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摘要：从建构主义出发，政府与NGO的合作关系不是凭空产生的，而是在双向建构中生成的。逻辑上。政府与NGO的关系总是不断地从对抗走向统一，趋向由不良的结构螺旋上升为良性结构。由于现代社会需求的多元化、政府公共事务“不可治理性”的增强，以及资源的“外部限制”与“外部依赖”，政府与NGO只能改变原有认知，在合作中寻求发展。虽然目前双方的合作关系还处于初级阶段，但只要双方在公共利益的指引下坚持双向沟通、反思抽象、内外协调、积极行动，就能够在“平衡一不平衡—平衡”的螺旋发展中不断接近构建合作伙伴关系的目标。
关键词：建构主义；政府；NGo；合作；逻辑
中图分类号：B819
文献标识码：A 文章编号：1006—723x(2009)02—0049—05
20世纪80年代以来，随着我国经济体制的转轨和社会结构的转型，我国经历了多次行政改革，政府职能和管理方式的转变迈开了实质性的步伐，在政府间关系的理顺与发展，政府与企业、市场、社会的关系调整方面有较大进展。在这个过程中，政府的原来的一部分职能开始向外部转移，逐渐由“全能型”政府过渡到“有限”、“有效”和“服务型”政府。
“治理”意味着政府不再是社会唯一的权力中心，非政府组织和私人部门都可能成为不同层面的权力中心。所谓“非政府组织”(NGO)，又称为“非营利组织”(NPO)，“第三部门”或“第三域”(the third sector)，民间组织或公民社会组织(Cs0)等，它是指介于政府与营利性组织之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门，具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等特征。从“公共组织间关系”的角度研究NGO与政府之间的关系，是对传统“政府间关系”视角的一种部分超越，因而得到了学术界的广泛认同。相关经验研究认为，在现代社会，政府与NGO之间既不是相互对立，也不是互相取代的关系，而是通过相互合作和参与，逐步形成一种良性互动的关系。本文试从建构主义(constructivism)的视角出发，将逻辑与现实结合起来，从逻辑基础、合作模式、行动策略三个方面探讨我国政府与NGO间合作关系的生成和发展问题。
一、建构主义：政府与NGO合作关系的逻辑基础
建构主义一开始就认为，有机体认知过程的中介并不是知觉或概念，而是可塑性要大得多的活动本身，特别强调“主体只有作用于客体才能认识客体，而认识客体(对客体的认识并不等于客体本身)就要求客体和主体之间进行不可分割的相互作用”。因为活动是联结主、客体的桥梁，是认识发展的最终源泉，没有活动就无从认识，活动是双向建构的基础。
对于政府与NGO而言，二者主要围绕优化提供公共物品这一主题进行互动，它们在公共利益指向上的契合性为合作关系的生成提供了现实基础。“根据我国的现实情况，民间组织与政府都致力于国家经济社会发展的总体目标是一致的，只是方式和特点有所不同，这是我国政府与民间组织合作的重要基础。同时，我国的国情决定了双方合作的关键在于政府，政府与民间组织的合作应该由政府发挥主导作用”。有学者认为，在资源配置方面，NGO发挥着公共物品供给与政府替代的功能；在合作扩展方面，NGO能够积累社会资本，提高政府制度绩效；在自主治理方面，NGO有助于自主治理体系建立和节约政府成本。因此，政府与NGO的关系不应是对手而应是伙伴关系。但是，合作关系具有现实基础并不意味着合作就是天然生成的。事实上，政府与NGO之间的可能性关系是非常复杂的，主要表现为竞争和冲突关系、相互独立关系、依赖关系、合作伙伴关系。然而，这四种复杂的可能性关系并不完全排斥，在不同阶段中循环呈现，政府与NGO的关系总是不断地从对抗走向统一，趋向由不良的结构上升为良性结构。
为什么政府与NGO的关系可以“从对抗走向统一、从冲突走向合作”呢?合作关系生成的逻辑基础到底是什么?建构主义为我们提供了一种有效的解释途径。建构主义大师皮亚杰(JeanPiaget)的“双向建构”理论认为，主体间互动的前提是认知过程和认知发展，包括图式、同化、顺化、平衡和自主调节五个环节。认识的起点是“图式”，即主体对世界的知觉、理解和思考的方式。一方面，主体对刺激输入进行过滤或改变，即“同化”过程(assimilation)；另一方面，有机体调节自己内部结构以适应特定刺激情境，即“顺化”过程(accommodation)。就本质而言，“同化”主要是指个体对环境的作用，“顺化”主要是指环境对个体的作用，在认知过程中二者共同存在。