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摘 要：国家权力只有在宪政国家才能为人民服务。法治必须以“良法”为治，国家立法机关为人民服务才能制定出“良好的法律”。法治国家的权力必须遵守法律，国家权力为人民服务是国家权力遵守法律的形式表现，国家权力遵守法律则是国家权力为人民服务的极致表现。
关键词：国家权力；为人民服务； 法治；良法
毛泽东在1944年纪念张思德时发出了“为人民服务”的号召。实际上，中国共产党自建党那天起就坚持群众路线，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为群众办好事、办实事，因而在革命斗争中得到人民的信任与支持，取得了革命的胜利并把社会主义建设事业不断向前推进。中国共产党十六大报告指出：“在任何时候任何情况下，都必须坚持党的群众路线，坚持全心全意为人民服务的宗旨，把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿。”十七大报告亦指出：“为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。”在民主政治下，为人民服务已不再是中国共产党的专利——宪政理论认为国家权力本身是为人民服务而产生的。在洛克的宪政思想中，国家或政府的存在仅仅在于工具性价值，即确保进入政治社会的个人积极而安全地享受自然权力；卢梭在其《社会契约论》中认为政府“负责执行法律并维持社会的以及政治的自由”。我国学者陈驰亦认为“在民主政治下，一切国家权力只能来源于人民，国家权力的运行只能为人民服务”。[1]
一、国家权力在宪政国家才能为人民服务
宪政理论对国家权力应该为人民服务这个应然问题已有探讨，但是对国家权力如何能够为人民服务这一实然问题，却鲜有人论及。要回答这一实然问题，首先应该明白为人民服务的实质意义。为人民服务，从政治上而言，是一种政治呼唤，从法律上而言，是对人格尊严的尊重。“而人只有具备尊严，才有资格获得权利，并有能力承担义务”[2]。因此，人格尊严与人权并不是两个剥离的概念。再从洛克之“自然权力”以及卢梭之“社会的以及政治的自由”而论，为人民服务的实质意义即为保护人的权利。换句话说，如果人的权利得不到保护，为人民服务并非真正意义上的为人民服务。
事实上，国家权力并非始终能为人民服务。国家权力一旦产生，必然会形成一种超越于社会的力量，而且形成霍布斯所说的利维坦，具有扩张性和侵略性。\+①因此，国家不应该像霍布斯说的那样拥有无限的权力，权力无限必然不会为人民服务，故必须对国家权力进行控制。历史上，权力控制的思想古已有之。亚里士多德从人性恶的角度分析了权力控制的必要性，波利比则将古罗马的强盛归功于执政官、元老院和平民会议三者互相配合与制衡的政治体制。到了近现代，权力控制的思想得到进一步的发展，洛克、孟德斯鸠、汉密尔顿以及马克思主义经典作家都从不同角度阐述了权力控制。随着宪政思想的不断发展，权力控制理论越来越完善，越来越趋于统一。以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的之宪政是权力控制的最有效武器。从宪法的内容和制定过程来看，宪法为公民权利保护建立了一个基本的框架，即宪法必须保护大多数人的利益。同时，为了防止“多数人暴政”和“恶法亦法”，宪法通过宪政审查机制保护少数人利益。因此，在宪政制度下，政府是有限政府，其权力也是有限的，有效地克服了纯粹民主和纯粹法治的弊端。于是，国家权力如何能为人民服务的答案浮出水面，即只有在宪政国家，国家权力才有为人民服务的可能性。质言之，为人民服务不但是宪政国家权力运行的根本目的，而且是社会对权力控制的诉求。国家权力要为人民服务，就必须规范自己的行为，遵守法律。
二、国家权力为人民服务的法治意义
(一)国家权力为人民服务才能制定“良法”
