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摘 要:民事诉讼检察监督是人民检察院履行法律监督职责不可或缺的重要组成部分。然而,由于长期以来我国对民事诉讼检察监督方面的立法不尽完善,以致于检察机关在实践中不能很好的履行民事诉讼检察监督职责,起不到其应有的法律监督作用。
关键词:民事诉讼;检察监督;立法
我国宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”民事诉讼检察监督是人民检察院履行法律监督职责不可或缺的重要组成部分。然而,由于长期以来我国对民事诉讼检察监督方面的立法不尽完善,2007年10月28日新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》对人民检察院的民事诉讼监督仍没有加以完善,以致于检察机关在实践中不能很好的履行民事诉讼检察监督职责,起不到其应有的法律监督作用。
一、 立法的缺陷
我国《民事诉讼法》规定,检察机关有权对民事诉讼活动进行法律监督。这是保证民事法律统一正确实施的重要条件,在实践中也取得了比较好的效果。但从立法来看,这方面的内容尚有以下缺陷,缺乏一致性和全面性,导致其功能在实施中不能完全发挥。
(一)法律规定的内容明显有差距
《民事诉讼法》总则部分第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实施法律监督。”这是一项民事诉讼的基本原则,也是检察机关对全部民事审判活动实行法律监督的依据。但在分则第187条却规定人民检察院对民事审判活动的监督,只能通过提起抗诉的方式进行。两项比较,在内容上明显是不一致的,存在着很大的差距。因为,民事审判活动是指人民法院对民事案件审理和判决的全过程,它在内容上既包括审理案件,又包括裁判案件,在程序上既包括一审、二审,还包括依审判监督程序提起的再审。换句话说,按照第14的规定来理解,人民检察院有权监督的民事审判活动,应该包括民事审判活动的全过程,而不是其中的某一方面。既要监督审理过程是否合法,又要监督判决、裁定的结果是否正确,也即是它既可依审判监督程序进行监督,又可以参诉的方式对一审、二审进行监督。第185条的限制使总则的精神未能在分则中得到全面体现,约束了总则的作用发挥,也会造成检察机关和审判工作中的不协调。
(二)检察监督的内容不全面
根据《民事诉讼法》规定,检察机关监督的对象只是民事审判活动,并不包括整个民事诉讼活动。这种规定也是不全面的,对检察机关法律监督职能的发挥制约很大。
1、由于我国的民事诉讼程序通常是由当事人起诉发起的,因而在第三人的合法权益受到侵害,但由于某种原因不敢起诉或无力起诉时,就会使得某些违法行为不能受到法律追究。对于双方当事人恶意串通,规避法律,损害国家和社会公共利益的行为,更不能有效地予以制裁。这是与民事诉訟的立法目的相违背的,也不符合我国依法治国的要求。因此,只有赋予检察机关相应的监督方式和手段,在其认为基于国家、集体利益和公民的重大利益有必要追究行为人的民事责任时,享有向人民法院提起诉讼的权利,才能确保民事违法行为在任何情况下都能受到法律的追究。