一般而言，个体每当遇到新的刺激，总是试图用原有图式去同化，若获得成功，便得到暂时的平衡(equilibration)；如果用原有图式无法同化环境刺激，个体便会作出顺化，即调节原有图式或重建新图式，直至达到认识上的新的平衡，这个过程称为有机体的“自主调节”。在认知过程分析的基础上，建构主义提出了“双向建构”的两个过程：第一，内化建构。即对主体活动本身进行的协调，它把主体的动作或动作图示进行分解、归类、排列、组合，使它们彼此联系起来建立新的动作图示，这种内部协调按照反思抽象的方式，不断对自身进行内在协调，从而不断从低水平向高水平过渡。第二，外化建构。即对客体(包括客体“我”)变化进行的外在协调，它把主体图示归属于客体，通过动作把客体在时空中组织起来，建立客体之间相互作用的运动结构和因果结构，这也就是主体具体的实践活动。
我们认为，政府与NGO的合作是在认知发展与互动关系中实现的，我们把这一过程称为“双向建构”。“双向”在这里有两层意义：一是就认知过程的“内化”与“外化”而言的；二是就政府与NGO两个实体的互动关系而言的。无论是认知还是互动，都是在应对外部刺激情境的过程中而进行的。
就政府而言，当前主要面临着现代社会日益多元化的需求、公共事务“不可治理性”的增加，以及由此带来的一系列市场和政府失灵等棘手的问题。具体讲，首先，“全球结社革命”的一般性原因是经济增长提高了社会的教育水平，扩大了中产阶级的比例，导致社会需求出现多元化趋势。其次，对于不同类型的国家，在政府公共事务“不可治理性”方面也呈现出一些特殊原因：西方发达国家面临的是福利国家模式的危机；转型国家面临国家资本主义计划模式的危机；对第三世界国家，发展模式的危机是特殊原因。把这些归结为一点，即对政府主导社会事务的能力和意愿产生怀疑。再次，社会资源的有效配置是由不完善的市场和不完善的政府共同完成的，而市场和政府之间存在的难以自我弥合的空隙需要“第三种力量”来填补——这就是非政 府组织。上述问题构成了外部环境对政府输人的一般刺激物，政府必须对之作出反应。
一方面，政府通过自身的结构调整、制度完善、能力建设等“内在建构”手段，并不能完全实现对上述新刺激的自我消解，“政府失败论”已经很好地解释了这一点。在全球治道变革的背景下，政府也不仅自身进行体制变革，并且也开始认同多元权力中心与网络合作治理的观点。经济转型、社会转轨与政治系统的逐渐调整和开放，使公民社会趋于形成并释放力量，而NGO在真正意义上作为公民社会的一种组织实体，一定程度上获得了身份的正当性。另一方面，NGO在高效配置资源、促进基层民主、净化社会风气等方面表现出了一定的功能优势，赋予了它发展的内在潜能。据国家民政部统计，截至2007年底，全国共有社会团体20.7万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1340个，增长速度很快。综合上述两个方面，我们认为，在结构和功能的双重推动下，NGO具有了发展的现实可能。政府通过不断的反思抽象、自我协调的“内化建构”之后，一定程度上“顺化”于NGO，通过外在协调、互动合作的“外部建构”，借助NGO独特而有效的功能，消解外部刺激，实现新的平衡。
当然，在这一过程中，政府通过颁布行政法规等手段监管制约NGO的发展，这也属于其外部建构的一部分。例如，国务院于1998年发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订的《民间组织登记管理条例》，明确赋予了政府对NGO的监管权力，规定了NCO的设立和活动必须经过相关行政主管部门的审批与认可。一方面，它依赖于NCO获取资源，来帮助其解决社会问题，缓解合法性危机；另一方面，又担心一种新的体制外力量的出现会不利于社会管理。政府的资源获得需求与社会控制需求之间存在着持久的冲突。对于NGO来说，一方面，它的存在和运转需要政府的承认和支持；另一方面，它又需要在政府的监管下保持自身的独立性和自主性，这就出现了一个空间，在这个空间里，有建构双方微妙的权衡和策略。这个过程表明，“同化”和“顺化”并存，政府与NCO的合作是“内化建构”和“外化建构”的双重作用的结果。
就NCO而言，由于它对公共资源的依赖陛，使其在发挥自身优势的同时，又必须“顺化”于政府来保证组织自身的正常运作。资源相互依赖理论对于NC,O与政府的合作关系持有两个核心观点：一是组织的外在限制，即组织会对外在环境中掌握着重要资源的组织的需求做出回应；二是外部依赖，组织的管理人员为了确保组织的存在与延续，要尽可能地管理组织对外在环境的依赖情况。如果可能的话，就从外在限制中得到尽可能多的自主性与自由度。NCO拥有的资源包括志愿服务、亲和力、企业和个人捐赠等，而政府拥有的资源包括财力资源、制度资源、行政资源等。由于政府与NGO都掌握着对方所需要的资源，也都依赖对方所掌握的资源，从而会形成资源相互依赖的合作关系。与此同时，由于组织对外在限制和外部依赖的处理，双方都会尽可能地保证一定的自主性与自由度。这就形成了两个独立个体的合作，而非一方对另一方的完全依附或附庸。