亚里士多德认为法治应当包含两重含义：一是已成立的法律获得普遍的服从，二是大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。亚氏法治思想的第一重意义是法治形式方面的规定性，第二重意义是法治内容方面的规定性。虽然形式方面的规定性不能偏废，但毋容置疑，内容方面的规定性更为重要与关键，因为法律“获得普遍的服从”与法治之精神实质仍有不小差距。在各种社会形态里，公民都应该守法(至少统治者这样认为)。但是，如果法律本身并不体现社会正义，并不能维护广大人民的利益，也就是说，法律本身不是“良好的法律”，守法的意义何在?分析法学派的奥斯丁认为“恶法亦法”，但法一旦为恶法，违法现象必会层出不穷，它的规范作用、社会作用会势必大打折扣。显然，这样的以法而治并非实质意义上的法治，古中国有这样的先例。秦始皇统一中国后，在“法治”理论的指导下建立了完善的法律制度，但由于主张严刑峻罚，并且在执法尺度上不能人人平等，以法而治反而成了暴政。反之，如果“法律是良法，是能最大限度地促进最大多数人福利的法”[3]，人们会自愿接受并遵守它。“良好的法律”得到全社会的自觉服从，此乃法治的理想追求。因此，只有“良法”治理的国家才是稳定团结的国家，社会才是繁荣和谐的社会。
我国的立法机关是人民代表大会，人大代表从群众中来，理应为人民服务，人民代表大会应该反映广大人民的愿望和代表广大人民的利益。基于此，我国法律应是反映人民的意志，维护人民的利益的良法。但是，人民代表大会会不会制定恶法呢?这种可能在理论上仍然存在。试想，如果人大代表缺乏为人民服务的理念，他们可能会视当选为荣耀，视人大代表为头衔，视投票表决为特权。于是，人大代表也有可能脱离群众而不走群众路线，不倾听群众呼声，不真情关心群众疾苦，不真实反映群众愿望。如此一来，维护少数人利益的“恶法”就有可能顺利通过并付诸实施。“恶法”的制定，必然会使人民代表大会制度这种最广泛的民主制度减色，必然会引起社会对法律的人民性的置疑。因此，人大代表不仅要有为人民服务的理念，而且还需要经常性地为人进行为人民服务的教育，做到人大代表为人民服务永不变色，“做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，从而使立法机关牢固树立起为人民服务的理念，在思想上、行动上切切实实地为人民服务，多调查多研究，反复论证，多方征求意见，制定能最大限度促进大多数人利益的良法。
纵观我国的社会主义法律体系，我国的立法机关始终坚持为人民服务不动摇，制定了大量反映人民意志维护人民利益的法律，为社会主义法治建设做出了巨大贡献，使我国的法治建设朝着既定的目标前进。自1978年以来，全国人民代表大会及其常务委员会制定了200多件现行有效的法律，国务院制定了650多件现行有效的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会制定了7500多件现行有效的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定了600多件自治条例和单行条例。[4] 江泽民在党的十五大报告中要求“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。根据这一要求，立法机关本着为人民服务的宗旨，严格遵循立法程序，制定出大量反映人民意志、符合人民利益的法律，让广大人民切实感受到法律的关怀，逐步建立起包括宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律门类的完备法律体系。2004年9月15日，中共中央总书记、国家主席胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上说，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成[5]。這标志着我国的社会主义法治建设取得了突破性的成就。这与人民代表大会为人民服务的辛勤工作分不开。
(二)国家权力为人民服务必须遵守法律
如前文所言，权力具有扩张性和侵略性。权力是一柄双刃剑，它给人类带来利益的同时也带来灾难。“国家和政府的存在决定了国家或政府既可以对个人权利提供保护，也可能侵犯个人权利。”[6]权力往往借保护社会个体的权利、打击损害个体的行为之名而侵犯社会个体的利益。如果社会个体出于对权力的敬畏而不敢申张自己的权利，权力就一定会随意扩张。虽然随着政治的文明化、法治化，传统权力的暴力性在减弱，权力的去暴化基本上已经完成，[7]但是，权力的去暴化并不能阻止权力异变。权力异变的常规性外在表现即是权力腐败。权力腐败一般表现为国家机关工作人员以权谋私、钱权交易、索贿受贿、吃拿卡要；为对上级毕恭毕敬有求必应，对关系户态度友善和蔼可亲，对一般人粗暴蛮横飞扬跋扈；不同的对象不同的办事效率，城镇与乡下区别对待。故在宪政国家，最重要的是依法治权，防止权力异变。