2、民事诉讼的主体有两个方面,一是审理案件的人民法院,一是诉讼参与人。民事诉讼活动,既包括人民法院的审判活动,又包括当事人的诉讼活动,它是两方面完整地、有机地结合。另外,民事诉讼法在赋予当事人和其他诉讼参与人诉讼权利的同时,也规定了他们的必要的诉讼义务。如果当事人违反民事诉讼法的规定,滥用权利或拒不承担义务,检察机关可以依法予以干预,抑或追究其法律责任。因此,检察机关监督民事诉讼活动,应该既监督人民法院的审判活动,又监督当事人的民事诉讼活动。民事诉讼法规定检察机关民事诉讼活动的对象仅限于人民法院而不包括诉讼参与人,显然是不够全面的,也使这种监督不能起到应有的作用。
3、按照民事诉讼法,人民检察院没有参与民事诉讼全过程的权利,这在客观上造成了检察机关无法了解庭审活动,无法听取双方当事人的陈述和辩论。那么,检察机关如何能了解诉讼过程中是否存在问题,又如何能发现诉讼过程中的违法行为呢?所以,事后监督手段单一,难免作用有限。
(三)关于抗诉主体的规定有缺陷
按照规定,只有最高人民检察院和上级人民检察院才能成为抗诉的主体,而同级人民检察院不能成为抗诉的主体。同级人民检察院对同级人民法院的已经发生法律效力的判决、裁定,只享有抗诉建议权,这无疑给民事检察监督工作带来许多问题。突出表现为:抗诉权过于集中,容易造成对案件本不熟悉的享有抗诉权的检察机关不能及时抗诉,从而也不能及时纠正人民法院错误的判决、裁定。同时,大量的抗诉任务如集中在上一级人民检察院,也会削弱它们对下级院的业务指导功能。另外,单一的事后监督方式,也必然会使检察机关在很大程度上不能充分发挥自己的监督职能。
(四)抗诉案件的审级和程序问题规定不完善
在实践中,不少检察院、法院对民事再审案件的审级理解不同,影响了该项工作的开展。尤其是一些地方人民法院认为,上级人民检察院按照审判监督程序提起的抗诉案件,不能向同级人民法院提出抗诉,而应向作出已发生法律效力的判决、裁定的原审人民法院提出抗诉,并由其再审,拒不接受同级人民检察院提出的民事抗诉案件,致使人民检察院抗诉无门,根本无法发挥监督的作用。出现这种局面,根源在于立法的不明细。
关于审判监督程序问题,《民事诉讼法》仅规定了人民检察院提出抗诉的方式是提交抗诉书和出席再审法庭,但对检察机关受理、审查案件及出庭抗诉的具体工作未作任何规定,缺乏可操作性,缺乏授权,使检察机关在具体工作中无法可依。表现在:
1、检察人员在法庭上的称谓问题和席位设置问题,法无明文规定,导致实践中做法不一,缺乏统一性和严肃性。如关于检察人员的称谓,有的地方叫检察员,有的地方叫监诉人,有的地方叫抗诉人等。
2、检察机关抗诉的具体程序,如案卷的调阅和证据的收集,抗诉书的送达和期限,抗诉案件的审理方式,当事人的权利义务等问题,法无明文,致使有的法院不配合检察机关的工作。
3、民事诉讼法未规定检察机关向当事人收集证据的权利,影响检察机关的工作。
4、对抗诉案件无审理期限的规定,容易造成久抗不审,破坏法律的严肃性,损害当事人的利益。
5、在检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利,法律也无明文规定,致使实践中出现两种截然不同的做法。
6、再审时,当事人是否可反驳检察机关的抗诉理由。对这个涉及当事人和检察机关地位的问题,法律也没有规定,致使众说纷纭,争论很大。
二、完善立法的设想。
基于以上认识,笔者认为有必要对现行的民事审判检察监督制度予以修改和完善。
(一)民事诉讼法应规定检察机关有权对怀事诉讼全过程实施监督,具有起诉、参诉和抗诉的权利。
