论文部分内容阅读
摘 要 我国刑事诉讼法规定刑事案件管辖以法定管辖为原则，以指定管辖为例外。近年来刑事司法实践中指定管辖被大量适用，特别是重大职务犯罪案件开始实行异地审判，指定管辖几乎趋于常态。本文对R省检察院公诉部门2014年至2016年6月办理的378件指定管辖案件进行梳理，客观分析办理的基本情况和存在问题，并提出建议和对策。
关键词 指定管辖 实证分析 检察院
作者简介：周科楠，英国谢菲尔德大学法学硕士研究生，四川省人民检察院公诉一处副处长，研究方向：刑法学；陈梅，西南政法大学法学硕士研究生，四川省人民检察院公诉一处助理检察员，研究方向：刑法学。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.306
一、R省检察院公诉部门办理指定管辖案件的基本情况
（一）指定管辖案件数量呈整体上升态势
2014年，省级检察院办理指定管辖案件126件190人；2015年，办理指定管辖案件190件242人，同比增长50.7%；2016年至6月已办理62件113人。
（二）所涉罪名较为集中
职务犯罪报请指定管辖案件272件，占办理指定管辖案件总数的73%，其中贿赂案件占职务犯罪指定管轄案件总数的90.6%；普通刑事犯罪报请指定管辖案件106件，仅占办理指定管辖案件总数的27%，主要是涉毒、涉枪、涉网络、电信诈骗、集资诈骗等案件，占普通刑事犯罪指定管辖案件总数的88.8%。
（三）指定管辖意见采纳率较高
省检察院公诉部门同意市级检察院意见，商请省法院协商审判管辖370件，占报请案件总数的97.9%，仅8件让市级院撤回；省法院同意公安和检察院商请意见365件，占商请案件总数的98.6%，只有5件持不同意见，要求更换指定管辖地。
（四）异地侦查后需指定管辖案件占比较大
绝大多数报请指定管辖案件是异地侦查后需异地起诉、异地审判的案件；极少数是下级检察机关在审查起诉环节存在管辖不明或有争议报请上级检察机关指定管辖的案件。
（五）办理时间周期长
通常省检察院公诉部门受理下级院报请指定管辖案件后与省法院协商、省法院回复后再批复下级院耗时一个月以上，最快也要半个月，报请最高检、最高法协商管辖的案件时间更长，个别案件最终办结长达三四个月之久。
二、指定管辖案件办理过程中存在的问题
（一）侦查环节存在的问题
1.法律规定不明，导致各地侦查机关（部门）何时协商审判管辖做法不一。现有法律及司法解释并未明确规定公安机关指定异地侦查的普通刑事案件协商审判管辖的时间，仅有《人民检察院刑事诉讼规则》规定职务犯罪案件应当在移送审查起诉前与法院协商审判管辖，但规定过于宽泛。司法实践中各地侦查机关（部门）做法各异，有的在侦查终结前，有的又在侦查终结后报送同级公诉部门报请上级检察机关协商审判管辖。
2.侦查指定管辖适用范围过宽。实践中，部分侦查机关发现案件线索后并未立即移交有管辖权的侦查机关，而是层报上级侦查机关，由上级侦查机关指定线索来源地异地侦查。如R省公安厅指定G市公安局侦查管辖的“4.13”系列医保诈骗案，省公安厅将二百多条线索交由G市公安局某区分局侦查。然而G市具有管辖权的案件仅12件12人，而绝大多数案件涉及省内其他市县管辖，其中包括G市公安机关已侦查终结的15件20人、立案未结的37件47人、尚未立案的199件。大量案件被指定同一公安机关异地侦查，既有悖于刑事诉讼法“犯罪地、被告人居住地管辖”原则，也增加了办案单位的工作压力，难以保障办案质量。
3.指定侦查管辖的理由表述模糊不清。上级侦查机关（部门）指定下一级侦查机关（部门）侦查管辖时，往往不说明异地指定管辖的原因，这既与当前“公开、公正、透明”的司法精神相违背，也导致检察院与法院在协调异地审判时，只能在商请函中笼统表述，显得理由不充分，也成为与法院协调不畅的原因。