依法治权，要求掌握国家权力的机关严格遵守宪法和法律，严格按法律程序办事。我国国家权力是人民通过宪法授予的，是为保障人民利益服务的。所以，国家权力的任何行为都应该以保障人民的各种利益为出发点，而不是侵害人民的利益；国家权力在履行义务过程中要一视同仁，平等对待，不搞特殊。这是掌握国家权力的机关行为的准则。在依法治权的制度设计上，对国家权力严格遵循没有授权就没有权力的原则，同时在权力的出口必须预设法律责任。授权是法律的规定，而法律是为人民服务和为人民谋利益的，权力机关没有得到授权而行使权力，必是违法行使权力，必会侵犯广大人民的利益。权力的出口预设法律责任，实则是防止超越职权和滥用权力。实行责任追究制度，可以将权力滥用降到最低限度，维护国家权力的权威。故哈林顿的法治理论指出共和国的权力必须是负责任的权力。
然而，制度的设计不可能尽善尽美。根据辩证唯物主义原理，“世界不是一成不变的事物的集合体，而是过程的集合体”[8]，即使是极其完美的制度，也会随着事物的发展而出现制度漏洞。因此，除了设计制度让国家权力尽可能在法律的范围内活动外，还需要让国家权力的执行者在思想上约束自己的行为。保障人权需要国家权力遵守法律，尊重人格尊严同样需要国家权力遵守法律；国家权力为人民服务，必须严格遵守法律，为人民服务是国家权力遵守法律的形式表现。如果国家权力的执行者能够明白手中权力的来源与目的，他们就能始终坚持为人民服务并好好地为人民服务，他们应该做的就是遵守法律。因此，对国家权力的执行者来说，牢固树立为人民服务的理念显得尤为重要。为人民服务，不仅仅是写在权力部门牌匾上的五个大字，而是需要国家权力切切实实用真实行动去做；为人民服务，不仅仅是权力部门为广大人民做一些不足挂齿的琐事，而更需要国家权力遵守法律。
其实，既然宪法和法律都是维护人民利益的良法，国家权力遵守宪法和法律，严格按法律程序办事，就是为人民服务的极致体现，因为法律是为人民服务的，遵守法律实际上就是把为人民服务进行到底，国家权力不遵守法律，就不能为人民服务。而且，国家权力严格依法办事，是对社会其他行业为人民服务作出表率。全社会都密切关注着国家权力的运行，国家权力守法具有很大的辐射性，能辐射到社会的每个角落，因而影响极深极广。榜样的辐射作用比任何为人民服务的宣传都有成效，从而形成人人服务，服务人人的和谐社会。
注释：
①霍布斯因此认为，国家既不是一种慈善机构，也不是一个“服务”机构。所谓从属于自由人的自由意愿的“服务型”政府，实际只能意味着取消国家。霍布斯不断强调，国家作为主权者不仅应当拥有至高无上的权力威，而且如果必要也可以拥有无限的权力。(陈志坚编著：《哲学简史》(欧洲卷)，线装书局，2006年5月版，第153页。)
参考文献：
[1]陈驰等著：《宪政文明》[M]，北京：法律出版社，2004年版，第188页。
[2]张千帆：《宪法学导论》[M]，北京：法律出版社，2004年版，第57页。
[3]赵明 姚凯等著：《走向新世纪的依法治国》[M]，成都：四川人民出版社，第89页。
[4-5] 《胡锦涛：中国特色社会主义法律体系初步形成》[EB/OL]，http：//www.southcn.com/news/china/zgkx/200409150351.htm
[6]韩大元主编：《比较宪法学》[M]，北京：高等教育出版社，2003年版，第136页
[7]齐延平：《人权与法治》[M]，济南：山东人民出版社，2003年版，第347页。
[8]《马克思恩格斯选集》(第四卷)[M]，北京：人民出版社，1972年版，第240頁。
关键词：国家权力；为人民服务； 法治；良法
