论文部分内容阅读
摘 要：通过分析外军参与国际救援行动的经验教训，能够为我军提供有益借鉴。本文以印度洋海啸和马航失联客机两个典型案例为参考，总结了外军参与国际救援行动法律保障的优点和缺失，提出了我军参与国际救援行动的法律保障完善建议。
关键词：印度洋海啸；马航失联；国际救援行动；法律保障
中图分类号：E843 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0205-02
作者简介：汪芳洲（1992-），女，汉族，江苏南京人，南京政治学院军事法学专业研究生，研究方向：当代中国军事法制建设理论与实践。
一、印度洋地震及海啸
（一）应急反应阶段：预有准备，使救援行动合法化
面对危机的突发性、紧迫性和严重性，美军太平洋总部在海啸灾难的24小时内即启动危机反应机制，第二天就开始拟定紧急救援计划，在向灾区派出的评估小组尚未回国前，美军就已经向泰国乌塔堡派出前方指挥小组，着手建立美军紧急救援行动的指挥中枢，由太平洋总部向灾区实施救援，及时出动“林肯”号航母抵达印尼班达亚齐海域，动用17架直升机向灾区空投食品。①按照国际法规及惯例，救援军队只有在受灾国请求后才能实施救援，而美军反应为何如此之快？根据《对外救援法》的规定，虽然只有经过国务院的授权军方才能执行国际救援任务，但也规定了在“特殊情况下”参加救援的问题，即如果时间紧迫，东道国地方当局或救援行动总指挥提出请求，并且处于灾难附近的美国军方指挥官经过评估，认为应该采取救援行动，可不受上述政策限制。②美军认为，在人道主义救援或和平行动等复杂的紧急任务中，为在限定时间内达成国家目标，美军应能迅速作出灵活反应。③因为在军队执行一项国际救援任务时，救援的目标、范围、重点都可能随时发生改变，而美军特殊的身份也使其行动受到种种限制，这些都要求美军在组织计划救援行动时随机应变。法律保障与救援行动的同步最大限度地提高了美军救援初期行动的反应速度，并使美军继续在后续工作中始终处于主动地位。
（二）紧急救援阶段：法规完善，使救援行动高效化
此次灾难调动了世界各国军事力量，各国军队成为了此次灾难救援的主力。紧急救援阶段，完善的配套法规使各个救援部门各司其职、协同作战，为美军带来了救援行动的高效化。《化学、生物、放射和核后果管理》明确了美军各部门在救援行动中的职责。它具体规范了参加国际救援的有关问题。对受灾国、美国驻当地使馆、国家安全委员会、参谋长联席会议主席、各部门指挥官、非政府组织等主体的角色和职责进行了定义，明确了担负救援行动任务的部队，规定了救援行动中的指挥关系，规范了救援行动筹划、行动实施、多国部队联合行动等应注意的事项，以及应遵循的国际法律和协议等内容。④海啸发生后24小时内，美军迅速建立了上至国防部，下至联合特遣部队司令部的三级领导指挥机制。特遣部队在泰国乌塔堡空军基地建立了该部队的指挥部，向泰国、印尼和斯里兰卡分别派出协调救灾的联络机构，负责指挥与协调美军在各受灾国的救援行动。
此外，美军十分重视与民事机构之间的协作。美国在大多数国家内部设有包括美国国防武官办公室和美国安全援助办公室在内的美国政府组织，这两个组织的任务会由一个独立的军事办公室来统一执行。根据美国法律规定，安全援助办公室通过制定和管理援助计划等军事方面的事务来协助受灾国安全部队。另外美军设有专门的联络中心，联络官根据各国的具体要求和援助行动的实际情况分配任务，通知美军部队采取相应行动。此次海啸救援中，美军与美国国际开发总署（USAID）的合作最为密切，它是美国海啸救援行动的主要援助机构。美军通过该机构不仅可以及时、准确了解美国救灾机构的要求，还可以适时了解其他救灾国机构和非政府组织的需求，以便实施规划救援行动，保证行动的顺利和有序。
