的业务和能力要求,检察机关尚未成立专门的业务科室,也未对相关人员进行技能上的专业培训,造成了立案监督工作未取得明显的进展。
在工作机制上,检察机关只是事后监督,对立案机关受案、立案、撤案等情况不了解,并没有建立同步监督机制。这种单一的结果监督不能适应立案阶段这一动态的、过程的司法活动,造成立案监督工作的被动性。
立案监督线索一是缺乏除了法律没有赋予检察机关对被监督单位的立案情况的知情权外,实践中与被监督单位的信息交流不畅、没有相应的联席制度,检察机关未能提前介入、主动延伸也是重要原因。二是工商、税务、药监、质检等行政执法机关将构成刑事犯罪的案件线索移送侦查机关,但是检察机关没有与行政执法单位没有建立信息平台,所以不能有效发现立案监督线索。
三、完善立案监督机制的建议
(一)完善相关法律及配套规定
1.从法律层面进一步明确立案监督的范围
首先,法律应当明确规定,检察机关对有立案权的机关、部门的立案行使立案监督权,刑诉法应将立案监督对象扩大为所有有权立案的主体,包括:公安、检察机关直侦部门、国安、监侦、军队保卫、边防武警、缉毒、海关、缉私以及人民法院对自诉案件的立案等,并明确规定人民检察院对它们实行监督的主体地位。
其次,应在刑诉法中完整地规定立案监督的案件范围,把“不应立而立”、“立案后又撤案”案件纳入立案监督范围之内,最后,还应在刑诉法中增加规定对立案程序是否合法实行监督,使刑事立案监督具有程序性审查功能,不仅关注立案活动的结果,还关注立案程序的合法性。从而使检察机关在行使立案监督权时有法可依、于法有据。
2.为权力的行使提供有效保障
立案监督权的实质所体现的是用权力来制约权力,从而使得拥有立案权的机关在行使权力时受到应有的监督和制约。但如果立案监督权的行使没有相应的制度保障,则无异于空中楼阁。
如《刑事诉讼法》第八十七条和“六部委”《关于刑事诉讼法实施若干问题的规定》第七条均规定了检察机关认为公安机关在应立案而不立案时应说明不立案的理由或被害人认为公安机关应立案侦查的案件而不立案侦查,向检察院提出的,应当要求公安机关说明不立案的理由,人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,公安机关接到通知后应当立案。但是未规定如果公安机关拒不立案侦查的后果如何。《规则》第三百七十八条也是仅仅规定检察院可以“提出违法意见”,但既没有相应的法律责任设置,也没有什么强制力。缺乏相应监督制约机制,使立案监督变得软弱无力。为此,应赋予检察机关监督决定权,使检察机关发现刑事立案主体“应立而未立”或“不应立而立”时有权作出变更决定,同时规定刑事立案主体在接到决定书后必须遵照执行。
此外,应明确被立案监督的机关在被立案监督的过程中消极不作为所产生的相应法律后果,如明确对于该不作为的机关及该机关主要负责人所要承担的责任。使检察机关作为立案监督的主体,能够严格履行法律赋予的立案监督职能,被监督的对象也能够摆正位置,主动自觉接受监督,使立案监督真正发挥其实效。
3.完善相关的配套要求
目前,当检察机关向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》后,公安机关会将《不立案理由说明书》附相关案卷送达检察机关。该《不立案理由说明书》仅为一张填充式的文书,在理由一栏,公安机关简单地写上“没有犯罪事实”或者“不构成犯罪”,而无其他任何说明。为减少公安机关对不立案理由说明的随意性,相关法律应规定公安机关应出具具体的书面报告,较为详细地阐明不立案的具体原因及依据。其次,在检察机关进行立案监督的过程中,调查权的尺度范围、可以运用的具体方法、手段、相关部门机关的配合程度等都应做出明确、具体的规定。
(二)增强检察机关主动性,变“结果监督”为“过程监督”
要增强检察机关的主动性,将监督延伸到案件的发案、立案阶段,及时了解发案、立案情况,加强刑事立案监督,对刑事立案活动是否合法进行监督。对立案机关的立案活动中是否存在违法行为实行同步监督,及时纠正违法行为,防患于未然。通过及时介入、帮助确立侦查方向等手段,引导侦查人员全面收集和固定证据,变单一的“结果监督”为全程、动态的“过程监督”,促进刑事立案监督工作质量的提高。
(三)进一步拓展立案监督线索来源