毛泽东在1944年纪念张思德时发出了“为人民服务”的号召。实际上，中国共产党自建党那天起就坚持群众路线，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为群众办好事、办实事，因而在革命斗争中得到人民的信任与支持，取得了革命的胜利并把社会主义建设事业不断向前推进。中国共产党十六大报告指出：“在任何时候任何情况下，都必须坚持党的群众路线，坚持全心全意为人民服务的宗旨，把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿。”十七大报告亦指出：“为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。”在民主政治下，为人民服务已不再是中国共产党的专利——宪政理论认为国家权力本身是为人民服务而产生的。在洛克的宪政思想中，国家或政府的存在仅仅在于工具性价值，即确保进入政治社会的个人积极而安全地享受自然权力；卢梭在其《社会契约论》中认为政府“负责执行法律并维持社会的以及政治的自由”。我国学者陈驰亦认为“在民主政治下，一切国家权力只能来源于人民，国家权力的运行只能为人民服务”。[1]
一、国家权力在宪政国家才能为人民服务
宪政理论对国家权力应该为人民服务这个应然问题已有探讨，但是对国家权力如何能够为人民服务这一实然问题，却鲜有人论及。要回答这一实然问题，首先应该明白为人民服务的实质意义。为人民服务，从政治上而言，是一种政治呼唤，从法律上而言，是对人格尊严的尊重。“而人只有具备尊严，才有资格获得权利，并有能力承担义务”[2]。因此，人格尊严与人权并不是两个剥离的概念。再从洛克之“自然权力”以及卢梭之“社会的以及政治的自由”而论，为人民服务的实质意义即为保护人的权利。换句话说，如果人的权利得不到保护，为人民服务并非真正意义上的为人民服务。
事实上，国家权力并非始终能为人民服务。国家权力一旦产生，必然会形成一种超越于社会的力量，而且形成霍布斯所说的利维坦，具有扩张性和侵略性。\+①因此，国家不应该像霍布斯说的那样拥有无限的权力，权力无限必然不会为人民服务，故必须对国家权力进行控制。历史上，权力控制的思想古已有之。亚里士多德从人性恶的角度分析了权力控制的必要性，波利比则将古罗马的强盛归功于执政官、元老院和平民会议三者互相配合与制衡的政治体制。到了近现代，权力控制的思想得到进一步的发展，洛克、孟德斯鸠、汉密尔顿以及马克思主义经典作家都从不同角度阐述了权力控制。随着宪政思想的不断发展，权力控制理论越来越完善，越来越趋于统一。以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的之宪政是权力控制的最有效武器。从宪法的内容和制定过程来看，宪法为公民权利保护建立了一个基本的框架，即宪法必须保护大多数人的利益。同时，为了防止“多数人暴政”和“恶法亦法”，宪法通过宪政审查机制保护少数人利益。因此，在宪政制度下，政府是有限政府，其权力也是有限的，有效地克服了纯粹民主和纯粹法治的弊端。于是，国家权力如何能为人民服务的答案浮出水面，即只有在宪政国家，国家权力才有为人民服务的可能性。质言之，为人民服务不但是宪政国家权力运行的根本目的，而且是社会对权力控制的诉求。国家权力要为人民服务，就必须规范自己的行为，遵守法律。
二、国家权力为人民服务的法治意义
(一)国家权力为人民服务才能制定“良法”
亚里士多德认为法治应当包含两重含义：一是已成立的法律获得普遍的服从，二是大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。亚氏法治思想的第一重意义是法治形式方面的规定性，第二重意义是法治内容方面的规定性。虽然形式方面的规定性不能偏废，但毋容置疑，内容方面的规定性更为重要与关键，因为法律“获得普遍的服从”与法治之精神实质仍有不小差距。在各种社会形态里，公民都应该守法(至少统治者这样认为)。但是，如果法律本身并不体现社会正义，并不能维护广大人民的利益，也就是说，法律本身不是“良好的法律”，守法的意义何在?分析法学派的奥斯丁认为“恶法亦法”，但法一旦为恶法，违法现象必会层出不穷，它的规范作用、社会作用会势必大打折扣。显然，这样的以法而治并非实质意义上的法治，古中国有这样的先例。秦始皇统一中国后，在“法治”理论的指导下建立了完善的法律制度，但由于主张严刑峻罚，并且在执法尺度上不能人人平等，以法而治反而成了暴政。反之，如果“法律是良法，是能最大限度地促进最大多数人福利的法”[3]，人们会自愿接受并遵守它。“良好的法律”得到全社会的自觉服从，此乃法治的理想追求。因此，只有“良法”治理的国家才是稳定团结的国家，社会才是繁荣和谐的社会。