二、模式分析：政府与NGO合作关系的发展形态
如上文分析，逻辑上，政府与NGO的关系总是不断地从对抗走向统一，趋向由不良的结构上升为良性结构。但是，双方关系在不同的发展情境、发展阶段中，又呈现出三维世界中的一个节点，在这个节点上，可以表现出竞争、冲突、独立、依赖、合作等各种形态，每种形态的具体特征和发展程度也均有不同。
目前，我国政府与NGO合作类型主要有三种：(1)政府支持NCO运作。政府为NGO提供一定的人力、财物、政策、合法性等支持，并对其进行相应的监督管理；NGO则在相应的规范、监管下运作，动员整合各种社会资源(包括政府财政补贴、社会慈善资源及国外资源)，进而提供社会所需的各种公共物品。目前我国政府与NGO的关系大多近似于此类。但其中仍旧存在政府支持力度不高、募捐来源不稳定、筹资方式单一，NGO自律机制不健全、竞争不充分、运作不透明等问题。此外，许多这—类NGO是在政府机构改革中从政府系统中剥离出来或是由政府自上而下筹建的组织，具有“官办”和“第二政府”的特点，缺少独立性和自主性，对政府高度依赖。(2)政府委托NGO经营。政府将公营机构委托给NGO经营，规定其必须开展一定数量的社会福利项目，完成一定的公共服务；NGO作为经营者，在完成相应服务的前提下自负损益。此类关系实现了由所有权和经营权“二位一体”转变为所有权和经营权的相互分离，有利于激发社会公共机构的活力，提高其运营能力。但是，此类合作关系也有一定缺陷：在政府监管不力或者NGO的运作、动员能力不强的情况下，容易导致公共产品总量减少和质量下降的现象。(3)政府购买与NGO生产。政府作为公共物品的购买者，NGO以投标竞标的方式获得某种或某类公共产品的生产者资格，而受益对象则是该产品的“消费者”。这类关系具有公开、平等、竞争充分等优点。然而，它的要求条件也较高：必须存在成熟、多样的NGO，实现多元参与和充分竞争，建立完善的监管机制、互律合作机制等。香港在此做了许多有益的探索并取得了成功。但这类合作关系在大陆尚不多见。
历史上，我国在两汉时期出现了民间私社，有学者认为这表明了我国古代真正的民间社团已经形成，但是，这些团体与现代意义的非政府“公共”组织不具有可比性，我国古代“家国一体”和公共领域的缺陷、公民社会的薄弱甚至缺失、公共理念的匮乏对现代非政府组织的健康发展造成了深远的负面影响。20年代初至1949年新中国建立前的近代，我国NCO可以归纳为：行业协会、互助与慈善组织、学术性组织、政治性组织、文艺性组织、“会党”或反政府的秘密结社。1949-1978年之间，我国共产党对民间结社进行了彻底清理和整顿。改革开放后，我国的社会是一个所谓的“复调社会”，除了多元性之外，更添复杂性。面对这种情况，一方面，一些NGO在解决社会问题方面的能力和经验成为对政府功能的一个直接补充，这也是政府所希望看到的；另一方面，NGO的符号价值也对政府有着很大的吸引力。比如在北京申奥过程中，政府积极寻求与环境NCO的合作，并且还建立了由政府部门、企事业单位、环保团体与民间组织、市民个人参与的“绿色奥运行动计划联席会议制度”。NGO的负责人随同北京奥申委代表团前往瑞士洛桑作申办城市的陈述。政府在和NGO合作，进而使政府的行为带上了公民参与的色彩，从而提升其国际合法性。
结合上文对现实类型、历史类型的概括，我们认为，从建构主义出发，我国政府与NGO的合作模式主要有三种：(1)非对称依赖模式。主要是指在合作关系中，NGO表现出“高度顺化”。按照NGO“顺化”、“同化”的一致性，非对称依赖模 式又可以分为同质性、异质性两类。前一种分支中，NGO呈现出“高度顺化”、“高度同化”的同质性特征。例如，我国的共青团、妇联等组织，不仅在政治、财政和运作模式等方面具有明显的“顺化”特征，同时，拥有可观的建构资本，具有较强的组织能力、动员能力、调整能力、应对外部环境刺激的适应能力。后一种分支中，NCO则表现出“高度顺化”、“低度同化”的异质性特征。例如，由于经费不足、人才不足、法制缺陷、行政过多控制等原因，一些NC,O匮乏组织管理、创新、扩张和可持续发展的策略性行动，常年处于“休眠状态”或“不作为状态”，或者从事其他经营活动甚至违法活动，逐渐虚弱乃至走向消亡。(2)符号工具模式。主要是指双方在合作关系的建构中遵循实利原则、工具理性，以追求各自的符号价值为合作的主要动机。这里的符号价值，可以是某种地位、利益、权力或象征的合法性等。这种模式也具有两种分支。