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摘 要：作为新时期构建社会主义和谐社会具有里程碑作用的重大举措——基本公共服务均等化的制度安排，其所追求的基本生存权、教育文化权、健康权等实质上是为了保障人的全面发展，与诺贝尔经济学奖的获得者阿玛蒂亚·森的自由发展观有着内在的理论耦合点，两者都旨在研究“人的主体性”问题。阿玛蒂亚·森的自由发展观可以为基本公共服务均等化合法性提供理论支撑，并通过一系列的制度安排，可以促进基本公共服务均等化的实现。
关键词：基本公共服务均等化；阿玛蒂亚·森；理论耦合；合法性论证；路径选择
[中图分类号] D033 [文献标志码] A [文章编号] 1671-7287(2010)02-0053-05
基本公共服务均等化关系到民生、社会长治久安、国家宏伟目标实现，因此，已成为当前学界、政界关注的焦点。该制度安排的落实与否直接影响到城乡、不同区域、不同群体之间的基本公共服务差距，从而间接地影响到人的全面自由发展，因此，凝聚着最大权力、掌握最丰厚资源的政府决不可对其“缺席”、“失语”或“沉默”。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。本文从基本公共服务均等化的概念及阿玛蒂亚·森的发展理论人手，揭示两者内在契合点。
一、自由发展：公共服务均等化与阿玛蒂亚·森的理论耦合
“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度”，作为缓解矛盾、促进公平正义、实现全面发展的基本公共服务均等化，其制度安排具有迫切的现实需要和重要的理论依据。公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面内容。基本公共服务均等化的提出体现了政府公共执政的理念由“效率优先，兼顾公平”向“效率与公平并重”过渡。由于国家发展所处的不同历史阶段，经济社会发展水平不一，其发展应是一个动态的、有比例的、合理的演变进程。其范围涵盖了与我国经济发展水平相适应的基本公共服务的六个基本面：生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。我国从文化教育、卫生医疗、社会保障、就业等方面大力推进基本公共服务均等化并非只是缓解社会矛盾、追求纯粹福利的权宜之计，实质上是以人为本执政理念的具体体现。发展的最终目的是人的需求的满足和人的全面发展，而人的全面发展的总体状况又与基本公共服务的供给状况紧密相连。基本公共服务均等化战略的制定就是从人的全面发展出发，旨在促进人的各项能力的拓展和素质的提高。
回顾经济历史以及经济活动的对象性生产，我们不得不感叹经济发展所带来的殷盛的物质财富和琳琅满目的商品，但现实社会的遭遇——贫富差距的恶化；基本公共服务差距所引发的矛盾；人的主体性异化等又使得我们必须对现实问题作深刻的反思。有着“经济学的良心”美誉的阿玛蒂亚·森反对现代主流经济学实证主义的精神态度，认为沉迷于用数字搭建的公理、参数和函数的计算框架、运用简单的假设、科学的公式原理、“非人格化”的推理逻辑、严谨的论证工具——分析经济学，回避了经济学传统中潜层的规范分析及蕴含的伦理价值，铸造了伦理学与经济学的断层面，陷入“经济学的贫困”两难境地。森重建经济学的伦理层面，掀起了重建经济学伦理纬度的“革命”，以期恢复经济学与伦理学的联盟，将工具理性与价值理性实现完美的结合，“而且通过把经济学方法和哲学思维结合起来，森在一些重要的经济学问题的讨论上恢复了伦理学的纬度”，被现代经济学所忽视的人类的发展、贫困、饥荒问题，才是处理人类复杂行为和社会关系的关键要素。显然森所试图建构的经济学“其分析范围囊括了作为社会中自由和自主主体的人的发展的众多方面，因此也可以称之为人的发展的人文科学”。它涉及人的生活、人的能力、人的自由和权利等等。