1.建立信息平台与备案制度
检察机关可以建立“行政执法与刑事司法信息共享平台”并与各行政执法单位本身的信息系统互联,对于接近起刑点要求的案件信息自动由行政执法单位的信息系统导入行政执法与刑事司法信息共享平台。可以以联合行文的方式要求各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草部门在行政执法过程中,发现涉嫌犯罪的案件线索时,须及时移送公安机关立案查处,同时报检察机关备案。这样检察机关及时掌握行政执法机关对案件处理情况,能够及时发现立案监督的线索。
2.加强宣传,保障被害人权利同时拓展案件线索来源
对于公安机关不立案的案件,要求公安机关在答复相关被害人时,应当以书面形式明确告知对方所享有的向人民检察院提起立案监督程序的救济权利,在保障了被害人权利同时,也拓展了立案监督的线索来源渠道。另外,加强宣传,普及立案监督及相关法律常识,让人民群众学会如何使用法律武器保护自己的合法权益。做好群众来信来访工作,使表达社情民意的渠道保持畅通。
(四)整合现有资源,合理配置立案监督权
为了更好地开展立案监督工作,应该进一步整合现有资源。一是加强人员配置和培训。由于办理立案监督案件对于综合性能力的要求比较高,除了要求对法律熟悉外,还要求有一定的发现线索和调查问题的能力。因此,应该加强人力资源的配置,并且通过培训提高办案人员的业务水平,增强敢于监督和善于监督意识,勇敢地担负起立案监督职责。二是在有条件的情况下设立独立的立案监督案件办理部门,使立案监督从侦监部门和控申部门独立出来,由单一机构统一行使,有利于提高立案监督的法律地位,更好地开展立案监督工作。
关键词刑事立案监督 立案监督权 司法实践
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-131-02
一、我国立案监督制度的现状及存在的问题
我国《刑事诉讼法》第八十七条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案”,《刑事诉讼法》这一规定明确了赋予人民检察院对公安机关依法享有立案监督权,但这一立法规定解决不了司法实践中存在一些问题,影响了立案监督的效果。
(一)被监督的主体不全面
根据我国刑事诉讼法的明文规定,我国立案监督的对象为公安机关,《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十九条规定了检察院对本院侦查部门应当立案侦查的案件不报请立案侦查的,应当建议侦查部门报请立案侦查。从上述情况看出,立案监督的对象只限定为公安机关和检察院的直侦部门。据我国法律的相关规定,拥有立案权的部门或机关并不限于上述两机关,还包括国家安全机关、军队保卫部门、监狱侦查部门、海关缉私部门和边防武警缉毒等部门。根据刑事诉讼法规定,人民法院对刑事自诉案件拥有立案或者不立案的决定权,因此应该承认人民法院也是刑事立案的主体。对于这部分主体的立案监督,法律却没有做出规定,使其脱离了法律监督视野,与人民检察院法律监督职能的应有之义相悖。
(二)立案监督的内容局限性
根据我国《刑事诉讼法》第八十七条的规定,刑事立案监督的范围是人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的,就是仅限于“应立而未立”的案件,而公安机关“不应立而立”的案件没有纳入刑事诉讼法规定的监督空间范围。“应立而不立”的行为,在实践中屡见不鲜,而“不应立而立”的行为也时有发生,一些基层侦查机关为追求办案数量和立案数,尤其是对经济犯罪案件,存在着立案随意性较大的现象;少数基层侦查人员以刑事立案为名,插手经济纠纷,将本应由法院受理的经济纠纷案件,借助于刑事立案权,将其作为刑事案件来侦查和追赃,最后撤案了事;一些基层司法机关对尚达不到犯罪立案标准的犯罪嫌疑人乱立案,滥用刑事拘留、取保候审、监视居住等强制措施;少数地方司法机关为利益驱动,将无管辖权的案件受理并立案侦查等。以上这些都属于“不应当立案侦查而立案”的情形,严重侵害了当事人的人身权利和合法权益,损害了司法机关在人民群众中本应有的“公正执法”的良好形象,其危害后果与“应当立案侦查而不立案”的后果同样严重。可是由于立法上的疏漏和缺陷,造成了检察机关对这块空间无法实施应有监督的局面。