一种分支中，政府占据关系的主导地位，并以追求自身的符号价值为主，例如自身形象、合法性；另一种分支则呈现双方平行关系，NGO承担一定的公共职能，但其行为以获取实利为主要指向，例如，在“政府委托NGO经营”的合作关系中，如果NCO片面追求实利，而忽略公共物品生产的数量和质量，那么就可划为此类。(3)合作伙伴模式。这种模式下，政府与NGO关系明晰、定位清楚，具有高度的“自我调节”和自我活动能力，在此基础上，双方旨在实现公共利益而平等合作、真诚信赖、相辅相成、协同发展。当然，这种模式并不排斥双方适当追求工具理性的行为，例如，政府购买NGO提供的高质量的公共产品。这种合作模式是双方合作关系发展的高级阶段和理想状态，我国当前的NGO多属于前两种模式，与合作伙伴模式还有不少距离。此外，需要指出的是，这三种分类是一种相对划分，在实践中会有所交叉。
三、螺旋发展：政府与NGO合作伙伴关系的生成
建构主义认为，合作关系不是凭空产生的，而是在互动中生成的。政府与NGO只有遵循双向建构的认知逻辑，在“同化”与“顺化”之间采取积极的行动策略，才能在“平衡一不平衡—平衡”的螺旋发展中由不良结构上升为良性结构，实现新型的“合作伙伴”关系。
对政府而言，“治理”当然意味着多元权力中心和网络合作的管理模式，在“善治”趋向的政府治理变革中，政府的主要价值取向是重新审视和调整其与企业、市场、社会的关系，包括公民社会的核心实体——NGO的关系，以此改变政府作为唯一权力中心的格局。但是，从实然逻辑上看。在中国特殊的现实背景下，政府、市场、公民社会的关系呈不规则的三角形，政府对社会仍然有着绝对的优势，面对公众的压力，并不必然愿意和公众妥协以达成一致意见。虽然我国NGO代表社会与政府进行讨价还价的意识已经开始加强，但是，政治制度环境限制了其能力。因此，利用NGO的压力影响政府的决策还不会很有效。
面对现代社会日益多元化的需求、政府公共事务“不可治理性”的增加，以及由此带来的一系列市场和政府失灵问题，我们有理由相信，政府会通过一定程度的“顺化”和“自我调节”策略实现“螺旋发展”。(1)对NGO的重新定位。NGO不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织；NGO不应是政府职能转变的形式化工具，而是公民社会最活跃的公共部门，是和谐社会建设的题中之义；NGO的发展不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会。(2)政府与NGO关系明晰化；第一，政府应该承担NGO发展所需的大部分资金，且财政拨款不应以左右NGO自身运作为条件；第二，政府是NGO发展的监督者，监督要依法进行；第三，政府不是NGO的领导者，而是合作伙伴。(3)健全NGO发展的相关法律法规。缺乏完善的法律体系保护是我国NGO发展的一大障碍，也是许多NGO主动依附政府的重要原因。因此，健全NGO相关法律法规是维护其合法性、独立性和组织权益的基本要求。(4)加强自身的“自主调节”，改革“官办”社团，鼓励民间组织的发展。第一，调整登记管理策略，逐步放松对NGO过多的行政干预和全面控制；第二，调整资源调控策略，打破公共资源的行政垄断，培育开放的竞争性公益市场；第三，鼓励滋生白发、自下而上兴起的民间组织的发展壮大，为其创造一个宽松的制度环境。(5)培育公众的公共意识和公共精神。
同时，NGO也要不断进行“自主调整”，促进合作关系朝向纵深处发展。(1)NGO应该加强自身的制度建设，提升治理公共事务的能力，完善自身的激励监督机制、自律机制、财务管理机制和绩效评估体系，提高自我认知能力和成员素质，建立良好的社会公信力。(2)寻找服务空间，明确服务目标。现代社会，政府的政策取向受制于民主体制下大多数民众利益的制约，NGO可以关注被民主所忽视的“少数人”，尤其是处于边缘状态群体的利益，填补政府与企业都力所不及的或者都不适合的那些领域，与政府标准化、统一化的服务形成互补，并以此进一步谋取与政府深度合作的资本。(3)充当利益表达的角色，成为公民利益表达的渠道和方式之一，降低政府提供公共服务的回应成本。(4)承担部分社会公共物品的生产和提供。(5)参与并影响政府决策。(6)通过与政治机会和限制的“迂回”、与大众媒体的联合，与网络的勾连和与国际NGO的交流合作，以不断建构、螺旋上升的方式赢得越来越大的发展空间和活力。
综上所述，建构主义为我们分析政府与NGO的关系提供了强有力的理论工具，它对我们的启示主要在于：(1)在逻辑上，政府与NGO的关系总是不断地从对抗走向统一，趋向由不良的结构上升为良性结构。合作伙伴关系是双方认知发展的最终指向，也是双方互动的必然趋势。(2)在现实中，政府与NGO的关系可能表现出竞争、冲突、独立、依赖、合作等各种形态，每种形态的具体特征和发展程度也均有不同。我国政府与NGO的合作具有非对称依赖模式、符号工具模式、合作伙伴模式三种模式。尽管目前双方的合作关系还处于初级阶段，但只要双方在公共利益的指引下坚持双向沟通、反思抽象、内外协调、积极行动，就能够在“平衡一不平衡一平衡”的螺旋发展中实现合作伙伴关系。