森的里程碑式的著作《以自由看待发展》，明确地提出了发展的主题：“自由是发展的首要目的，自由也是促进发展的不可缺少的重要手段”，与以往单纯的以效率为主导因素的经济发展——“国民生产总值增长、或个人收入提高、或工业化、或技术进步、或社会现代化等等的观点”相比，森的自由思想发展扩大了信息基础的内涵。发展是面向“人的主体性”，这并非是忽略财富、收入、技术进步等的作用，但它们只作为工具性而存在，“财富显然不是我们追求的东西；因为它只是有用，而且是因为其他事物而有用”，其最终目标是为人的发展、人的福利服务，以自由作为最高的价值标准。“自由”是在“实质的”意义上定义的，即享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力。“实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类基本的可行能力以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由”。基本公共服务均等化与森的发展观落脚点相一致，具有理论上的耦合性。
二、阿玛蒂亚·森发展观点：公共服务均等化合法性论证
“自由”在发展中首先具有建构性作用：它是人们的价值标准与发展目标中自身固有的组成部分，它自身就是价值，因而不需要通过与别的有价值的事物的联系来表现其价值，也不需要通过对别的有价值的事物起促进作用而显示其重要性。基本公共服务均等化，本身也具有建构性意义：公共产品是指用来满足社会公共需要，旨在保证人类社会得以存续和可持续发展，并在不断实现社会公共利益、彰显公共价值的过程中所必需的社会性产品或服，具有非他性和非竞争性。基本公共服务属于公共产品的一个组成部分，也就具备了上述的两个特征。因此，每个人都有享有公共服务的权利，这种权利的享受成为每个公民自由的一个分支，任何社会成员都不能因身份、地位、经济的差异而处于享有公共服务的边缘。森认为，人这一概念具有基本的不可约减的“二元性”，即人的主观能动力(人的主体性)与福利方面。人的主观能动力体现在人的目标、承担的义务、实现自我价值等的能力。主观能动力与福利的辩证互动，体现为包含与被包含关系，即一个有价值东西的获得，不仅仅等同于物品本身(如商品、金钱、幸福、福利等)，也应涵盖获得这些有价值东西的能力。应用于基本公共服务均等化，其所追求的最直接后果——人们收入的提高、基本公共服务的享受、美好生活是我们认为有价值的考量因素，但其最实质的是提升人的实质自由。在增强人的基本可行能力的同时，通过保证起点、过程、结果等一系列公平来实现人的全面发展。基本公共服务均等化既作为追求人的全面发展的工具而存在，又因其本身所固有的属性 而赋予其内在价值。其具有的工具价值与森特别强调的能直接或间接地帮助人们享受有理由珍视的生活的五种工具性自由——政治自由、经济条件、社会机会、透明性保护、防护性保障有不谋而合的内在联系。现代社会，政府为获得合法性统治，面对现实社会差距的异化必须作出制度安排，使得民众拥有表达利益要求的声音。社会在教育、医疗卫生等方面的制度安排，不仅直接关系人的识字和健康，而且关系到个人在社会中获得高质量生活的可行能力的发展；个人参与政治并从事经济活动的能力，由此影响到人的全面自由的发展，基本公共服务均等化在教育、医疗等方面的投入有效地解决了这一难题；社会保障不仅仅是“福利国家”的问题，更是一种民主制度的外在体现，政治上、经济上应建立制度化的渠道为整个社会成员提供社会安全保护，使得人们不至于陷入悲惨生活，特别是弱势群体更不能被排除在外，基本公共服务均等化在社会保护弱势群体方面的供给倍感重要。