（二）审查起诉环节存在的问题
1.案件办理不及时、不规范。一是法律规定掌握不透彻。有的检察院错误认为取得自侦案件的侦查管辖权就当然取得审查起诉管辖权，直接将案件诉至同级法院，导致不予受理，才又报请上级检察机关协调审判管辖；有的检察院未在受案后七日内审查是否具有管辖权，对无管辖权案件不及时报请。二是报送材料不规范。有的检察院漏报、少报指定管辖材料或请示报告未全面表述犯罪嫌疑人基本情况和犯罪事实，使得上级检察机关收案后又要求补报材料、核实案件情况，导致办理时限迟延。
2.案件协调量大、协调周期长。司法实践中，大量异地侦查案件的办案公安机关都希望同级检法起诉、审判，而受案的同级检察机关通常也不会将案件自行移送犯罪地、犯罪嫌疑人居住地管辖，往往以犯罪嫌疑人羁押地在当地、节约诉讼成本等理由报请上级检察机关协商审判管辖，导致指定管辖矛盾都集中到检察机关公诉环节。面对大量的异地侦查案件，实践中只能由检察机关案案协调、次次协调。
3.适用协商管辖有效解决管辖争议不到位。刑事诉讼法及相关司法解释明确规定了协商管辖、移送管辖解决管辖争议，并不需要都通过报请指定管辖来解决。但实践中有管辖权的检察机关考虑到侦查机关办案质量以及工作中存在的案件移交、嫌疑人转押、退回补充侦查等不便因素，大多不愿意接收异地移交的案件，导致协商管辖、移送管辖制度很难有效运行。下级检察机关往往越过协商管辖环节直接报请上级检察机关指定管辖。如A市检察院报请的杨某某抢劫案，杨某某已因故意伤害罪被A市检察院提起公诉并经生效判决判处无期徒刑，且已交付M市监狱服刑。后A市检察院发现其抢劫漏罪，漏罪的犯罪地在C市。A市公安机关、A市检察机关考虑到身犯重罪的犯罪嫌疑人转押、提讯等不便利情况，欲根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国刑事诉讼法的解释》第11条①规定移送服刑地M市管辖，但考虑到两院之间协调上的困难遂直接报请我院指定管辖。 （三）审判环节存在的问题
1.时限意识不强，导致办理时间过长。由于协调审判管辖占用的是检察机关审查起诉期限，再加之法院自身工作繁重，内部也存在立案部门与刑事审判部门协调等诸多因素，导致有时法院在办理指定管辖案件时限意识不强、办理时间过长，造成部分案件审查起诉期限即将届满，因相应法院仍未获得上一级法院指定的审判管辖权而无法受案，造成案件不能及时提起公诉。
2.案件协调时有不畅。公检法三机关协商指定管辖的意见并非总能达成一致，协调时有分歧，尤其在职务犯罪案件中表现突出。如省检察院指定M市检察院立案侦查的T市原副市长廖某某受贿案，案件进入协商审判管辖环节， M市中级法院提出自身审判力量不足不愿审理该案，省法院遂向省检察院提出指定另一市中级法院管辖。由于M市检察院已经全面履行侦查、审查起诉工作，且犯罪嫌疑人也羁押在M市，若交由其他地区起诉、审判管辖将会影响诉讼效率，不利于案件的顺利处理。经过多次反复协调沟通，最终省法院同意了由M市中院管辖的意见。
3.审判阶段法院自行启动报请指定管辖程序较少。《刑事诉讼法》虽未规定侦查指定管辖、审查起诉指定管辖但明确规定了审判指定管辖，即案件到了法院后，法院发现无管辖权的，可以向上级法院请示办理管辖手续。但司法实践中，检察机关认为有管辖权起诉到法院，法院受案后发现检察机关并无管辖权，法院一般要求检察机关先行办理指定管辖手续，自行启动报请审判指定管辖程序较少。
三、完善指定管辖工作的建议与对策
（一）明确指定管辖工作中应遵循的原则
1.遵循刑事诉讼法以法定管辖为主，以指定管辖为例外的原则。对指定管辖适用范围过宽情况予以纠正，严格限制个案的适用，加强对地方请求指定管辖个案的实体审查。