关键词：建构主义；政府；NGo；合作；逻辑
中图分类号：B819
文献标识码：A 文章编号：1006—723x(2009)02—0049—05
20世纪80年代以来，随着我国经济体制的转轨和社会结构的转型，我国经历了多次行政改革，政府职能和管理方式的转变迈开了实质性的步伐，在政府间关系的理顺与发展，政府与企业、市场、社会的关系调整方面有较大进展。在这个过程中，政府的原来的一部分职能开始向外部转移，逐渐由“全能型”政府过渡到“有限”、“有效”和“服务型”政府。
“治理”意味着政府不再是社会唯一的权力中心，非政府组织和私人部门都可能成为不同层面的权力中心。所谓“非政府组织”(NGO)，又称为“非营利组织”(NPO)，“第三部门”或“第三域”(the third sector)，民间组织或公民社会组织(Cs0)等，它是指介于政府与营利性组织之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门，具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等特征。从“公共组织间关系”的角度研究NGO与政府之间的关系，是对传统“政府间关系”视角的一种部分超越，因而得到了学术界的广泛认同。相关经验研究认为，在现代社会，政府与NGO之间既不是相互对立，也不是互相取代的关系，而是通过相互合作和参与，逐步形成一种良性互动的关系。本文试从建构主义(constructivism)的视角出发，将逻辑与现实结合起来，从逻辑基础、合作模式、行动策略三个方面探讨我国政府与NGO间合作关系的生成和发展问题。
一、建构主义：政府与NGO合作关系的逻辑基础
建构主义一开始就认为，有机体认知过程的中介并不是知觉或概念，而是可塑性要大得多的活动本身，特别强调“主体只有作用于客体才能认识客体，而认识客体(对客体的认识并不等于客体本身)就要求客体和主体之间进行不可分割的相互作用”。因为活动是联结主、客体的桥梁，是认识发展的最终源泉，没有活动就无从认识，活动是双向建构的基础。
对于政府与NGO而言，二者主要围绕优化提供公共物品这一主题进行互动，它们在公共利益指向上的契合性为合作关系的生成提供了现实基础。“根据我国的现实情况，民间组织与政府都致力于国家经济社会发展的总体目标是一致的，只是方式和特点有所不同，这是我国政府与民间组织合作的重要基础。同时，我国的国情决定了双方合作的关键在于政府，政府与民间组织的合作应该由政府发挥主导作用”。有学者认为，在资源配置方面，NGO发挥着公共物品供给与政府替代的功能；在合作扩展方面，NGO能够积累社会资本，提高政府制度绩效；在自主治理方面，NGO有助于自主治理体系建立和节约政府成本。因此，政府与NGO的关系不应是对手而应是伙伴关系。但是，合作关系具有现实基础并不意味着合作就是天然生成的。事实上，政府与NGO之间的可能性关系是非常复杂的，主要表现为竞争和冲突关系、相互独立关系、依赖关系、合作伙伴关系。然而，这四种复杂的可能性关系并不完全排斥，在不同阶段中循环呈现，政府与NGO的关系总是不断地从对抗走向统一，趋向由不良的结构上升为良性结构。
为什么政府与NGO的关系可以“从对抗走向统一、从冲突走向合作”呢?合作关系生成的逻辑基础到底是什么?建构主义为我们提供了一种有效的解释途径。建构主义大师皮亚杰(JeanPiaget)的“双向建构”理论认为，主体间互动的前提是认知过程和认知发展，包括图式、同化、顺化、平衡和自主调节五个环节。认识的起点是“图式”，即主体对世界的知觉、理解和思考的方式。一方面，主体对刺激输入进行过滤或改变，即“同化”过程(assimilation)；另一方面，有机体调节自己内部结构以适应特定刺激情境，即“顺化”过程(accommodation)。就本质而言，“同化”主要是指个体对环境的作用，“顺化”主要是指环境对个体的作用，在认知过程中二者共同存在。一般而言，个体每当遇到新的刺激，总是试图用原有图式去同化，若获得成功，便得到暂时的平衡(equilibration)；如果用原有图式无法同化环境刺激，个体便会作出顺化，即调节原有图式或重建新图式，直至达到认识上的新的平衡，这个过程称为有机体的“自主调节”。在认知过程分析的基础上，建构主义提出了“双向建构”的两个过程：第一，内化建构。即对主体活动本身进行的协调，它把主体的动作或动作图示进行分解、归类、排列、组合，使它们彼此联系起来建立新的动作图示，这种内部协调按照反思抽象的方式，不断对自身进行内在协调，从而不断从低水平向高水平过渡。第二，外化建构。即对客体(包括客体“我”)变化进行的外在协调，它把主体图示归属于客体，通过动作把客体在时空中组织起来，建立客体之间相互作用的运动结构和因果结构，这也就是主体具体的实践活动。