森认为收入层面和贫困者的生存状态都应是贫困问题所应考虑的因素，无论贫困状态如何，本质上都是由于权利的缺乏和其他条件的短缺造成的，从而将贫困概念从经济贫困视角转向权利、可行能力、人类贫困，将对经济权利的要求扩展到政治、文化、法律基础、制度安排领域，最终延伸至促进人的全面自由发展权利的诉求，基本公共服务均等化提升了享有实质自由的可行能力，使人拥有更多的权利，面对更多的机会，最大限度地作出自由行动选择，从而在本质上消除人的贫困。森挽救了因“权利丧失”将带来的发展异化，实现人的升华。森的权利贫困理论与方法最初关注的是饥荒这一特殊情境背后的权利剥夺，但其权利剥夺的方法与分析同样也能适用于“增长型贫困”、“繁荣型贫困”、“人的全面发展”等背后的权利剥削，它对权利贫困理论是这样评判的：权利，指的是一个人“利用各种能够获得的法定渠道以及所获得的可供选择的商品束的集合”。基本公共服务均等化通过正式的制度安排在教育、就业、社会救助等方面保障可行能力的最大化以获得足够的支配能力，否则“如果一群人无法确立支配足够数量食物的权利，那么他们将不得不面临饥饿。如果这种剥削足够大，饥饿的结果就可能导致死亡”。森将私有制经济中的权利分为“禀赋权利”和“交换权利”。前者强调对事物的所有权，比如自我拥有的土地、生产资料、自身的劳动力等。后者强调的是自我禀赋转化为生产产出所能交换获得的商品，即一个人利用自己的察赋从事生产并与他人交换所能获得的商品束。社会成员尤其是弱势群体生活状况的差距在于禀赋权利的不足和交换权利的匮乏，例如失去土地所有权、疾病导致的劳动力丧失、劳动工资下降、失业或其生产的产品价格下降，导致其无法通过交换获得维持其生存、发展所必需的商品数量。社会成员所支配和控制的权利关系，取决于法律、经济、社会政治的安排，如果权利体制的不合理导致的失败，必然引起权利的剥夺与贫困。基本公共服务均等化在调整初始分配不均衡、保障基本可行能力的发展并提升交换权利、获得足够的商品束方面起到不可低估的作用。市场经济条件下，人的一系列权利表现为食品的生产、交换、支配权以及各种“扩展的权利”(包括就业、医疗卫生、教育、基础设施、公共安全)，基本公共服务均等化的目标可被理解为提高社会每一成员实现有价值的和被赋予价值的活动和存在的能力，有效地调节国家与公民以及分配中的权利关系，从而促进人的全面发展，避免营养不良死亡、生活无所依靠、失去社会交往和社会衰败并崩溃的现象产生。基本公共服务均等化在保障公民的权利和能力方面，既有工具性意义，又带有社会保障的性质，在防止生活水平下降、提高人们的基本能力的惠民安排时，应最大限度地涵盖社会每一成员，而不仅仅是某一阶层、特殊利益集团或个人。
三、路径选择：公共服务均等化的实现
基本公共服务均等化蕴含的以人为本、促进社会和谐、实现人的全面发展的基本价值理念正是新时期构建责任政府和社会主义和谐社会进程中所追求的目标价值，加快建立和完善基本公共服务均等化体系不仅仅是各级政府应恪守的价值理念，更应作为执政理念加以贯彻执行。
1.强化自由发展的长期执政理念
任何一种理念和意识形态源远流长依赖的是精神的传递和现实的启示意义。森的自由发展观对促进人的全面发展具有理念导向作用。虽然它不曾提供实现人的发展的具体措施，但对在哪些方面可提升可行能力以及促进可行能力发展的基本公共服务均等化供给等都具有指导作用。以自由发展观作为长期的执政理念将促进我们关注提升可行能力获得的领域，例如公共卫生和基本医疗服务水平所带来的健康体魄使人拥有过上有品质生活所需的体力和智力，以免除社会的排挤。教育在培养人的技能、对机会的认知和把握发挥重要作用，避免陷入低收入—低教育投入—低可行能力一低收入的“恶性循环”。影响可行能力发展的信息基础的广泛性和复杂性，决定了公共服务均等化的长期性、艰巨性。为此，在森的理念指导下，首先，通过政府和个人的信息收集和筛选，找出影响自由发展能力提升的基本公共服务方面的因素，按照轻重缓急原则进行排序，制定基本公共服务均等化实现的方案。其次，制定更细致、可具操作性的基本公共服务均等化实施细则，以提供解决现实急需的提升能力缺乏和能力不平等方面的关键性公共服务领域的因素。
