从金融衍生工具的监管看美国金融法制改革新动向

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   摘 要:美国次贷危机过程中一系列金融衍生品的风险形成和危机爆发,暴露了美国金融监管制度中对金融衍生工具监管的漏洞和问题。新的金融监管法案出台后,美国首次将对金融衍生品的监管写进法案,这一里程碑似的改革预示着美国政府对整个金融市场的管理将进入新阶段。金融衍生工具的迂回性和不确定性决定了对其监管的法律制度发展的相对滞后性、法律适用的不可预测性等问题。新的金融监管法案对这些问题进行了一定地改善和解决,显示了美国金融法制改革的新方向。
  关键词:金融衍生工具;次贷危机;金融市场;法律监管
  一、金融衍生工具的法律含义
   金融衍生工具(Financial Derivatives Instrument),又称“金融衍生产品”、“金融派生产品”等。由于其出现的时间短,品种数量十分庞大,并且正处于不断创新发展中,因此其概念的界定也就有一定困难。迄今为止,衍生工具还没有确切的定义,世界上绝大多数国家都没有对衍生工具进行立法上的解释。(马来西亚是个例外,马来西亚1989年《银行和金融机构法》中有对衍生工具的定义。该法第2(7)条规定:衍生工具是价值依赖于基础指数或货币、证券、商品等资产或其他衍生工具的金融工具。衍生工具包括金融衍生工具和商品衍生工具。)[1]其原因包括两个方面:一是衍生工具是近几十年才出现的新鲜事物,由于认识上的限制,目前很少有对衍生工具的专门立法。二是对衍生工具进行确切的法律定义非常困难,因为如果定义过于狭窄,就不能涵盖日新月异的金融创新产品,使具有衍生工具特征的新型金融产品排除在现有的定义之外,造成监管的真空地带;而如果定义过于宽泛,则现有相关的配套立法明显不足,有些交易就可能超越现有机构的监管权限。尽管如此,国际、国内学术界及金融监管机构对其仍然进行了不尽相同的解释和描述。
   如巴塞尔银行规章条例及监管办法委员会(Basie Committee)在1994年12月的《对银行金融衍生工具交易的谨慎监管》报告中,将金融衍生工具定义为“任何价值取决于相关(比)率或基础资产之价值或某一指数(如利率、汇率、证券或商品价格)的金融合约”。[2]
   经合组织将金融衍生工具描述为:“一般来说,金融衍生工具是一份双边合约或支付交换协议,它们的价值是从比本资料或某种基础性利率或指数上衍生出来的。其依赖的资产或比率包括汇率、利率、商品、股票及其他指数。”[3]
   而美国著名的银行业智囊研究集团“华盛顿30人小组”(G-30)在1993年发布的《全球衍生工具:惯例和准则》报告中,将金融衍生工具定义为“价值派生于基础资产或基础(比)率或指数的一种双边合约或支付交换协议”。[4]
   国内学者陈小平将金融衍生工具描述为:金融衍生工具是通过预测股价、利率、汇率等金融工具在一定时期内的市场行请走势,以支付少量保证金签订远期合约或互换不同金融商品的眼神交易合约。这种派生交易合约时通过对传统金融工具的组合,并嵌入到其他的金融工具之中,演化出了形形色色复杂的金融工具。[5]
   综合以上定义,结合基础工具对金融衍生工具的作用,可以将金融衍生工具定义为:金融衍生工具是指以另一(或另一些)金融工具(即基础金融工具)的存在为前提,以这些金融工具为买卖对象,其价格亦由这些金融工具决定的金融合约或支付交换协议。金融衍生工具所涵盖的基础工具包括货币、利率、汇率、股票指数等。与基础金融工具不同的是,基础金融工具是货币和资金的直接收付工具,而金融衍生工具自身并不具有价值,其价格是从可以运用金融衍生工具进行买卖的货币、汇率、证券等的价值衍生出来的,它以法律上具有约束力的“合约”作为交易对象,其目的是对货币和资金进行远期保值或进行投机。
   金融衍生交易的许多特点增加了有效监管的难度。第一,金融衍生交易属表外业务,不能再资产负债表上得到真实的反映;第二,新的衍生工具层出不穷,监管措施和法律条文难以跟上如此快的变化;第三,各国普遍缺少熟悉衍生工具运作和监管的管理人员;第四,一个地方出现交易危机,就可能导致世界范围内多米诺骨牌式的连锁反应,出现国际性的金融危机。网络交易可跨越国境的特征,更使得各国管理机关面临监管上的挑战,由于各国衍生交易法规有别,使得网络券商和投资者亦可能受到其他国家证券主管机关的管辖,反而造成不可预期的法律风险。而究竟哪一个国家可对网络交易行为加以管辖,就成为了一个难题。
  二、次贷危机前美国金融衍生市场监管状况。