1、起诉。很多国家均规定检察机关有权对民事案件进行起诉。如《法国民事诉讼法典》第421条规定:“检察机关可以作为当事人起诉,或者作为联合当事人参加起诉。检察机关,在法律规定的案件中,代表其他人。”第423条规定:“除上述案件外,在公法秩序受到损害时,它可以为维护公法秩序而提起诉讼。”《德国民事诉讼法》第633条、第634条规定,检察机关对婚姻无效有权提起诉讼、参与诉讼和上诉的权利;对禁治产案件、宣告失踪人死亡案件,也有类似的规定。按照《美国民法典》第28卷第547条的规定,检察机关在以下几种情况下有起诉权:(1)民事案件涉及到联邦利益时,检察官可以提起诉讼为联邦政府辩护;(2)在税收方面,如纳税人对税务机关、征税官员提起的有关征税或追缴税款的诉讼,以及税务官员对纳税人违反税法的行为提起追缴税款及罚款的诉讼中,检察官可出庭为税务官员辩护。在后一种情况下,检察官还可以提起诉讼。(3)在因联邦政府征用土地而引起的民事诉讼中,检察官可以提起诉讼,并出席法庭为联邦政府利益辩护。(4)在有关利用欺诈手段获取抚恤金、养老金的案件中,检察官代表联邦政府提起追索赔偿的诉讼。(5)在有关政府确认土地所有权的民事诉讼中,检察官可以代表政府提起诉讼。(6)检察官有权对所有因违反托拉斯法而引起的争议提起诉讼。(7)在涉及“国民银行法”的纠纷中,如与联邦政府利益有关或牵涉联邦官员,检察官有权提起并参加诉讼。
另外,检察机关提起民事诉讼,在理论上也是可行的。在我国,如检察机关提起民事诉讼,它在身份上是国家利益的代表,享有的诉权是国家诉权。同时,它是基于法律监督权而提起诉讼的,体现了民事诉讼当事人处分和国家干预相结合的原则。
关于人民检察院提起诉讼的民事案件的类别,可规定为以下几种:(1)在国家作为民事主体的利益受到损害时,代表国家起诉;(2)在社会公共利益受到侵害而又无特定主体时,代表社会公众起诉;(3)当公民、法人的重大利益受到严重侵害,而其又因特殊情况不能起诉、不敢起诉或无力起诉时,代表该公民、法人起诉;(4)在重大涉外案件中,代表我国国家、集体、法人和公民起诉。
2、参诉和抗诉。在这方面,很多国家都有相关规定,我国亦应增加检察机关参诉的规定,完善抗诉的规定。参诉是检察机关监督民事诉讼的基本的、主要的方式。检察机关参与民事诉讼,应不受案件性质的限制,而根据案件的社会影响、情节等具体情况,自主决定。至于检察机关具体参加民事诉讼的阶段和时间,在一般情况下,应当参加诉讼的全过程。但若有特殊情况,檢察机关可以在诉讼的任何阶段参与诉讼。
在抗诉的问题上,现行民事诉讼法只规定了审判监督程序的抗诉,但刑事诉讼法却规定有依法上诉程序的抗诉。民事诉讼法亦应有此规定。依上诉程序的抗诉,既体现检察机关的法律监督职能,又可实现诉讼的效益,比检察机关坐等判决书、裁定书生效以后再进行抗诉,要经济、合理得多。
(二)明确民事抗诉案件的审级
《刑事诉讼法》对刑事抗诉案件的规定比较详细,《民事诉讼法》可进行参照完善。在修改法律之前,应以立法解释的方式明确规定,人民检察院对同级人民法院的生效的民事判决、裁定,经过审查认为需要进行抗诉的,报上级人民检察院决定并抗诉至其同级人民法院。该人民法院必须再审,不能驳回,也不能裁定由下级人民法院或原审人民法院再审。
另外,由作出已发生生法律效力的民事判决书、裁定书的人民法院的同级检察机关直接向该人民法院抗诉,并由其再审,在理论上应是可行的。我们知道,同一个法院可以对自己审理的案件进行再审,那么为何不能对检察机关监督的案件进行再审呢?