2.赋予自由发展的权利立法保障
从森的权利观点来看，人不能实现全面发展是由权利的剥夺和其他短缺性条件所造成，政府行为以及公共政策的制定是为了保障公民的权利和能力，以提高人们的可行能力的发展。基本公共服务均等化的政策安排在扩大“禀赋权利”和增强“交换权利”方面发挥不可估量的作用，因此加快自由发展的各项权利立法以及落实基本公共服务均等化的立法工作是当今政府刻不容缓的使命。我国宪法明确规定，社会保障、医疗保险、社会救助、基础教育和就业是每个公民的基本权利。党的十七大报告中提出：“缩小区域发展差距，必须重视实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。”尽管推进基本公共服务均等化的实现有若干法律法规的依据和一些规范性文件补充，但相对而言缺少独立的一般法律规范。现阶段政府必须以宪法作为依据，将社会保障与就业、基础教育、公共卫生医疗等各类基本公共服务均等化纳入法制轨道，整合相关的法律规范文件，推动符合中国国情的《基本公共服务均等化法》等相关法律法规的建立。首先，清理、调整现有的基本公共服务领域的法律法规和规章，形成全国一致、协调、完善的基本公共服务均等化法律体系。其次，规范基本公共服务前期、中期和后期投入、享受和保障，以实现起点、过程和结果平等。
3.扩大自由发展的信息评估体系
森的自由发展观点建立在较为广泛的信息评价基础体系之上，他的可行能力的信息基础超越了 以往的以收入、财富、效用等为标准的狭隘个人福利观，反对传统政府评估只注重经济、单纯的国内生产总值指标的增长，片面地理解发展观点，把“发展是硬道理”理解为“国内生产总值增长是硬道理”。政府绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确方向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，同时也是实行行政间责的基础，对公共部门的行为起着约束、引导的作用。自由发展的信息评估指标的应用是落实基本公共服务均等化制度并对其进行正确、科学、合理评估的前提。首先，必须树立全面发展的基本公共服务绩效评估价值观。科学的基本公共服务绩效评估应体现人与经济、社会的全面和谐发展，“全面的观点要求在各个方面体现个体的权利，进而推动社会个体各个层面的自由得以扩展，这不仅仅是收入增加所体现的经济的充分自由，还体现在政治参与的充分自由，体验现代化便利的充分自由，享受舒适环境的充分自由，获取公共性基本保障、安全、失业、养老等的充分自由”。其次，选择合理、系统的评估指标。主要指标要体现公平正义原则、人民满意原则、高效率一高质量原则，范围涵盖经济发展、社会发展、人的全面发展、环境保护以及社会成员“生活状态”在内的综合指标。
4.培育以政府为主体的多元化供给模式
森认为个人自由的实现取决于经济机会、政治自由、社会权利、基本教育、医疗卫生等一系列决定因素。这些决定性因素的调整依靠制度性的安排和公共政策的分配。现实中的政府和各种社会机构在制度和政策的制定中起主导性作用。这意味着提升人的可行发展能力的基本公共服务均等化制度安排离不开政府和社会的共同扶持。长期以来，政府凭借雄厚的经济实力和集权垄断着公共产品供给，干预市场机制的发挥，忽视了市场和个人的作用。实践证明：“人类社会中的物品供给，是非线性的开放系统，只有不同供给机制的互补与相互作用，才能实现公共物品的有效供给”。首先，政府和社会通过均等化的制度安排向全体社会成员特别是弱势群体提供均等的基本公共服务以保证享有均等的社会机会。其次，健全市场机制，充分发挥市场的基础性作用，形成政府、市场、社会等多主体善治局面。多元治理供给模式的形成，不仅是现代民主进程的重要体现，更是对公民公共权利的一种制度保障。通过合作、协调、平等对话确定共同目标形成的“善治”局面，保障广泛反映公民需求的公共服务政策的形成。