2.有利于排除办案干扰和有效查明案件事实的原则。对于重大职务犯罪、黑恶势力犯罪、重大经济犯罪等案件，指定异地管辖能有效排除案发当地的各种阻力和干扰，保证案件诉讼活动顺利进行。
3.诉讼便利原则。指定管辖意味着异地管辖，远离犯罪地，已经给侦查机关调查取证带来诸多不便。因此对于已指定异地侦查的案件，从有利于公检法三机关工作的有效衔接、减少异地押解的风险、提高办案效率的角度考虑，检察院审查起诉管辖、法院审判管辖除个别情况外原则上应尊重侦查管辖。
（二）建立侦查管辖、审查起诉管辖、审判管辖的合理衔接机制，完善指定管辖工作流程
为节省司法资源，适应当今大量指定管辖案件的顺利起诉与审判，必须完善办理指定管辖的工作流程，建立侦查管辖、审查起诉管辖、审判管辖的合理衔接机制。具体途径为将协调审判管辖时间前置至侦查终结前。即上级侦查机关（部门）指定侦查管辖的，在案件即将侦查终结前，由该上级侦查机关（部门）负责商请同级检察机关、审判机关办理好起诉、审判管辖手续。上级侦查机关（部门）作为异地侦查管辖的源头，最清楚案件为何要指定异地侦查、是否符合指定管辖条件，由其与同级检法协商，更有利于畅通协调机制和提高工作效率。
（三）完善指定管辖的监督机制，确保指定管辖正确适用
1.要充分发挥检察机关对侦查指定管辖的法律监督。通过对侦查指定管辖文书中填写单位、移送理由、期限等的审查，监督侦查指定管辖的合法性。检察机关在办理指定管辖案件中，不仅要注重程序方面的审查，同时还应充分注重案件实体方面的审查。通過审查既要防止指定管辖权的滥用，又要注意及时纠正和制止随意放弃管辖权的做法；对于不合法、不规范的指定管辖，检察机关应及时建议指定管辖部门重新指定，不能规范指定管辖的，应建议作无管辖权处理。
2.建立指定管辖异议制度。公检法机关在依法行使指定管辖权过程中或之后，要及时告知犯罪嫌疑人、被告人或其近亲属、辩护人，允许他们提出异议，经审查如发现异议确有理由，指定管辖确有不当或错误的应予以撤销、重新作出指定管辖决定，以体现司法的公开公正性，维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。②
（四）落实案件协商移送管辖机制，避免不必要指定管辖
公检法三机关应针对多个地方均有管辖权的案件特别是电信诈骗、集资诈骗、利用网络贩枪等流动性、团伙性、跨区域性犯罪案件联合制定出台确定此类案件管辖的明确指导性意见，各级公检法机关可依据规定自行将案件移送有管辖权的地方，不再以管辖有争议为由报请上级指定管辖，以此建立正常的案件协商移送管辖机制，避免不必要的指定管辖。如目前R省公安厅、省检察院、省法院已于2016年1月联合制定下发《关于当前我省办理非法集资案件若干问题的会议纪要》，对跨区域非法集资刑事案件的管辖作出了明确规定：对可以分别处理的跨区域性非法集资刑事案件，所涉及地区的公安机关、人民检察院、人民法院可以分别处理；对不宜分别处理的省内跨区域性非法集资刑事案件，原则上由最初立案且对主要犯罪嫌疑人采取强制措施的公安机关主办，必要情况下按照分公司就总公司、子公司就母公司、居间公司就项目公司原则，确定由主要犯罪地公安机关侦办；对于不宜分别处理的跨省非法集资刑事案件，报共同的上级机关协调处理。
注释：
① 《最高人民法院关于适用中华人民共和国刑事诉讼法的解释》第11条规定：“正在服刑的罪犯在判决宣告前还有其他罪没有判决的，由原审地人民法院管辖；由罪犯服刑地或者犯罪地的人民法院审判更为适宜的，可以由罪犯服刑地或者犯罪地的人民法院管辖”。
②张兆松.检察机关侦查管辖的缺陷与立法完善.中国司法.2010（10）.
参考文献：
[1]陈光中.刑事诉讼法.北京：北京大学出版社.2013.