（三）灾后重建阶段：法规保障，使救援安全化
从这个阶段开始，美军主要将职责转移给各受灾国政府和其他民事救援机构。其主要任务从搜救转向恢复和稳定灾区的安全秩序。在灾区，军队常常充当临时警察，负责维持社会治安，其中包括治安巡逻、与民众沟通等。美国陆军专门配备了ASV150轮式装甲车，机动性很强，可在城区执行警车巡逻任务。此外，军队还发挥工程部队的优势，筑路建房，提高灾区重建的效率。由美国参谋长联席会颁布的《对外人道主义救援法》专门规定了美军参与国际救援行动的组织筹划、机构间协调、执行和评估等具体内容，为美军实施国家救援行动提供了总依据和指导。同时，也规定了对外人道主义救援行动中的主要任务：一是提供紧急救援和分发救灾物资；二是提供宿营设施，救护受伤灾民；三是提供技术支援；四是协助受灾国维护灾区秩序和社会稳定等。⑤
二、马航失联客机
（一）军队参与国际救援行动的法律地位亟待明确
在此次马航失联客机事件中，MH370客机失联2天后，越南国防部才同意2艘中国船只和1艘美国船只进入越南领海区参与搜救，3天后才允许2架中国飞机进入其领空区搜寻，后来缅甸等国才陆续开放领空协助搜索。另外，此次客机失联救援行动跨越多国领海，因此不仅涉及受援国还涉及若干过境国，军队的法律地位显得更加尴尬。许多国际救援的实践证明，由于危机突发、协商仓促，国际救援的军事力量不能及时抵达救援现场以及进入他国后在安全保障、活动区域、救援事项与方式以及与当地军事力量的合作协调等方面依然面临着分歧和争议。⑥
（二）信息传递的法律保障机制亟待完善
马航MH370失踪后，一系列疑云绕其展开，但马航和马来西亚政府“挤牙膏”式的信息披露机制为国际社会广为诟病，其多次以涉及军事机密不方便公开为由，拒绝透露有关飞机失踪的关键信息，这些无疑给救援工作带来了极大难度，甚至由于故意隐匿一些关键信息的举措在一定程度上误导了救援工作。时至今日，马航失联客机事件的真相依旧扑朔迷离。准确、及时、完善的信息传递机制对于救援的成败起着决定性的作用。危机发生前，准确及时的预警信息可以避免大规模的人员伤亡；危机发生时，及时披露危机的相关情况，可以缓解公民的紧张情绪，减少人员财产损失；危机发生后，披露危机的原因、真相、应对措施等，可以恢复公民的信心，重塑政府的公众形象。⑦涌过法律救济手段强制、督促灾难中各救援方做到信息公开、透明，能够极大提高救援效率。 （三）联合国的协调作用亟待发挥
MH370失联后，马来西亚政府一周后才宣布启动南北两大走廊的搜救工作，协调南部走廊搜救工作由澳大利亚和印尼主导，北部走廊搜救工作由中国和哈萨克斯坦主导。虽然救援的协调工作由马来西亚政府主导，但因其缺乏相关救援经验，整个救援工作缺乏集中统一的指挥协调，导致各种救援力量的组织协调工作只能临时开展，各自为政。事实上，联合国在国际救援中形成了比较完善的协调体系，其中，运用法律文本来规范国际救援中各种救援力量的方式较为成熟。联合国设置人道主义事务协调办公室，主要负责协调人道主义救援制定政策和宣传，它的产生提升了联合国应对复杂紧急情况和自然灾害的能力，提高了联合国在该领域内采取人道主义行为的有效性。可以说，发挥联合国在国际救援行动中主体协调地位可以极大提高救援效率。但遗憾的是，在此次马航失联客机救援行动中，基本上看不到联合国相关组织的身影。
三、未来我军参与国际救援行动法律保障的完善建议