基本公共服务均等化不仅直接改善了弱势阶层的生活状况，促进社会的和谐、公正、平等，更主要的是实现了人的实质发展。这正是新时期以人为本贯彻科学发展观和阿玛蒂亚·森所提倡的自由发展观念的真正蕴意。
关键词：基本公共服务均等化；阿玛蒂亚·森；理论耦合；合法性论证；路径选择
[中图分类号] D033 [文献标志码] A [文章编号] 1671-7287(2010)02-0053-05
基本公共服务均等化关系到民生、社会长治久安、国家宏伟目标实现，因此，已成为当前学界、政界关注的焦点。该制度安排的落实与否直接影响到城乡、不同区域、不同群体之间的基本公共服务差距，从而间接地影响到人的全面自由发展，因此，凝聚着最大权力、掌握最丰厚资源的政府决不可对其“缺席”、“失语”或“沉默”。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。本文从基本公共服务均等化的概念及阿玛蒂亚·森的发展理论人手，揭示两者内在契合点。
一、自由发展：公共服务均等化与阿玛蒂亚·森的理论耦合
“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度”，作为缓解矛盾、促进公平正义、实现全面发展的基本公共服务均等化，其制度安排具有迫切的现实需要和重要的理论依据。公共服务均等化是指政府及其公共财政要为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面内容。基本公共服务均等化的提出体现了政府公共执政的理念由“效率优先，兼顾公平”向“效率与公平并重”过渡。由于国家发展所处的不同历史阶段，经济社会发展水平不一，其发展应是一个动态的、有比例的、合理的演变进程。其范围涵盖了与我国经济发展水平相适应的基本公共服务的六个基本面：生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。我国从文化教育、卫生医疗、社会保障、就业等方面大力推进基本公共服务均等化并非只是缓解社会矛盾、追求纯粹福利的权宜之计，实质上是以人为本执政理念的具体体现。发展的最终目的是人的需求的满足和人的全面发展，而人的全面发展的总体状况又与基本公共服务的供给状况紧密相连。基本公共服务均等化战略的制定就是从人的全面发展出发，旨在促进人的各项能力的拓展和素质的提高。
回顾经济历史以及经济活动的对象性生产，我们不得不感叹经济发展所带来的殷盛的物质财富和琳琅满目的商品，但现实社会的遭遇——贫富差距的恶化；基本公共服务差距所引发的矛盾；人的主体性异化等又使得我们必须对现实问题作深刻的反思。有着“经济学的良心”美誉的阿玛蒂亚·森反对现代主流经济学实证主义的精神态度，认为沉迷于用数字搭建的公理、参数和函数的计算框架、运用简单的假设、科学的公式原理、“非人格化”的推理逻辑、严谨的论证工具——分析经济学，回避了经济学传统中潜层的规范分析及蕴含的伦理价值，铸造了伦理学与经济学的断层面，陷入“经济学的贫困”两难境地。森重建经济学的伦理层面，掀起了重建经济学伦理纬度的“革命”，以期恢复经济学与伦理学的联盟，将工具理性与价值理性实现完美的结合，“而且通过把经济学方法和哲学思维结合起来，森在一些重要的经济学问题的讨论上恢复了伦理学的纬度”，被现代经济学所忽视的人类的发展、贫困、饥荒问题，才是处理人类复杂行为和社会关系的关键要素。显然森所试图建构的经济学“其分析范围囊括了作为社会中自由和自主主体的人的发展的众多方面，因此也可以称之为人的发展的人文科学”。它涉及人的生活、人的能力、人的自由和权利等等。