   20世纪70年代以来,美国对金融衍生工具监管的最大特点是政府主导下的多头监管。这种监管模式以政府监管为主,行业协会和交易所监管期协助作用。政府强调立法监管的重要性,对金融衍生工具監管建立了系统完整的法律体系,政府相关机构根据法律规定,按其各自履行的基本经济职能,分别对金融衍生工具和交易市场进行监管。对于衍生工具的交易而言,美国采用的是典型的“市场先行,法律监管其后”的方式。因此其监管制度存在严重滞后问题,对于金融衍生工具市场潜在的风险无法预计,且难以作出正确的判断,从而造成风险一旦出现便会失控的状况。与英国集中统一的单一监管机构不同,美国对金融衍生工具的政府监管机构主要有两个,一个是商品期货交易委员会(“期监会”),另一个是证券交易委员会(“证监会”)。这些政府监管机构均是独立地行使职权的机关,完全独立于一般行政部门之外,他们除具有行政执法权外,还具有准立法权和司法权。
   美国的期监会是为了适应市场的发展要求,根据1974年的《商品交易委员会法》成立的,主要负责对美国期货合约市场的监管。其主要职责是规范期货交易,包括对期货商极其从业人员的注册登记、对期货交易所规则的核准、对期货交易以及国家期货协会的运作进行监督等。这其中最主要的是防止期货市场交易的垄断,制止有关商品交易的虚假信息或有错误导向信息的传播,保护市场参与者的利益。
   美国的证监会是依据《1934年证券交易法》批准成立的美国联邦监督机构,专门负责对美国证券业进行监督。该机构有权制定相应的法则,对违反联邦证券法的行为进行调查。在这些金融交易中,美国联邦证券法要求证券经纪人——交易商必须向证券交易委员会登记注册,并接受净资本、账户隔离、记录保存以及其他对市场参与者保护的监管规定。同时,证券交易委员会还对在美国上市和交易的证券制定许多反欺诈和信息披露的规则。
   此外,美国对于衍生市场的监管还以行业自律组织的监管为表现形式。1976年组建的美国全国期货协会(National Futures Association ,NFA)是美国全行业自律性管理机构。该组织根据1974年的《商品交易委员会法》的规定而设立,1981年9月经商品期货交易委员会正式批准注册登记,1982年10月开始发挥独立的职能,属非营利性会员制自律组织。
   美国这种对混业经营的多头监管,带来的必然是监管冲突与监管疏漏。监管冲突可能会导致重复监管,因为相关的监管机构都声称他们具有管辖权;同时,监管冲突还可能导致监管效率的降低,因为,当同一机构或同一事物面临多个监管者,而每个监管者都坚持自行其事时,监管的结果要么是无所适从,要么是久拖不决。于是,监管疏漏也随之产生。
  三、次贷危机后美国金融衍生工具市场监管现状
   美国金融衍生工具市场几乎是在金融监管严重缺位的背景下蓬勃发展的。它提供了有效规避金融自由化产生的金融资产价格风险的工具,促进了金融风险管理手段的创新和发展。但是,也同时冲击了传统金融监管制度。由于金融衍生工具的高杠杆性、虚拟性、复杂性,以及信息披露不足、管理滞后等多种原因,金融衍生工具在交易过程中会不断积累、传递和放大市场风险,严重威胁金融安全和金融系统的稳定。金融衍生工具交易的发展,正在逐步从根本上改变以往的货币体制、银行体制和交易规则等很多金融基石。使得全球金融机构和金融市场都面临着史无前例的、难以预测和控制的共同危机。
   美国在《2000年商品期货现代化法案》颁布之前,衍生工具交易市场统一称为“合约市场”,合约市场获得合法资格的途径是经过期监会审批,称为“指定合约市场”。美国法律有规定,所有“未来交割的合约”除非得到排除或豁免,都必须在“指定合约市场”进行交易。在旧的法律框架下,对合约市场的指定,美国采取依据交易品种分别指定的方法,即交易所每上市一个新品种,都必须获得“指定”。《2000年商品期货现代化法案》对衍生工具交易市场的设立进行了分类监管,并且交易所一经指定,就无须依据特定的品种进行再指定。
   在新的法律框架下,美国衍生工具市场依据产品特征和市场参与者的不同分成“指定合约市场”(Designated Contract Market)、“衍生工具交易执行设施”(Derivatives Transaction Execution Facility , DTEF)和“豁免市场”(Exempt Board of Trade)三类。美国对其衍生工具交易所是依据风险的不同来进行分类,并以此确定不同的监管要求。指定合约市场对上市品种和参与交易人员都不设限制,其风险最高,对它的监管要求也最多;衍生工具交易执行设施的参与者都是机构市场参与者,风险的识别和承受能力较强,加上上市交易的都是不易受到操纵的品种,因此市场的整体风险较指定合约市场小,对其监管则进一步放松;豁免市场的参与者是自营的金融机构,因此不存在对市场参与者的保护问题,交易品种范围较前两类进一步缩小,类似于场外交易市场,几乎不受监管。