(三)法律应赋予检察机关在抗诉工作中应享有的必要权限
法律应规定检察机关受理当事人不服已发生法律效力的民事判决、裁定的申诉后,可任相应的法律文书及证明材料,向作出判决、裁定的人民法院调取案卷材料,向有关的组织和个人调查取证,进行必要的勘验鉴定,有关人民法院、组织和个人不得拒绝。
(四)规定检察人员出席人员出席民事抗诉案件再审法庭的称谓和职能
检察人员出席再审法庭,意义非常重大,是保证抗诉成功的关键之一。对此,检察机关应予重视。法院审理抗诉案件,也必须通知检察机关派员出席。出席法庭的检察人员,其称谓应是检察员。其在法庭上的席位,应是审判席的右前侧。
出席再审法庭的检察人员,其在法庭上的职责是支持抗诉,并对庭审活动是否合法进行监督。其在法庭上的活动主要是:(1)宣读抗诉书;(2)参加法庭调查;(3)说明抗诉的根据和理由;(4)监督庭审活动,对审判人员的违法活动进行监督。
(作者通讯地址:河南省西华县人民检察院,河南 西华 466600)
关键词:民事诉讼;检察监督;立法
我国宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”民事诉讼检察监督是人民检察院履行法律监督职责不可或缺的重要组成部分。然而,由于长期以来我国对民事诉讼检察监督方面的立法不尽完善,2007年10月28日新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》对人民检察院的民事诉讼监督仍没有加以完善,以致于检察机关在实践中不能很好的履行民事诉讼检察监督职责,起不到其应有的法律监督作用。
一、 立法的缺陷
我国《民事诉讼法》规定,检察机关有权对民事诉讼活动进行法律监督。这是保证民事法律统一正确实施的重要条件,在实践中也取得了比较好的效果。但从立法来看,这方面的内容尚有以下缺陷,缺乏一致性和全面性,导致其功能在实施中不能完全发挥。
(一)法律规定的内容明显有差距
《民事诉讼法》总则部分第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实施法律监督。”这是一项民事诉讼的基本原则,也是检察机关对全部民事审判活动实行法律监督的依据。但在分则第187条却规定人民检察院对民事审判活动的监督,只能通过提起抗诉的方式进行。两项比较,在内容上明显是不一致的,存在着很大的差距。因为,民事审判活动是指人民法院对民事案件审理和判决的全过程,它在内容上既包括审理案件,又包括裁判案件,在程序上既包括一审、二审,还包括依审判监督程序提起的再审。换句话说,按照第14的规定来理解,人民检察院有权监督的民事审判活动,应该包括民事审判活动的全过程,而不是其中的某一方面。既要监督审理过程是否合法,又要监督判决、裁定的结果是否正确,也即是它既可依审判监督程序进行监督,又可以参诉的方式对一审、二审进行监督。第185条的限制使总则的精神未能在分则中得到全面体现,约束了总则的作用发挥,也会造成检察机关和审判工作中的不协调。
(二)检察监督的内容不全面
根据《民事诉讼法》规定,检察机关监督的对象只是民事审判活动,并不包括整个民事诉讼活动。这种规定也是不全面的,对检察机关法律监督职能的发挥制约很大。
1、由于我国的民事诉讼程序通常是由当事人起诉发起的,因而在第三人的合法权益受到侵害,但由于某种原因不敢起诉或无力起诉时,就会使得某些违法行为不能受到法律追究。对于双方当事人恶意串通,规避法律,损害国家和社会公共利益的行为,更不能有效地予以制裁。这是与民事诉訟的立法目的相违背的,也不符合我国依法治国的要求。因此,只有赋予检察机关相应的监督方式和手段,在其认为基于国家、集体利益和公民的重大利益有必要追究行为人的民事责任时,享有向人民法院提起诉讼的权利,才能确保民事违法行为在任何情况下都能受到法律的追究。