森的里程碑式的著作《以自由看待发展》，明确地提出了发展的主题：“自由是发展的首要目的，自由也是促进发展的不可缺少的重要手段”，与以往单纯的以效率为主导因素的经济发展——“国民生产总值增长、或个人收入提高、或工业化、或技术进步、或社会现代化等等的观点”相比，森的自由思想发展扩大了信息基础的内涵。发展是面向“人的主体性”，这并非是忽略财富、收入、技术进步等的作用，但它们只作为工具性而存在，“财富显然不是我们追求的东西；因为它只是有用，而且是因为其他事物而有用”，其最终目标是为人的发展、人的福利服务，以自由作为最高的价值标准。“自由”是在“实质的”意义上定义的，即享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力。“实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类基本的可行能力以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由”。基本公共服务均等化与森的发展观落脚点相一致，具有理论上的耦合性。
二、阿玛蒂亚·森发展观点：公共服务均等化合法性论证
“自由”在发展中首先具有建构性作用：它是人们的价值标准与发展目标中自身固有的组成部分，它自身就是价值，因而不需要通过与别的有价值的事物的联系来表现其价值，也不需要通过对别的有价值的事物起促进作用而显示其重要性。基本公共服务均等化，本身也具有建构性意义：公共产品是指用来满足社会公共需要，旨在保证人类社会得以存续和可持续发展，并在不断实现社会公共利益、彰显公共价值的过程中所必需的社会性产品或服，具有非他性和非竞争性。基本公共服务属于公共产品的一个组成部分，也就具备了上述的两个特征。因此，每个人都有享有公共服务的权利，这种权利的享受成为每个公民自由的一个分支，任何社会成员都不能因身份、地位、经济的差异而处于享有公共服务的边缘。森认为，人这一概念具有基本的不可约减的“二元性”，即人的主观能动力(人的主体性)与福利方面。人的主观能动力体现在人的目标、承担的义务、实现自我价值等的能力。主观能动力与福利的辩证互动，体现为包含与被包含关系，即一个有价值东西的获得，不仅仅等同于物品本身(如商品、金钱、幸福、福利等)，也应涵盖获得这些有价值东西的能力。应用于基本公共服务均等化，其所追求的最直接后果——人们收入的提高、基本公共服务的享受、美好生活是我们认为有价值的考量因素，但其最实质的是提升人的实质自由。在增强人的基本可行能力的同时，通过保证起点、过程、结果等一系列公平来实现人的全面发展。基本公共服务均等化既作为追求人的全面发展的工具而存在，又因其本身所固有的属性 而赋予其内在价值。其具有的工具价值与森特别强调的能直接或间接地帮助人们享受有理由珍视的生活的五种工具性自由——政治自由、经济条件、社会机会、透明性保护、防护性保障有不谋而合的内在联系。现代社会，政府为获得合法性统治，面对现实社会差距的异化必须作出制度安排，使得民众拥有表达利益要求的声音。社会在教育、医疗卫生等方面的制度安排，不仅直接关系人的识字和健康，而且关系到个人在社会中获得高质量生活的可行能力的发展；个人参与政治并从事经济活动的能力，由此影响到人的全面自由的发展，基本公共服务均等化在教育、医疗等方面的投入有效地解决了这一难题；社会保障不仅仅是“福利国家”的问题，更是一种民主制度的外在体现，政治上、经济上应建立制度化的渠道为整个社会成员提供社会安全保护，使得人们不至于陷入悲惨生活，特别是弱势群体更不能被排除在外，基本公共服务均等化在社会保护弱势群体方面的供给倍感重要。