（一）构建有力的国内法保障机制
从广义上说，我军参与国际救援行动的国内法保障，既包括完善宪法、国防法，也包括制定专项授权法。我国最近颁布的《军队参与抢险救灾条例》和《军队处置突发事件总体应急预案》，给军队参加抗灾救灾提供了纲领性的文件，明确了军队参与抢险救灾的职能和方式。美军在参与国际救援的法律法规方面起步早，相对较完善，可以借鉴和参考其好的做法和惯例，制定适合我军参与国际救援行动运用的专项授权法（条例），对军队参与包括人道主义救援、灾难救援、海上搜救等救援行动的原则、目标、任务、人员和训练等作出详尽的规定。⑧对已经具备立法必要性和可行性的事项，根据《军事法规军事规章条例》第12条的规定，制定《中国人民解放军参加国际救援行动条例》。
（二）开创法律风险评估制度的先河
我军参与国际救援行动，要将救援行动中可能产生的风险降到最低，保证救援行动有条不紊且迅速高效地展开，也应当建立灾前风险评估制度。法律风险评估是灾前风险评估的重要环节。我军建立MCDA行动灾前法律风险评估制度，就是为了应对这一行动中可能出现的法律风险，事先拟定的法律保障方案或解决方法、步骤等安排。凡事预则立，不预则废。鉴于灾难的突发性、复杂性，制定一个完善的法律风险评估预案，对于快速、灵活处理救援行动中突发的涉法问题至关重要，确保在涉法难题前预有准备、从容应对。在笔者看来，法律风险评估预案，应当考虑救援前、救援中、救援后出现的不同的法律焦点，分别对其提供具体的法律保障，根据我军及外军近几年参与MCDA行动的实践，将可能的涉法问题想全、想深、想透。其具体内容应包括救援人员构成、组织领导、行动方式、行动步骤、后勤保障、注意事项等方面。
（三）与他国签订双边或多边的部队地位协定
根据国际实践来看，在重大自然灾害、海难、空难情况下参加国际救援行动的大多数外军依据双边协定或多边条约部署。笔者认为，要使行动顺利开展，迫切需要增加双边、区域及国际合作，增强易受灾发展中国家，尤其是小岛屿发展中国家和最不发达国家的抗灾能力，应当与这些国家订立双边、多边的救援互助协议，这些协定或条约应当涉及参加救援的部队的地位问题。目前，我国尚未与他国订立这样的协定，应当以《在救灾中使用外国军事与民防资源的准则》（《奥斯陆准则》）为参考，制定一套符合我军国际救援行动实际的协定范本。内容应当涉及救援行动的地位、救援人员的地位、司法管辖、争端解决、信息传递公开等规定。
[ 注 释 ]
①顾林元.美国非战争军事行动的组织动员及启示[J].南京政治学院报，2010（1）.
②军事科学院非战争军事行动研究中心.世界非战争军事行动年鉴2013[M].北京：军事科学出版社，2013：242.
③2020年联合构想.
④军事科学院非战争军事行动研究中心.世界非战争军事行动年鉴2013[M].北京：军事科学出版社，2013：241.
⑤军事科学院非战争军事行动研究中心.世界非战争军事行动年鉴2013[M].北京：军事科学出版社，2013：242.
⑥谢虞南.多国联合参与国际救援的优势、困境与出路——以马来西亚航空事件为例[J].决策咨询，2014（4）.
⑦米切尔·c·林德尔.应急管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
⑧俞存华，付明华主编.国际军事合作研究[M].北京：军事科学出版社，2011，1：261.
[ 参 考 文 献 ]
[1]军事科学院非战争军事行动研究中心.世界非战争军事行动年鉴2013[M].北京：军事科学出版社，2013.