[2]龙宗智.刑事诉讼指定管辖制度之完善.法学研究.2012（4）.
[3]陈永革、李志平.论我国刑事审判管辖的完善.江海学刊.2005（4）.
关键词 指定管辖 实证分析 检察院
作者简介：周科楠，英国谢菲尔德大学法学硕士研究生，四川省人民检察院公诉一处副处长，研究方向：刑法学；陈梅，西南政法大学法学硕士研究生，四川省人民检察院公诉一处助理检察员，研究方向：刑法学。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.306
一、R省检察院公诉部门办理指定管辖案件的基本情况
（一）指定管辖案件数量呈整体上升态势
2014年，省级检察院办理指定管辖案件126件190人；2015年，办理指定管辖案件190件242人，同比增长50.7%；2016年至6月已办理62件113人。
（二）所涉罪名较为集中
职务犯罪报请指定管辖案件272件，占办理指定管辖案件总数的73%，其中贿赂案件占职务犯罪指定管轄案件总数的90.6%；普通刑事犯罪报请指定管辖案件106件，仅占办理指定管辖案件总数的27%，主要是涉毒、涉枪、涉网络、电信诈骗、集资诈骗等案件，占普通刑事犯罪指定管辖案件总数的88.8%。
（三）指定管辖意见采纳率较高
省检察院公诉部门同意市级检察院意见，商请省法院协商审判管辖370件，占报请案件总数的97.9%，仅8件让市级院撤回；省法院同意公安和检察院商请意见365件，占商请案件总数的98.6%，只有5件持不同意见，要求更换指定管辖地。
（四）异地侦查后需指定管辖案件占比较大
绝大多数报请指定管辖案件是异地侦查后需异地起诉、异地审判的案件；极少数是下级检察机关在审查起诉环节存在管辖不明或有争议报请上级检察机关指定管辖的案件。
（五）办理时间周期长
通常省检察院公诉部门受理下级院报请指定管辖案件后与省法院协商、省法院回复后再批复下级院耗时一个月以上，最快也要半个月，报请最高检、最高法协商管辖的案件时间更长，个别案件最终办结长达三四个月之久。
二、指定管辖案件办理过程中存在的问题
（一）侦查环节存在的问题
1.法律规定不明，导致各地侦查机关（部门）何时协商审判管辖做法不一。现有法律及司法解释并未明确规定公安机关指定异地侦查的普通刑事案件协商审判管辖的时间，仅有《人民检察院刑事诉讼规则》规定职务犯罪案件应当在移送审查起诉前与法院协商审判管辖，但规定过于宽泛。司法实践中各地侦查机关（部门）做法各异，有的在侦查终结前，有的又在侦查终结后报送同级公诉部门报请上级检察机关协商审判管辖。
2.侦查指定管辖适用范围过宽。实践中，部分侦查机关发现案件线索后并未立即移交有管辖权的侦查机关，而是层报上级侦查机关，由上级侦查机关指定线索来源地异地侦查。如R省公安厅指定G市公安局侦查管辖的“4.13”系列医保诈骗案，省公安厅将二百多条线索交由G市公安局某区分局侦查。然而G市具有管辖权的案件仅12件12人，而绝大多数案件涉及省内其他市县管辖，其中包括G市公安机关已侦查终结的15件20人、立案未结的37件47人、尚未立案的199件。大量案件被指定同一公安机关异地侦查，既有悖于刑事诉讼法“犯罪地、被告人居住地管辖”原则，也增加了办案单位的工作压力，难以保障办案质量。
3.指定侦查管辖的理由表述模糊不清。上级侦查机关（部门）指定下一级侦查机关（部门）侦查管辖时，往往不说明异地指定管辖的原因，这既与当前“公开、公正、透明”的司法精神相违背，也导致检察院与法院在协调异地审判时，只能在商请函中笼统表述，显得理由不充分，也成为与法院协调不畅的原因。
（二）审查起诉环节存在的问题