我们认为，政府与NGO的合作是在认知发展与互动关系中实现的，我们把这一过程称为“双向建构”。“双向”在这里有两层意义：一是就认知过程的“内化”与“外化”而言的；二是就政府与NGO两个实体的互动关系而言的。无论是认知还是互动，都是在应对外部刺激情境的过程中而进行的。
就政府而言，当前主要面临着现代社会日益多元化的需求、公共事务“不可治理性”的增加，以及由此带来的一系列市场和政府失灵等棘手的问题。具体讲，首先，“全球结社革命”的一般性原因是经济增长提高了社会的教育水平，扩大了中产阶级的比例，导致社会需求出现多元化趋势。其次，对于不同类型的国家，在政府公共事务“不可治理性”方面也呈现出一些特殊原因：西方发达国家面临的是福利国家模式的危机；转型国家面临国家资本主义计划模式的危机；对第三世界国家，发展模式的危机是特殊原因。把这些归结为一点，即对政府主导社会事务的能力和意愿产生怀疑。再次，社会资源的有效配置是由不完善的市场和不完善的政府共同完成的，而市场和政府之间存在的难以自我弥合的空隙需要“第三种力量”来填补——这就是非政 府组织。上述问题构成了外部环境对政府输人的一般刺激物，政府必须对之作出反应。
一方面，政府通过自身的结构调整、制度完善、能力建设等“内在建构”手段，并不能完全实现对上述新刺激的自我消解，“政府失败论”已经很好地解释了这一点。在全球治道变革的背景下，政府也不仅自身进行体制变革，并且也开始认同多元权力中心与网络合作治理的观点。经济转型、社会转轨与政治系统的逐渐调整和开放，使公民社会趋于形成并释放力量，而NGO在真正意义上作为公民社会的一种组织实体，一定程度上获得了身份的正当性。另一方面，NGO在高效配置资源、促进基层民主、净化社会风气等方面表现出了一定的功能优势，赋予了它发展的内在潜能。据国家民政部统计，截至2007年底，全国共有社会团体20.7万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1340个，增长速度很快。综合上述两个方面，我们认为，在结构和功能的双重推动下，NGO具有了发展的现实可能。政府通过不断的反思抽象、自我协调的“内化建构”之后，一定程度上“顺化”于NGO，通过外在协调、互动合作的“外部建构”，借助NGO独特而有效的功能，消解外部刺激，实现新的平衡。
当然，在这一过程中，政府通过颁布行政法规等手段监管制约NGO的发展，这也属于其外部建构的一部分。例如，国务院于1998年发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订的《民间组织登记管理条例》，明确赋予了政府对NGO的监管权力，规定了NCO的设立和活动必须经过相关行政主管部门的审批与认可。一方面，它依赖于NCO获取资源，来帮助其解决社会问题，缓解合法性危机；另一方面，又担心一种新的体制外力量的出现会不利于社会管理。政府的资源获得需求与社会控制需求之间存在着持久的冲突。对于NGO来说，一方面，它的存在和运转需要政府的承认和支持；另一方面，它又需要在政府的监管下保持自身的独立性和自主性，这就出现了一个空间，在这个空间里，有建构双方微妙的权衡和策略。这个过程表明，“同化”和“顺化”并存，政府与NCO的合作是“内化建构”和“外化建构”的双重作用的结果。
就NCO而言，由于它对公共资源的依赖陛，使其在发挥自身优势的同时，又必须“顺化”于政府来保证组织自身的正常运作。资源相互依赖理论对于NC,O与政府的合作关系持有两个核心观点：一是组织的外在限制，即组织会对外在环境中掌握着重要资源的组织的需求做出回应；二是外部依赖，组织的管理人员为了确保组织的存在与延续，要尽可能地管理组织对外在环境的依赖情况。如果可能的话，就从外在限制中得到尽可能多的自主性与自由度。NCO拥有的资源包括志愿服务、亲和力、企业和个人捐赠等，而政府拥有的资源包括财力资源、制度资源、行政资源等。由于政府与NGO都掌握着对方所需要的资源，也都依赖对方所掌握的资源，从而会形成资源相互依赖的合作关系。与此同时，由于组织对外在限制和外部依赖的处理，双方都会尽可能地保证一定的自主性与自由度。这就形成了两个独立个体的合作，而非一方对另一方的完全依附或附庸。
二、模式分析：政府与NGO合作关系的发展形态