[2]郭炎，杨军.美军非战争军事行动研究[M].北京：海潮出版社，2007.
[3]薛子哲.冷战后美军海外军事救援行动研究[D].国防科学技术大学，2007.
关键词：印度洋海啸；马航失联；国际救援行动；法律保障
中图分类号：E843 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）26-0205-02
作者简介：汪芳洲（1992-），女，汉族，江苏南京人，南京政治学院军事法学专业研究生，研究方向：当代中国军事法制建设理论与实践。
一、印度洋地震及海啸
（一）应急反应阶段：预有准备，使救援行动合法化
面对危机的突发性、紧迫性和严重性，美军太平洋总部在海啸灾难的24小时内即启动危机反应机制，第二天就开始拟定紧急救援计划，在向灾区派出的评估小组尚未回国前，美军就已经向泰国乌塔堡派出前方指挥小组，着手建立美军紧急救援行动的指挥中枢，由太平洋总部向灾区实施救援，及时出动“林肯”号航母抵达印尼班达亚齐海域，动用17架直升机向灾区空投食品。①按照国际法规及惯例，救援军队只有在受灾国请求后才能实施救援，而美军反应为何如此之快？根据《对外救援法》的规定，虽然只有经过国务院的授权军方才能执行国际救援任务，但也规定了在“特殊情况下”参加救援的问题，即如果时间紧迫，东道国地方当局或救援行动总指挥提出请求，并且处于灾难附近的美国军方指挥官经过评估，认为应该采取救援行动，可不受上述政策限制。②美军认为，在人道主义救援或和平行动等复杂的紧急任务中，为在限定时间内达成国家目标，美军应能迅速作出灵活反应。③因为在军队执行一项国际救援任务时，救援的目标、范围、重点都可能随时发生改变，而美军特殊的身份也使其行动受到种种限制，这些都要求美军在组织计划救援行动时随机应变。法律保障与救援行动的同步最大限度地提高了美军救援初期行动的反应速度，并使美军继续在后续工作中始终处于主动地位。
（二）紧急救援阶段：法规完善，使救援行动高效化
此次灾难调动了世界各国军事力量，各国军队成为了此次灾难救援的主力。紧急救援阶段，完善的配套法规使各个救援部门各司其职、协同作战，为美军带来了救援行动的高效化。《化学、生物、放射和核后果管理》明确了美军各部门在救援行动中的职责。它具体规范了参加国际救援的有关问题。对受灾国、美国驻当地使馆、国家安全委员会、参谋长联席会议主席、各部门指挥官、非政府组织等主体的角色和职责进行了定义，明确了担负救援行动任务的部队，规定了救援行动中的指挥关系，规范了救援行动筹划、行动实施、多国部队联合行动等应注意的事项，以及应遵循的国际法律和协议等内容。④海啸发生后24小时内，美军迅速建立了上至国防部，下至联合特遣部队司令部的三级领导指挥机制。特遣部队在泰国乌塔堡空军基地建立了该部队的指挥部，向泰国、印尼和斯里兰卡分别派出协调救灾的联络机构，负责指挥与协调美军在各受灾国的救援行动。
此外，美军十分重视与民事机构之间的协作。美国在大多数国家内部设有包括美国国防武官办公室和美国安全援助办公室在内的美国政府组织，这两个组织的任务会由一个独立的军事办公室来统一执行。根据美国法律规定，安全援助办公室通过制定和管理援助计划等军事方面的事务来协助受灾国安全部队。另外美军设有专门的联络中心，联络官根据各国的具体要求和援助行动的实际情况分配任务，通知美军部队采取相应行动。此次海啸救援中，美军与美国国际开发总署（USAID）的合作最为密切，它是美国海啸救援行动的主要援助机构。美军通过该机构不仅可以及时、准确了解美国救灾机构的要求，还可以适时了解其他救灾国机构和非政府组织的需求，以便实施规划救援行动，保证行动的顺利和有序。