1.案件办理不及时、不规范。一是法律规定掌握不透彻。有的检察院错误认为取得自侦案件的侦查管辖权就当然取得审查起诉管辖权，直接将案件诉至同级法院，导致不予受理，才又报请上级检察机关协调审判管辖；有的检察院未在受案后七日内审查是否具有管辖权，对无管辖权案件不及时报请。二是报送材料不规范。有的检察院漏报、少报指定管辖材料或请示报告未全面表述犯罪嫌疑人基本情况和犯罪事实，使得上级检察机关收案后又要求补报材料、核实案件情况，导致办理时限迟延。
2.案件协调量大、协调周期长。司法实践中，大量异地侦查案件的办案公安机关都希望同级检法起诉、审判，而受案的同级检察机关通常也不会将案件自行移送犯罪地、犯罪嫌疑人居住地管辖，往往以犯罪嫌疑人羁押地在当地、节约诉讼成本等理由报请上级检察机关协商审判管辖，导致指定管辖矛盾都集中到检察机关公诉环节。面对大量的异地侦查案件，实践中只能由检察机关案案协调、次次协调。
3.适用协商管辖有效解决管辖争议不到位。刑事诉讼法及相关司法解释明确规定了协商管辖、移送管辖解决管辖争议，并不需要都通过报请指定管辖来解决。但实践中有管辖权的检察机关考虑到侦查机关办案质量以及工作中存在的案件移交、嫌疑人转押、退回补充侦查等不便因素，大多不愿意接收异地移交的案件，导致协商管辖、移送管辖制度很难有效运行。下级检察机关往往越过协商管辖环节直接报请上级检察机关指定管辖。如A市检察院报请的杨某某抢劫案，杨某某已因故意伤害罪被A市检察院提起公诉并经生效判决判处无期徒刑，且已交付M市监狱服刑。后A市检察院发现其抢劫漏罪，漏罪的犯罪地在C市。A市公安机关、A市检察机关考虑到身犯重罪的犯罪嫌疑人转押、提讯等不便利情况，欲根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国刑事诉讼法的解释》第11条①规定移送服刑地M市管辖，但考虑到两院之间协调上的困难遂直接报请我院指定管辖。 （三）审判环节存在的问题
1.时限意识不强，导致办理时间过长。由于协调审判管辖占用的是检察机关审查起诉期限，再加之法院自身工作繁重，内部也存在立案部门与刑事审判部门协调等诸多因素，导致有时法院在办理指定管辖案件时限意识不强、办理时间过长，造成部分案件审查起诉期限即将届满，因相应法院仍未获得上一级法院指定的审判管辖权而无法受案，造成案件不能及时提起公诉。
2.案件协调时有不畅。公检法三机关协商指定管辖的意见并非总能达成一致，协调时有分歧，尤其在职务犯罪案件中表现突出。如省检察院指定M市检察院立案侦查的T市原副市长廖某某受贿案，案件进入协商审判管辖环节， M市中级法院提出自身审判力量不足不愿审理该案，省法院遂向省检察院提出指定另一市中级法院管辖。由于M市检察院已经全面履行侦查、审查起诉工作，且犯罪嫌疑人也羁押在M市，若交由其他地区起诉、审判管辖将会影响诉讼效率，不利于案件的顺利处理。经过多次反复协调沟通，最终省法院同意了由M市中院管辖的意见。
3.审判阶段法院自行启动报请指定管辖程序较少。《刑事诉讼法》虽未规定侦查指定管辖、审查起诉指定管辖但明确规定了审判指定管辖，即案件到了法院后，法院发现无管辖权的，可以向上级法院请示办理管辖手续。但司法实践中，检察机关认为有管辖权起诉到法院，法院受案后发现检察机关并无管辖权，法院一般要求检察机关先行办理指定管辖手续，自行启动报请审判指定管辖程序较少。
三、完善指定管辖工作的建议与对策
（一）明确指定管辖工作中应遵循的原则
1.遵循刑事诉讼法以法定管辖为主，以指定管辖为例外的原则。对指定管辖适用范围过宽情况予以纠正，严格限制个案的适用，加强对地方请求指定管辖个案的实体审查。
2.有利于排除办案干扰和有效查明案件事实的原则。对于重大职务犯罪、黑恶势力犯罪、重大经济犯罪等案件，指定异地管辖能有效排除案发当地的各种阻力和干扰，保证案件诉讼活动顺利进行。