如上文分析，逻辑上，政府与NGO的关系总是不断地从对抗走向统一，趋向由不良的结构上升为良性结构。但是，双方关系在不同的发展情境、发展阶段中，又呈现出三维世界中的一个节点，在这个节点上，可以表现出竞争、冲突、独立、依赖、合作等各种形态，每种形态的具体特征和发展程度也均有不同。
目前，我国政府与NGO合作类型主要有三种：(1)政府支持NCO运作。政府为NGO提供一定的人力、财物、政策、合法性等支持，并对其进行相应的监督管理；NGO则在相应的规范、监管下运作，动员整合各种社会资源(包括政府财政补贴、社会慈善资源及国外资源)，进而提供社会所需的各种公共物品。目前我国政府与NGO的关系大多近似于此类。但其中仍旧存在政府支持力度不高、募捐来源不稳定、筹资方式单一，NGO自律机制不健全、竞争不充分、运作不透明等问题。此外，许多这—类NGO是在政府机构改革中从政府系统中剥离出来或是由政府自上而下筹建的组织，具有“官办”和“第二政府”的特点，缺少独立性和自主性，对政府高度依赖。(2)政府委托NGO经营。政府将公营机构委托给NGO经营，规定其必须开展一定数量的社会福利项目，完成一定的公共服务；NGO作为经营者，在完成相应服务的前提下自负损益。此类关系实现了由所有权和经营权“二位一体”转变为所有权和经营权的相互分离，有利于激发社会公共机构的活力，提高其运营能力。但是，此类合作关系也有一定缺陷：在政府监管不力或者NGO的运作、动员能力不强的情况下，容易导致公共产品总量减少和质量下降的现象。(3)政府购买与NGO生产。政府作为公共物品的购买者，NGO以投标竞标的方式获得某种或某类公共产品的生产者资格，而受益对象则是该产品的“消费者”。这类关系具有公开、平等、竞争充分等优点。然而，它的要求条件也较高：必须存在成熟、多样的NGO，实现多元参与和充分竞争，建立完善的监管机制、互律合作机制等。香港在此做了许多有益的探索并取得了成功。但这类合作关系在大陆尚不多见。
历史上，我国在两汉时期出现了民间私社，有学者认为这表明了我国古代真正的民间社团已经形成，但是，这些团体与现代意义的非政府“公共”组织不具有可比性，我国古代“家国一体”和公共领域的缺陷、公民社会的薄弱甚至缺失、公共理念的匮乏对现代非政府组织的健康发展造成了深远的负面影响。20年代初至1949年新中国建立前的近代，我国NCO可以归纳为：行业协会、互助与慈善组织、学术性组织、政治性组织、文艺性组织、“会党”或反政府的秘密结社。1949-1978年之间，我国共产党对民间结社进行了彻底清理和整顿。改革开放后，我国的社会是一个所谓的“复调社会”，除了多元性之外，更添复杂性。面对这种情况，一方面，一些NGO在解决社会问题方面的能力和经验成为对政府功能的一个直接补充，这也是政府所希望看到的；另一方面，NGO的符号价值也对政府有着很大的吸引力。比如在北京申奥过程中，政府积极寻求与环境NCO的合作，并且还建立了由政府部门、企事业单位、环保团体与民间组织、市民个人参与的“绿色奥运行动计划联席会议制度”。NGO的负责人随同北京奥申委代表团前往瑞士洛桑作申办城市的陈述。政府在和NGO合作，进而使政府的行为带上了公民参与的色彩，从而提升其国际合法性。
结合上文对现实类型、历史类型的概括，我们认为，从建构主义出发，我国政府与NGO的合作模式主要有三种：(1)非对称依赖模式。主要是指在合作关系中，NGO表现出“高度顺化”。按照NGO“顺化”、“同化”的一致性，非对称依赖模 式又可以分为同质性、异质性两类。前一种分支中，NGO呈现出“高度顺化”、“高度同化”的同质性特征。例如，我国的共青团、妇联等组织，不仅在政治、财政和运作模式等方面具有明显的“顺化”特征，同时，拥有可观的建构资本，具有较强的组织能力、动员能力、调整能力、应对外部环境刺激的适应能力。后一种分支中，NCO则表现出“高度顺化”、“低度同化”的异质性特征。例如，由于经费不足、人才不足、法制缺陷、行政过多控制等原因，一些NC,O匮乏组织管理、创新、扩张和可持续发展的策略性行动，常年处于“休眠状态”或“不作为状态”，或者从事其他经营活动甚至违法活动，逐渐虚弱乃至走向消亡。(2)符号工具模式。主要是指双方在合作关系的建构中遵循实利原则、工具理性，以追求各自的符号价值为合作的主要动机。这里的符号价值，可以是某种地位、利益、权力或象征的合法性等。这种模式也具有两种分支。一种分支中，政府占据关系的主导地位，并以追求自身的符号价值为主，例如自身形象、合法性；另一种分支则呈现双方平行关系，NGO承担一定的公共职能，但其行为以获取实利为主要指向，例如，在“政府委托NGO经营”的合作关系中，如果NCO片面追求实利，而忽略公共物品生产的数量和质量，那么就可划为此类。(3)合作伙伴模式。这种模式下，政府与NGO关系明晰、定位清楚，具有高度的“自我调节”和自我活动能力，在此基础上，双方旨在实现公共利益而平等合作、真诚信赖、相辅相成、协同发展。当然，这种模式并不排斥双方适当追求工具理性的行为，例如，政府购买NGO提供的高质量的公共产品。这种合作模式是双方合作关系发展的高级阶段和理想状态，我国当前的NGO多属于前两种模式，与合作伙伴模式还有不少距离。此外，需要指出的是，这三种分类是一种相对划分，在实践中会有所交叉。