（三）灾后重建阶段：法规保障，使救援安全化
从这个阶段开始，美军主要将职责转移给各受灾国政府和其他民事救援机构。其主要任务从搜救转向恢复和稳定灾区的安全秩序。在灾区，军队常常充当临时警察，负责维持社会治安，其中包括治安巡逻、与民众沟通等。美国陆军专门配备了ASV150轮式装甲车，机动性很强，可在城区执行警车巡逻任务。此外，军队还发挥工程部队的优势，筑路建房，提高灾区重建的效率。由美国参谋长联席会颁布的《对外人道主义救援法》专门规定了美军参与国际救援行动的组织筹划、机构间协调、执行和评估等具体内容，为美军实施国家救援行动提供了总依据和指导。同时，也规定了对外人道主义救援行动中的主要任务：一是提供紧急救援和分发救灾物资；二是提供宿营设施，救护受伤灾民；三是提供技术支援；四是协助受灾国维护灾区秩序和社会稳定等。⑤
二、马航失联客机
（一）军队参与国际救援行动的法律地位亟待明确
在此次马航失联客机事件中，MH370客机失联2天后，越南国防部才同意2艘中国船只和1艘美国船只进入越南领海区参与搜救，3天后才允许2架中国飞机进入其领空区搜寻，后来缅甸等国才陆续开放领空协助搜索。另外，此次客机失联救援行动跨越多国领海，因此不仅涉及受援国还涉及若干过境国，军队的法律地位显得更加尴尬。许多国际救援的实践证明，由于危机突发、协商仓促，国际救援的军事力量不能及时抵达救援现场以及进入他国后在安全保障、活动区域、救援事项与方式以及与当地军事力量的合作协调等方面依然面临着分歧和争议。⑥
（二）信息传递的法律保障机制亟待完善
马航MH370失踪后，一系列疑云绕其展开，但马航和马来西亚政府“挤牙膏”式的信息披露机制为国际社会广为诟病，其多次以涉及军事机密不方便公开为由，拒绝透露有关飞机失踪的关键信息，这些无疑给救援工作带来了极大难度，甚至由于故意隐匿一些关键信息的举措在一定程度上误导了救援工作。时至今日，马航失联客机事件的真相依旧扑朔迷离。准确、及时、完善的信息传递机制对于救援的成败起着决定性的作用。危机发生前，准确及时的预警信息可以避免大规模的人员伤亡；危机发生时，及时披露危机的相关情况，可以缓解公民的紧张情绪，减少人员财产损失；危机发生后，披露危机的原因、真相、应对措施等，可以恢复公民的信心，重塑政府的公众形象。⑦涌过法律救济手段强制、督促灾难中各救援方做到信息公开、透明，能够极大提高救援效率。 （三）联合国的协调作用亟待发挥
MH370失联后，马来西亚政府一周后才宣布启动南北两大走廊的搜救工作，协调南部走廊搜救工作由澳大利亚和印尼主导，北部走廊搜救工作由中国和哈萨克斯坦主导。虽然救援的协调工作由马来西亚政府主导，但因其缺乏相关救援经验，整个救援工作缺乏集中统一的指挥协调，导致各种救援力量的组织协调工作只能临时开展，各自为政。事实上，联合国在国际救援中形成了比较完善的协调体系，其中，运用法律文本来规范国际救援中各种救援力量的方式较为成熟。联合国设置人道主义事务协调办公室，主要负责协调人道主义救援制定政策和宣传，它的产生提升了联合国应对复杂紧急情况和自然灾害的能力，提高了联合国在该领域内采取人道主义行为的有效性。可以说，发挥联合国在国际救援行动中主体协调地位可以极大提高救援效率。但遗憾的是，在此次马航失联客机救援行动中，基本上看不到联合国相关组织的身影。
三、未来我军参与国际救援行动法律保障的完善建议
（一）构建有力的国内法保障机制