(三)立案监督手段乏力
虽然法律赋予了检察机关的立案监督权,但是法律没有规定具体监督手段和监督程序,例如当前检察机关大多通过发出《要求说明不立案理由通知书》、《纠正违法通知书》的手段进行监督,当检察机关就该类案件要求公安机关说明不立案理由,但公安机关拒绝按照普通立案监督案件的程序说明不立案理由时,也没有具体的法规予以约束。由于这种方式缺乏相应的法律责任作保障,致使当前我国的立案监督成为一种“弹性监督”,使得人民检察院的立案监督手段乏力,形同虚设,使监督实效大打折扣。
(四)立案监督的被动性
在当前,我国刑事立案监督规定是对立案结果的监督,而忽视了对立案过程的监督,《刑事诉讼法》第八十六条虽然规定了“立案程序”,但是,在第八十七条中并未规定对“立案程序”的监督,如公安机关立案活动是否合法、是否存在违法行为,是否将不立案的原因和申请复议的权利告诉了控告人。在检察机关要求下立了案,检察机关的监督仿佛就结束了,如果公安机关消极立案不采取侦查活动或者立案后又撤案怎么办?如果立案监督只是一种对结果的监督,而不是一种动态、全程对整个立案过程的监督就难以保障控告人的合法权益的实现。
(五)立案监督线索来源的匮乏
目前立案监督线索的来源分为两大类。第一类是在办理报捕案件中直接发现线索,这一来源具有一定的主动性,但在实际办案中较少发现。第二类是控申部门在接受被害人控告后直接移送,这一来源虽具有被动性,但占受理线索的比例较大,但该线索的质量往往不高。如何进一步拓展立案监督案件的线索来源成为制约立案监督工作发展的瓶颈。
二、造成立案监督工作存在上述问题的原因
(一)法律规定不完善
从行使立案监督权的依据上看,仅《刑事诉讼法》第八十七条规定了检察机关对公安机关刑事立案监督权。在被监督的对象上,立法并没完全涵盖拥有立案权的所有单位,致使有些主体游离法律监督的范围之外。法律规定立案监督的内容仅限于“应立而未立”的情形。对于立案监督的具体手段和程序,立法并没有涉及。立法没有规定人民检察院对公安机关受案、立案情况的审查监督权,而人民检察院若不了解公安机关的受案、立案情况,立案监督就没有基础。这些法律规定不足与缺失是实践中立案监督工作开展受限的根本原因。
(二)立案监督工作机制不健全
目前检察机关的侦查监督部门的办案人员承担立案监督、审查批捕、侦查监督三项职能。办案人员往往都是在开展审查逮捕工作的同时再办理立案监督案件,没有人员专门办理此类案件。其实立案监督是检察机关一项重要的法律监督职能,立案监督可以说法律监督的第一关,对办案人员有着较高的业务和能力要求,检察机关尚未成立专门的业务科室,也未对相关人员进行技能上的专业培训,造成了立案监督工作未取得明显的进展。
在工作机制上,检察机关只是事后监督,对立案机关受案、立案、撤案等情况不了解,并没有建立同步监督机制。这种单一的结果监督不能适应立案阶段这一动态的、过程的司法活动,造成立案监督工作的被动性。
立案监督线索一是缺乏除了法律没有赋予检察机关对被监督单位的立案情况的知情权外,实践中与被监督单位的信息交流不畅、没有相应的联席制度,检察机关未能提前介入、主动延伸也是重要原因。二是工商、税务、药监、质检等行政执法机关将构成刑事犯罪的案件线索移送侦查机关,但是检察机关没有与行政执法单位没有建立信息平台,所以不能有效发现立案监督线索。
三、完善立案监督机制的建议
(一)完善相关法律及配套规定
1.从法律层面进一步明确立案监督的范围
首先,法律应当明确规定,检察机关对有立案权的机关、部门的立案行使立案监督权,刑诉法应将立案监督对象扩大为所有有权立案的主体,包括:公安、检察机关直侦部门、国安、监侦、军队保卫、边防武警、缉毒、海关、缉私以及人民法院对自诉案件的立案等,并明确规定人民检察院对它们实行监督的主体地位。
其次,应在刑诉法中完整地规定立案监督的案件范围,把“不应立而立”、“立案后又撤案”案件纳入立案监督范围之内,最后,还应在刑诉法中增加规定对立案程序是否合法实行监督,使刑事立案监督具有程序性审查功能,不仅关注立案活动的结果,还关注立案程序的合法性。从而使检察机关在行使立案监督权时有法可依、于法有据。
2.为权力的行使提供有效保障