2、民事诉讼的主体有两个方面,一是审理案件的人民法院,一是诉讼参与人。民事诉讼活动,既包括人民法院的审判活动,又包括当事人的诉讼活动,它是两方面完整地、有机地结合。另外,民事诉讼法在赋予当事人和其他诉讼参与人诉讼权利的同时,也规定了他们的必要的诉讼义务。如果当事人违反民事诉讼法的规定,滥用权利或拒不承担义务,检察机关可以依法予以干预,抑或追究其法律责任。因此,检察机关监督民事诉讼活动,应该既监督人民法院的审判活动,又监督当事人的民事诉讼活动。民事诉讼法规定检察机关民事诉讼活动的对象仅限于人民法院而不包括诉讼参与人,显然是不够全面的,也使这种监督不能起到应有的作用。
3、按照民事诉讼法,人民检察院没有参与民事诉讼全过程的权利,这在客观上造成了检察机关无法了解庭审活动,无法听取双方当事人的陈述和辩论。那么,检察机关如何能了解诉讼过程中是否存在问题,又如何能发现诉讼过程中的违法行为呢?所以,事后监督手段单一,难免作用有限。
(三)关于抗诉主体的规定有缺陷
按照规定,只有最高人民检察院和上级人民检察院才能成为抗诉的主体,而同级人民检察院不能成为抗诉的主体。同级人民检察院对同级人民法院的已经发生法律效力的判决、裁定,只享有抗诉建议权,这无疑给民事检察监督工作带来许多问题。突出表现为:抗诉权过于集中,容易造成对案件本不熟悉的享有抗诉权的检察机关不能及时抗诉,从而也不能及时纠正人民法院错误的判决、裁定。同时,大量的抗诉任务如集中在上一级人民检察院,也会削弱它们对下级院的业务指导功能。另外,单一的事后监督方式,也必然会使检察机关在很大程度上不能充分发挥自己的监督职能。
(四)抗诉案件的审级和程序问题规定不完善
在实践中,不少检察院、法院对民事再审案件的审级理解不同,影响了该项工作的开展。尤其是一些地方人民法院认为,上级人民检察院按照审判监督程序提起的抗诉案件,不能向同级人民法院提出抗诉,而应向作出已发生法律效力的判决、裁定的原审人民法院提出抗诉,并由其再审,拒不接受同级人民检察院提出的民事抗诉案件,致使人民检察院抗诉无门,根本无法发挥监督的作用。出现这种局面,根源在于立法的不明细。
关于审判监督程序问题,《民事诉讼法》仅规定了人民检察院提出抗诉的方式是提交抗诉书和出席再审法庭,但对检察机关受理、审查案件及出庭抗诉的具体工作未作任何规定,缺乏可操作性,缺乏授权,使检察机关在具体工作中无法可依。表现在:
1、检察人员在法庭上的称谓问题和席位设置问题,法无明文规定,导致实践中做法不一,缺乏统一性和严肃性。如关于检察人员的称谓,有的地方叫检察员,有的地方叫监诉人,有的地方叫抗诉人等。
2、检察机关抗诉的具体程序,如案卷的调阅和证据的收集,抗诉书的送达和期限,抗诉案件的审理方式,当事人的权利义务等问题,法无明文,致使有的法院不配合检察机关的工作。
3、民事诉讼法未规定检察机关向当事人收集证据的权利,影响检察机关的工作。
4、对抗诉案件无审理期限的规定,容易造成久抗不审,破坏法律的严肃性,损害当事人的利益。
5、在检察人员出席再审法庭时是否享有参加辩论的权利,法律也无明文规定,致使实践中出现两种截然不同的做法。
6、再审时,当事人是否可反驳检察机关的抗诉理由。对这个涉及当事人和检察机关地位的问题,法律也没有规定,致使众说纷纭,争论很大。
二、完善立法的设想。
基于以上认识,笔者认为有必要对现行的民事审判检察监督制度予以修改和完善。
(一)民事诉讼法应规定检察机关有权对怀事诉讼全过程实施监督,具有起诉、参诉和抗诉的权利。