从广义上说，我军参与国际救援行动的国内法保障，既包括完善宪法、国防法，也包括制定专项授权法。我国最近颁布的《军队参与抢险救灾条例》和《军队处置突发事件总体应急预案》，给军队参加抗灾救灾提供了纲领性的文件，明确了军队参与抢险救灾的职能和方式。美军在参与国际救援的法律法规方面起步早，相对较完善，可以借鉴和参考其好的做法和惯例，制定适合我军参与国际救援行动运用的专项授权法（条例），对军队参与包括人道主义救援、灾难救援、海上搜救等救援行动的原则、目标、任务、人员和训练等作出详尽的规定。⑧对已经具备立法必要性和可行性的事项，根据《军事法规军事规章条例》第12条的规定，制定《中国人民解放军参加国际救援行动条例》。
（二）开创法律风险评估制度的先河
我军参与国际救援行动，要将救援行动中可能产生的风险降到最低，保证救援行动有条不紊且迅速高效地展开，也应当建立灾前风险评估制度。法律风险评估是灾前风险评估的重要环节。我军建立MCDA行动灾前法律风险评估制度，就是为了应对这一行动中可能出现的法律风险，事先拟定的法律保障方案或解决方法、步骤等安排。凡事预则立，不预则废。鉴于灾难的突发性、复杂性，制定一个完善的法律风险评估预案，对于快速、灵活处理救援行动中突发的涉法问题至关重要，确保在涉法难题前预有准备、从容应对。在笔者看来，法律风险评估预案，应当考虑救援前、救援中、救援后出现的不同的法律焦点，分别对其提供具体的法律保障，根据我军及外军近几年参与MCDA行动的实践，将可能的涉法问题想全、想深、想透。其具体内容应包括救援人员构成、组织领导、行动方式、行动步骤、后勤保障、注意事项等方面。
（三）与他国签订双边或多边的部队地位协定
根据国际实践来看，在重大自然灾害、海难、空难情况下参加国际救援行动的大多数外军依据双边协定或多边条约部署。笔者认为，要使行动顺利开展，迫切需要增加双边、区域及国际合作，增强易受灾发展中国家，尤其是小岛屿发展中国家和最不发达国家的抗灾能力，应当与这些国家订立双边、多边的救援互助协议，这些协定或条约应当涉及参加救援的部队的地位问题。目前，我国尚未与他国订立这样的协定，应当以《在救灾中使用外国军事与民防资源的准则》（《奥斯陆准则》）为参考，制定一套符合我军国际救援行动实际的协定范本。内容应当涉及救援行动的地位、救援人员的地位、司法管辖、争端解决、信息传递公开等规定。
[ 注 释 ]
①顾林元.美国非战争军事行动的组织动员及启示[J].南京政治学院报，2010（1）.
②军事科学院非战争军事行动研究中心.世界非战争军事行动年鉴2013[M].北京：军事科学出版社，2013：242.
③2020年联合构想.
④军事科学院非战争军事行动研究中心.世界非战争军事行动年鉴2013[M].北京：军事科学出版社，2013：241.
⑤军事科学院非战争军事行动研究中心.世界非战争军事行动年鉴2013[M].北京：军事科学出版社，2013：242.
⑥谢虞南.多国联合参与国际救援的优势、困境与出路——以马来西亚航空事件为例[J].决策咨询，2014（4）.
⑦米切尔·c·林德尔.应急管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
⑧俞存华，付明华主编.国际军事合作研究[M].北京：军事科学出版社，2011，1：261.
[ 参 考 文 献 ]
[1]军事科学院非战争军事行动研究中心.世界非战争军事行动年鉴2013[M].北京：军事科学出版社，2013.
[2]郭炎，杨军.美军非战争军事行动研究[M].北京：海潮出版社，2007.
[3]薛子哲.冷战后美军海外军事救援行动研究[D].国防科学技术大学，2007.