3.诉讼便利原则。指定管辖意味着异地管辖，远离犯罪地，已经给侦查机关调查取证带来诸多不便。因此对于已指定异地侦查的案件，从有利于公检法三机关工作的有效衔接、减少异地押解的风险、提高办案效率的角度考虑，检察院审查起诉管辖、法院审判管辖除个别情况外原则上应尊重侦查管辖。
（二）建立侦查管辖、审查起诉管辖、审判管辖的合理衔接机制，完善指定管辖工作流程
为节省司法资源，适应当今大量指定管辖案件的顺利起诉与审判，必须完善办理指定管辖的工作流程，建立侦查管辖、审查起诉管辖、审判管辖的合理衔接机制。具体途径为将协调审判管辖时间前置至侦查终结前。即上级侦查机关（部门）指定侦查管辖的，在案件即将侦查终结前，由该上级侦查机关（部门）负责商请同级检察机关、审判机关办理好起诉、审判管辖手续。上级侦查机关（部门）作为异地侦查管辖的源头，最清楚案件为何要指定异地侦查、是否符合指定管辖条件，由其与同级检法协商，更有利于畅通协调机制和提高工作效率。
（三）完善指定管辖的监督机制，确保指定管辖正确适用
1.要充分发挥检察机关对侦查指定管辖的法律监督。通过对侦查指定管辖文书中填写单位、移送理由、期限等的审查，监督侦查指定管辖的合法性。检察机关在办理指定管辖案件中，不仅要注重程序方面的审查，同时还应充分注重案件实体方面的审查。通過审查既要防止指定管辖权的滥用，又要注意及时纠正和制止随意放弃管辖权的做法；对于不合法、不规范的指定管辖，检察机关应及时建议指定管辖部门重新指定，不能规范指定管辖的，应建议作无管辖权处理。
2.建立指定管辖异议制度。公检法机关在依法行使指定管辖权过程中或之后，要及时告知犯罪嫌疑人、被告人或其近亲属、辩护人，允许他们提出异议，经审查如发现异议确有理由，指定管辖确有不当或错误的应予以撤销、重新作出指定管辖决定，以体现司法的公开公正性，维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。②
（四）落实案件协商移送管辖机制，避免不必要指定管辖
公检法三机关应针对多个地方均有管辖权的案件特别是电信诈骗、集资诈骗、利用网络贩枪等流动性、团伙性、跨区域性犯罪案件联合制定出台确定此类案件管辖的明确指导性意见，各级公检法机关可依据规定自行将案件移送有管辖权的地方，不再以管辖有争议为由报请上级指定管辖，以此建立正常的案件协商移送管辖机制，避免不必要的指定管辖。如目前R省公安厅、省检察院、省法院已于2016年1月联合制定下发《关于当前我省办理非法集资案件若干问题的会议纪要》，对跨区域非法集资刑事案件的管辖作出了明确规定：对可以分别处理的跨区域性非法集资刑事案件，所涉及地区的公安机关、人民检察院、人民法院可以分别处理；对不宜分别处理的省内跨区域性非法集资刑事案件，原则上由最初立案且对主要犯罪嫌疑人采取强制措施的公安机关主办，必要情况下按照分公司就总公司、子公司就母公司、居间公司就项目公司原则，确定由主要犯罪地公安机关侦办；对于不宜分别处理的跨省非法集资刑事案件，报共同的上级机关协调处理。
注释：
① 《最高人民法院关于适用中华人民共和国刑事诉讼法的解释》第11条规定：“正在服刑的罪犯在判决宣告前还有其他罪没有判决的，由原审地人民法院管辖；由罪犯服刑地或者犯罪地的人民法院审判更为适宜的，可以由罪犯服刑地或者犯罪地的人民法院管辖”。
②张兆松.检察机关侦查管辖的缺陷与立法完善.中国司法.2010（10）.
参考文献：
[1]陈光中.刑事诉讼法.北京：北京大学出版社.2013.
[2]龙宗智.刑事诉讼指定管辖制度之完善.法学研究.2012（4）.
[3]陈永革、李志平.论我国刑事审判管辖的完善.江海学刊.2005（4）.