1、起诉。很多国家均规定检察机关有权对民事案件进行起诉。如《法国民事诉讼法典》第421条规定:“检察机关可以作为当事人起诉,或者作为联合当事人参加起诉。检察机关,在法律规定的案件中,代表其他人。”第423条规定:“除上述案件外,在公法秩序受到损害时,它可以为维护公法秩序而提起诉讼。”《德国民事诉讼法》第633条、第634条规定,检察机关对婚姻无效有权提起诉讼、参与诉讼和上诉的权利;对禁治产案件、宣告失踪人死亡案件,也有类似的规定。按照《美国民法典》第28卷第547条的规定,检察机关在以下几种情况下有起诉权:(1)民事案件涉及到联邦利益时,检察官可以提起诉讼为联邦政府辩护;(2)在税收方面,如纳税人对税务机关、征税官员提起的有关征税或追缴税款的诉讼,以及税务官员对纳税人违反税法的行为提起追缴税款及罚款的诉讼中,检察官可出庭为税务官员辩护。在后一种情况下,检察官还可以提起诉讼。(3)在因联邦政府征用土地而引起的民事诉讼中,检察官可以提起诉讼,并出席法庭为联邦政府利益辩护。(4)在有关利用欺诈手段获取抚恤金、养老金的案件中,检察官代表联邦政府提起追索赔偿的诉讼。(5)在有关政府确认土地所有权的民事诉讼中,检察官可以代表政府提起诉讼。(6)检察官有权对所有因违反托拉斯法而引起的争议提起诉讼。(7)在涉及“国民银行法”的纠纷中,如与联邦政府利益有关或牵涉联邦官员,检察官有权提起并参加诉讼。
另外,检察机关提起民事诉讼,在理论上也是可行的。在我国,如检察机关提起民事诉讼,它在身份上是国家利益的代表,享有的诉权是国家诉权。同时,它是基于法律监督权而提起诉讼的,体现了民事诉讼当事人处分和国家干预相结合的原则。
关于人民检察院提起诉讼的民事案件的类别,可规定为以下几种:(1)在国家作为民事主体的利益受到损害时,代表国家起诉;(2)在社会公共利益受到侵害而又无特定主体时,代表社会公众起诉;(3)当公民、法人的重大利益受到严重侵害,而其又因特殊情况不能起诉、不敢起诉或无力起诉时,代表该公民、法人起诉;(4)在重大涉外案件中,代表我国国家、集体、法人和公民起诉。
2、参诉和抗诉。在这方面,很多国家都有相关规定,我国亦应增加检察机关参诉的规定,完善抗诉的规定。参诉是检察机关监督民事诉讼的基本的、主要的方式。检察机关参与民事诉讼,应不受案件性质的限制,而根据案件的社会影响、情节等具体情况,自主决定。至于检察机关具体参加民事诉讼的阶段和时间,在一般情况下,应当参加诉讼的全过程。但若有特殊情况,檢察机关可以在诉讼的任何阶段参与诉讼。
在抗诉的问题上,现行民事诉讼法只规定了审判监督程序的抗诉,但刑事诉讼法却规定有依法上诉程序的抗诉。民事诉讼法亦应有此规定。依上诉程序的抗诉,既体现检察机关的法律监督职能,又可实现诉讼的效益,比检察机关坐等判决书、裁定书生效以后再进行抗诉,要经济、合理得多。
(二)明确民事抗诉案件的审级
《刑事诉讼法》对刑事抗诉案件的规定比较详细,《民事诉讼法》可进行参照完善。在修改法律之前,应以立法解释的方式明确规定,人民检察院对同级人民法院的生效的民事判决、裁定,经过审查认为需要进行抗诉的,报上级人民检察院决定并抗诉至其同级人民法院。该人民法院必须再审,不能驳回,也不能裁定由下级人民法院或原审人民法院再审。
另外,由作出已发生生法律效力的民事判决书、裁定书的人民法院的同级检察机关直接向该人民法院抗诉,并由其再审,在理论上应是可行的。我们知道,同一个法院可以对自己审理的案件进行再审,那么为何不能对检察机关监督的案件进行再审呢?
(三)法律应赋予检察机关在抗诉工作中应享有的必要权限
法律应规定检察机关受理当事人不服已发生法律效力的民事判决、裁定的申诉后,可任相应的法律文书及证明材料,向作出判决、裁定的人民法院调取案卷材料,向有关的组织和个人调查取证,进行必要的勘验鉴定,有关人民法院、组织和个人不得拒绝。
(四)规定检察人员出席人员出席民事抗诉案件再审法庭的称谓和职能
检察人员出席再审法庭,意义非常重大,是保证抗诉成功的关键之一。对此,检察机关应予重视。法院审理抗诉案件,也必须通知检察机关派员出席。出席法庭的检察人员,其称谓应是检察员。其在法庭上的席位,应是审判席的右前侧。
出席再审法庭的检察人员,其在法庭上的职责是支持抗诉,并对庭审活动是否合法进行监督。其在法庭上的活动主要是:(1)宣读抗诉书;(2)参加法庭调查;(3)说明抗诉的根据和理由;(4)监督庭审活动,对审判人员的违法活动进行监督。
(作者通讯地址:河南省西华县人民检察院,河南 西华 466600)