三、螺旋发展：政府与NGO合作伙伴关系的生成
建构主义认为，合作关系不是凭空产生的，而是在互动中生成的。政府与NGO只有遵循双向建构的认知逻辑，在“同化”与“顺化”之间采取积极的行动策略，才能在“平衡一不平衡—平衡”的螺旋发展中由不良结构上升为良性结构，实现新型的“合作伙伴”关系。
对政府而言，“治理”当然意味着多元权力中心和网络合作的管理模式，在“善治”趋向的政府治理变革中，政府的主要价值取向是重新审视和调整其与企业、市场、社会的关系，包括公民社会的核心实体——NGO的关系，以此改变政府作为唯一权力中心的格局。但是，从实然逻辑上看。在中国特殊的现实背景下，政府、市场、公民社会的关系呈不规则的三角形，政府对社会仍然有着绝对的优势，面对公众的压力，并不必然愿意和公众妥协以达成一致意见。虽然我国NGO代表社会与政府进行讨价还价的意识已经开始加强，但是，政治制度环境限制了其能力。因此，利用NGO的压力影响政府的决策还不会很有效。
面对现代社会日益多元化的需求、政府公共事务“不可治理性”的增加，以及由此带来的一系列市场和政府失灵问题，我们有理由相信，政府会通过一定程度的“顺化”和“自我调节”策略实现“螺旋发展”。(1)对NGO的重新定位。NGO不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织；NGO不应是政府职能转变的形式化工具，而是公民社会最活跃的公共部门，是和谐社会建设的题中之义；NGO的发展不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会。(2)政府与NGO关系明晰化；第一，政府应该承担NGO发展所需的大部分资金，且财政拨款不应以左右NGO自身运作为条件；第二，政府是NGO发展的监督者，监督要依法进行；第三，政府不是NGO的领导者，而是合作伙伴。(3)健全NGO发展的相关法律法规。缺乏完善的法律体系保护是我国NGO发展的一大障碍，也是许多NGO主动依附政府的重要原因。因此，健全NGO相关法律法规是维护其合法性、独立性和组织权益的基本要求。(4)加强自身的“自主调节”，改革“官办”社团，鼓励民间组织的发展。第一，调整登记管理策略，逐步放松对NGO过多的行政干预和全面控制；第二，调整资源调控策略，打破公共资源的行政垄断，培育开放的竞争性公益市场；第三，鼓励滋生白发、自下而上兴起的民间组织的发展壮大，为其创造一个宽松的制度环境。(5)培育公众的公共意识和公共精神。
同时，NGO也要不断进行“自主调整”，促进合作关系朝向纵深处发展。(1)NGO应该加强自身的制度建设，提升治理公共事务的能力，完善自身的激励监督机制、自律机制、财务管理机制和绩效评估体系，提高自我认知能力和成员素质，建立良好的社会公信力。(2)寻找服务空间，明确服务目标。现代社会，政府的政策取向受制于民主体制下大多数民众利益的制约，NGO可以关注被民主所忽视的“少数人”，尤其是处于边缘状态群体的利益，填补政府与企业都力所不及的或者都不适合的那些领域，与政府标准化、统一化的服务形成互补，并以此进一步谋取与政府深度合作的资本。(3)充当利益表达的角色，成为公民利益表达的渠道和方式之一，降低政府提供公共服务的回应成本。(4)承担部分社会公共物品的生产和提供。(5)参与并影响政府决策。(6)通过与政治机会和限制的“迂回”、与大众媒体的联合，与网络的勾连和与国际NGO的交流合作，以不断建构、螺旋上升的方式赢得越来越大的发展空间和活力。
综上所述，建构主义为我们分析政府与NGO的关系提供了强有力的理论工具，它对我们的启示主要在于：(1)在逻辑上，政府与NGO的关系总是不断地从对抗走向统一，趋向由不良的结构上升为良性结构。合作伙伴关系是双方认知发展的最终指向，也是双方互动的必然趋势。(2)在现实中，政府与NGO的关系可能表现出竞争、冲突、独立、依赖、合作等各种形态，每种形态的具体特征和发展程度也均有不同。我国政府与NGO的合作具有非对称依赖模式、符号工具模式、合作伙伴模式三种模式。尽管目前双方的合作关系还处于初级阶段，但只要双方在公共利益的指引下坚持双向沟通、反思抽象、内外协调、积极行动，就能够在“平衡一不平衡一平衡”的螺旋发展中实现合作伙伴关系。