立案监督权的实质所体现的是用权力来制约权力,从而使得拥有立案权的机关在行使权力时受到应有的监督和制约。但如果立案监督权的行使没有相应的制度保障,则无异于空中楼阁。
如《刑事诉讼法》第八十七条和“六部委”《关于刑事诉讼法实施若干问题的规定》第七条均规定了检察机关认为公安机关在应立案而不立案时应说明不立案的理由或被害人认为公安机关应立案侦查的案件而不立案侦查,向检察院提出的,应当要求公安机关说明不立案的理由,人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,公安机关接到通知后应当立案。但是未规定如果公安机关拒不立案侦查的后果如何。《规则》第三百七十八条也是仅仅规定检察院可以“提出违法意见”,但既没有相应的法律责任设置,也没有什么强制力。缺乏相应监督制约机制,使立案监督变得软弱无力。为此,应赋予检察机关监督决定权,使检察机关发现刑事立案主体“应立而未立”或“不应立而立”时有权作出变更决定,同时规定刑事立案主体在接到决定书后必须遵照执行。
此外,应明确被立案监督的机关在被立案监督的过程中消极不作为所产生的相应法律后果,如明确对于该不作为的机关及该机关主要负责人所要承担的责任。使检察机关作为立案监督的主体,能够严格履行法律赋予的立案监督职能,被监督的对象也能够摆正位置,主动自觉接受监督,使立案监督真正发挥其实效。
3.完善相关的配套要求
目前,当检察机关向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》后,公安机关会将《不立案理由说明书》附相关案卷送达检察机关。该《不立案理由说明书》仅为一张填充式的文书,在理由一栏,公安机关简单地写上“没有犯罪事实”或者“不构成犯罪”,而无其他任何说明。为减少公安机关对不立案理由说明的随意性,相关法律应规定公安机关应出具具体的书面报告,较为详细地阐明不立案的具体原因及依据。其次,在检察机关进行立案监督的过程中,调查权的尺度范围、可以运用的具体方法、手段、相关部门机关的配合程度等都应做出明确、具体的规定。
(二)增强检察机关主动性,变“结果监督”为“过程监督”
要增强检察机关的主动性,将监督延伸到案件的发案、立案阶段,及时了解发案、立案情况,加强刑事立案监督,对刑事立案活动是否合法进行监督。对立案机关的立案活动中是否存在违法行为实行同步监督,及时纠正违法行为,防患于未然。通过及时介入、帮助确立侦查方向等手段,引导侦查人员全面收集和固定证据,变单一的“结果监督”为全程、动态的“过程监督”,促进刑事立案监督工作质量的提高。
(三)进一步拓展立案监督线索来源
1.建立信息平台与备案制度
检察机关可以建立“行政执法与刑事司法信息共享平台”并与各行政执法单位本身的信息系统互联,对于接近起刑点要求的案件信息自动由行政执法单位的信息系统导入行政执法与刑事司法信息共享平台。可以以联合行文的方式要求各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草部门在行政执法过程中,发现涉嫌犯罪的案件线索时,须及时移送公安机关立案查处,同时报检察机关备案。这样检察机关及时掌握行政执法机关对案件处理情况,能够及时发现立案监督的线索。
2.加强宣传,保障被害人权利同时拓展案件线索来源
对于公安机关不立案的案件,要求公安机关在答复相关被害人时,应当以书面形式明确告知对方所享有的向人民检察院提起立案监督程序的救济权利,在保障了被害人权利同时,也拓展了立案监督的线索来源渠道。另外,加强宣传,普及立案监督及相关法律常识,让人民群众学会如何使用法律武器保护自己的合法权益。做好群众来信来访工作,使表达社情民意的渠道保持畅通。
(四)整合现有资源,合理配置立案监督权
为了更好地开展立案监督工作,应该进一步整合现有资源。一是加强人员配置和培训。由于办理立案监督案件对于综合性能力的要求比较高,除了要求对法律熟悉外,还要求有一定的发现线索和调查问题的能力。因此,应该加强人力资源的配置,并且通过培训提高办案人员的业务水平,增强敢于监督和善于监督意识,勇敢地担负起立案监督职责。二是在有条件的情况下设立独立的立案监督案件办理部门,使立案监督从侦监部门和控申部门独立出来,由单一机构统一行使,有利于提高立案监督的法律地位,更好地开展立案监督工作。