   2009年12月11日金融法案出台后,美国对金融衍生交易市场加强了监管力度,并且首次将对金融衍生工具的监管写入法案。新法案要求将大部分场外(OTC)金融衍生产品移入交易所,特别对信用违约掉期(CDS)等产品成立新的清算中心。对资产管理规模在1.5亿美元以上的对冲基金、私募股权基金及其它投资顾问机构,要求其在SEC登记,以加强监管和风险评估。[6]由此可见,美国对金融衍生市場的法律风险的防范和监管措施的加强有以下几点:
   (一)建立完善的内控和风险管理机制,实施统一监管。金融机构应根据本机构的经营目标和经营能力,确定能否从事衍生工具交易以及所从事的衍生工具交易品种和规模;同时,建立完善的业务操作规程、风险管理体系以及报告和信息披露制度,从而将衍生产品业务的法律风险控制在合理的范围内。同时,建立完善的风险管理制,包括风险识别、评估、监测、控制和缓解等。改变原来的政府多头监管,归并原来分散在除证券和期货监管机构之外的众多联邦监管机构中的监管权,在避免监管权限分散带来的监管力度不够的同时,有效弥补了“多头监管”带来的监管漏洞。此外,同一监管能够获得 “监管规模经济”。与多边监管机构相比,统一监管不仅可以节约运行成本,而且能够更为有效地发挥监管人才的作用。由于存在着监管规模经济,更少的机构能够有效地降低成本,更为充分地利用“共享资源”。与此类似,统一监管还能够获得“监管范围经济”,这是因为统一监管机构可以以较低的成本为具有不同需要的市场主体提供多种监管服务。
   (二)熟悉所在国国内法上的相关规定,在此基础上制定监管制度。金融衍生交易法律协议涉及到合同法、税法、破产法、担保法等实体法以及诉讼、仲裁等程序法以及国际私法等,这就需要对相关国家整体的法律制度有全面的了解。如双边税收优惠条约;有关国家对破产抵消等问题的规定;金融衍生交易担保文件的效力问题;关于外国法院判决和仲裁裁决的执行情况等。
   (三)参照国际公认的法律文件签订衍生工具交易协议。在场外衍生交易方面,现在国际上比较公认的法律文件是:国际掉期和衍生工具协会(ISDA协会)制作的主协议、交易定义文件和信用支持文件以及交易确认书等一系列法律文件,其中主协议为核心法律文件。ISDA主协议对当事人在场外衍生交易中可能涉及的共同问题做了细致的规定,并且充分考虑了违约和终止的可能性以及发生这些情况的解决方法等,经过20多年的市场经验,已经形成了一套严密的逻辑体系。新的法案出台后,美国金融市场交易将延续这一参照习惯,并在此基础上加强监管力度和风险预测防范力度。
  注释:
  [1]See Rasiah Gengatharen,Derivatives Law and Regulation,The Hague;Boston,2001,p.5.
  [2]See“Financial Derivatives——Global Regulatory Developments”,Journal of Business
  [3]Claude Brown,“How to Recognize a Derivative”,International Financial Law Review,May 1995,p.28-29,转引自徐东根主编,《国际金融法律与实务研究》,2000年版,上海财经大学出版社,第386页
  [4]See“Financial Derivatives——Global Regulatory Developments”,Journal of Business Law (British),Jan.1996,p.67,转自徐东根主编,《国际金融法律与实务研究》,2000年版,上海财经大学出版社,第385页
  [5]参见:陈小平著,《国际金融衍生市场》,1997年版,中国金融出版社,第150页
  [6]参见《美国金融监管法案迈出第一步》胜寒,财新网,2010,1,14。
  参考文献:
  [1]徐东根.国际金融法律与实务研究.[M].上海财经大学出版社,2000.
  [2]陈小平.国际金融衍生市场.[M].中国金融出版社.1997.
  [3]朱大旗.金融法.[M].中国人民大学出版社.2007.
  [4]孙放.金融衍生品的本质特征及其监管制度.[J].财经科学.2009(4).
  [5]陈晗.金融衍生品演进路径与监管措施.[M].中国金融出版社.2008.
  [6]安毅.衍生品市场发展与宏观调控研究.[M].中国市场出版社.2007.
  [7]陈欣.衍生金融交易国际监管制度研究.[M].北京大学出版社.2006.
  [8]施兵超.金融衍生产品.[M].复旦大学出版社.2008.
  (作者通讯地址:中南大学法学院,湖南 长沙 410000)
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