森认为收入层面和贫困者的生存状态都应是贫困问题所应考虑的因素，无论贫困状态如何，本质上都是由于权利的缺乏和其他条件的短缺造成的，从而将贫困概念从经济贫困视角转向权利、可行能力、人类贫困，将对经济权利的要求扩展到政治、文化、法律基础、制度安排领域，最终延伸至促进人的全面自由发展权利的诉求，基本公共服务均等化提升了享有实质自由的可行能力，使人拥有更多的权利，面对更多的机会，最大限度地作出自由行动选择，从而在本质上消除人的贫困。森挽救了因“权利丧失”将带来的发展异化，实现人的升华。森的权利贫困理论与方法最初关注的是饥荒这一特殊情境背后的权利剥夺，但其权利剥夺的方法与分析同样也能适用于“增长型贫困”、“繁荣型贫困”、“人的全面发展”等背后的权利剥削，它对权利贫困理论是这样评判的：权利，指的是一个人“利用各种能够获得的法定渠道以及所获得的可供选择的商品束的集合”。基本公共服务均等化通过正式的制度安排在教育、就业、社会救助等方面保障可行能力的最大化以获得足够的支配能力，否则“如果一群人无法确立支配足够数量食物的权利，那么他们将不得不面临饥饿。如果这种剥削足够大，饥饿的结果就可能导致死亡”。森将私有制经济中的权利分为“禀赋权利”和“交换权利”。前者强调对事物的所有权，比如自我拥有的土地、生产资料、自身的劳动力等。后者强调的是自我禀赋转化为生产产出所能交换获得的商品，即一个人利用自己的察赋从事生产并与他人交换所能获得的商品束。社会成员尤其是弱势群体生活状况的差距在于禀赋权利的不足和交换权利的匮乏，例如失去土地所有权、疾病导致的劳动力丧失、劳动工资下降、失业或其生产的产品价格下降，导致其无法通过交换获得维持其生存、发展所必需的商品数量。社会成员所支配和控制的权利关系，取决于法律、经济、社会政治的安排，如果权利体制的不合理导致的失败，必然引起权利的剥夺与贫困。基本公共服务均等化在调整初始分配不均衡、保障基本可行能力的发展并提升交换权利、获得足够的商品束方面起到不可低估的作用。市场经济条件下，人的一系列权利表现为食品的生产、交换、支配权以及各种“扩展的权利”(包括就业、医疗卫生、教育、基础设施、公共安全)，基本公共服务均等化的目标可被理解为提高社会每一成员实现有价值的和被赋予价值的活动和存在的能力，有效地调节国家与公民以及分配中的权利关系，从而促进人的全面发展，避免营养不良死亡、生活无所依靠、失去社会交往和社会衰败并崩溃的现象产生。基本公共服务均等化在保障公民的权利和能力方面，既有工具性意义，又带有社会保障的性质，在防止生活水平下降、提高人们的基本能力的惠民安排时，应最大限度地涵盖社会每一成员，而不仅仅是某一阶层、特殊利益集团或个人。
三、路径选择：公共服务均等化的实现
基本公共服务均等化蕴含的以人为本、促进社会和谐、实现人的全面发展的基本价值理念正是新时期构建责任政府和社会主义和谐社会进程中所追求的目标价值，加快建立和完善基本公共服务均等化体系不仅仅是各级政府应恪守的价值理念，更应作为执政理念加以贯彻执行。
1.强化自由发展的长期执政理念
任何一种理念和意识形态源远流长依赖的是精神的传递和现实的启示意义。森的自由发展观对促进人的全面发展具有理念导向作用。虽然它不曾提供实现人的发展的具体措施，但对在哪些方面可提升可行能力以及促进可行能力发展的基本公共服务均等化供给等都具有指导作用。以自由发展观作为长期的执政理念将促进我们关注提升可行能力获得的领域，例如公共卫生和基本医疗服务水平所带来的健康体魄使人拥有过上有品质生活所需的体力和智力，以免除社会的排挤。教育在培养人的技能、对机会的认知和把握发挥重要作用，避免陷入低收入—低教育投入—低可行能力一低收入的“恶性循环”。影响可行能力发展的信息基础的广泛性和复杂性，决定了公共服务均等化的长期性、艰巨性。为此，在森的理念指导下，首先，通过政府和个人的信息收集和筛选，找出影响自由发展能力提升的基本公共服务方面的因素，按照轻重缓急原则进行排序，制定基本公共服务均等化实现的方案。其次，制定更细致、可具操作性的基本公共服务均等化实施细则，以提供解决现实急需的提升能力缺乏和能力不平等方面的关键性公共服务领域的因素。
2.赋予自由发展的权利立法保障
从森的权利观点来看，人不能实现全面发展是由权利的剥夺和其他短缺性条件所造成，政府行为以及公共政策的制定是为了保障公民的权利和能力，以提高人们的可行能力的发展。基本公共服务均等化的政策安排在扩大“禀赋权利”和增强“交换权利”方面发挥不可估量的作用，因此加快自由发展的各项权利立法以及落实基本公共服务均等化的立法工作是当今政府刻不容缓的使命。我国宪法明确规定，社会保障、医疗保险、社会救助、基础教育和就业是每个公民的基本权利。党的十七大报告中提出：“缩小区域发展差距，必须重视实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。”尽管推进基本公共服务均等化的实现有若干法律法规的依据和一些规范性文件补充，但相对而言缺少独立的一般法律规范。现阶段政府必须以宪法作为依据，将社会保障与就业、基础教育、公共卫生医疗等各类基本公共服务均等化纳入法制轨道，整合相关的法律规范文件，推动符合中国国情的《基本公共服务均等化法》等相关法律法规的建立。首先，清理、调整现有的基本公共服务领域的法律法规和规章，形成全国一致、协调、完善的基本公共服务均等化法律体系。其次，规范基本公共服务前期、中期和后期投入、享受和保障，以实现起点、过程和结果平等。
3.扩大自由发展的信息评估体系
森的自由发展观点建立在较为广泛的信息评价基础体系之上，他的可行能力的信息基础超越了 以往的以收入、财富、效用等为标准的狭隘个人福利观，反对传统政府评估只注重经济、单纯的国内生产总值指标的增长，片面地理解发展观点，把“发展是硬道理”理解为“国内生产总值增长是硬道理”。政府绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确方向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，同时也是实行行政间责的基础，对公共部门的行为起着约束、引导的作用。自由发展的信息评估指标的应用是落实基本公共服务均等化制度并对其进行正确、科学、合理评估的前提。首先，必须树立全面发展的基本公共服务绩效评估价值观。科学的基本公共服务绩效评估应体现人与经济、社会的全面和谐发展，“全面的观点要求在各个方面体现个体的权利，进而推动社会个体各个层面的自由得以扩展，这不仅仅是收入增加所体现的经济的充分自由，还体现在政治参与的充分自由，体验现代化便利的充分自由，享受舒适环境的充分自由，获取公共性基本保障、安全、失业、养老等的充分自由”。其次，选择合理、系统的评估指标。主要指标要体现公平正义原则、人民满意原则、高效率一高质量原则，范围涵盖经济发展、社会发展、人的全面发展、环境保护以及社会成员“生活状态”在内的综合指标。
4.培育以政府为主体的多元化供给模式
森认为个人自由的实现取决于经济机会、政治自由、社会权利、基本教育、医疗卫生等一系列决定因素。这些决定性因素的调整依靠制度性的安排和公共政策的分配。现实中的政府和各种社会机构在制度和政策的制定中起主导性作用。这意味着提升人的可行发展能力的基本公共服务均等化制度安排离不开政府和社会的共同扶持。长期以来，政府凭借雄厚的经济实力和集权垄断着公共产品供给，干预市场机制的发挥，忽视了市场和个人的作用。实践证明：“人类社会中的物品供给，是非线性的开放系统，只有不同供给机制的互补与相互作用，才能实现公共物品的有效供给”。首先，政府和社会通过均等化的制度安排向全体社会成员特别是弱势群体提供均等的基本公共服务以保证享有均等的社会机会。其次，健全市场机制，充分发挥市场的基础性作用，形成政府、市场、社会等多主体善治局面。多元治理供给模式的形成，不仅是现代民主进程的重要体现，更是对公民公共权利的一种制度保障。通过合作、协调、平等对话确定共同目标形成的“善治”局面，保障广泛反映公民需求的公共服务政策的形成。
基本公共服务均等化不仅直接改善了弱势阶层的生活状况，促进社会的和谐、公正、平等，更主要的是实现了人的实质发展。这正是新时期以人为本贯彻科学发展观和阿玛蒂亚·森所提倡的自由发展观念的真正蕴意。