我国的立法机关是人民代表大会，人大代表从群众中来，理应为人民服务，人民代表大会应该反映广大人民的愿望和代表广大人民的利益。基于此，我国法律应是反映人民的意志，维护人民的利益的良法。但是，人民代表大会会不会制定恶法呢?这种可能在理论上仍然存在。试想，如果人大代表缺乏为人民服务的理念，他们可能会视当选为荣耀，视人大代表为头衔，视投票表决为特权。于是，人大代表也有可能脱离群众而不走群众路线，不倾听群众呼声，不真情关心群众疾苦，不真实反映群众愿望。如此一来，维护少数人利益的“恶法”就有可能顺利通过并付诸实施。“恶法”的制定，必然会使人民代表大会制度这种最广泛的民主制度减色，必然会引起社会对法律的人民性的置疑。因此，人大代表不仅要有为人民服务的理念，而且还需要经常性地为人进行为人民服务的教育，做到人大代表为人民服务永不变色，“做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，从而使立法机关牢固树立起为人民服务的理念，在思想上、行动上切切实实地为人民服务，多调查多研究，反复论证，多方征求意见，制定能最大限度促进大多数人利益的良法。
纵观我国的社会主义法律体系，我国的立法机关始终坚持为人民服务不动摇，制定了大量反映人民意志维护人民利益的法律，为社会主义法治建设做出了巨大贡献，使我国的法治建设朝着既定的目标前进。自1978年以来，全国人民代表大会及其常务委员会制定了200多件现行有效的法律，国务院制定了650多件现行有效的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会制定了7500多件现行有效的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定了600多件自治条例和单行条例。[4] 江泽民在党的十五大报告中要求“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。根据这一要求，立法机关本着为人民服务的宗旨，严格遵循立法程序，制定出大量反映人民意志、符合人民利益的法律，让广大人民切实感受到法律的关怀，逐步建立起包括宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律门类的完备法律体系。2004年9月15日，中共中央总书记、国家主席胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上说，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成[5]。這标志着我国的社会主义法治建设取得了突破性的成就。这与人民代表大会为人民服务的辛勤工作分不开。
(二)国家权力为人民服务必须遵守法律
如前文所言，权力具有扩张性和侵略性。权力是一柄双刃剑，它给人类带来利益的同时也带来灾难。“国家和政府的存在决定了国家或政府既可以对个人权利提供保护，也可能侵犯个人权利。”[6]权力往往借保护社会个体的权利、打击损害个体的行为之名而侵犯社会个体的利益。如果社会个体出于对权力的敬畏而不敢申张自己的权利，权力就一定会随意扩张。虽然随着政治的文明化、法治化，传统权力的暴力性在减弱，权力的去暴化基本上已经完成，[7]但是，权力的去暴化并不能阻止权力异变。权力异变的常规性外在表现即是权力腐败。权力腐败一般表现为国家机关工作人员以权谋私、钱权交易、索贿受贿、吃拿卡要；为对上级毕恭毕敬有求必应，对关系户态度友善和蔼可亲，对一般人粗暴蛮横飞扬跋扈；不同的对象不同的办事效率，城镇与乡下区别对待。故在宪政国家，最重要的是依法治权，防止权力异变。
依法治权，要求掌握国家权力的机关严格遵守宪法和法律，严格按法律程序办事。我国国家权力是人民通过宪法授予的，是为保障人民利益服务的。所以，国家权力的任何行为都应该以保障人民的各种利益为出发点，而不是侵害人民的利益；国家权力在履行义务过程中要一视同仁，平等对待，不搞特殊。这是掌握国家权力的机关行为的准则。在依法治权的制度设计上，对国家权力严格遵循没有授权就没有权力的原则，同时在权力的出口必须预设法律责任。授权是法律的规定，而法律是为人民服务和为人民谋利益的，权力机关没有得到授权而行使权力，必是违法行使权力，必会侵犯广大人民的利益。权力的出口预设法律责任，实则是防止超越职权和滥用权力。实行责任追究制度，可以将权力滥用降到最低限度，维护国家权力的权威。故哈林顿的法治理论指出共和国的权力必须是负责任的权力。
然而，制度的设计不可能尽善尽美。根据辩证唯物主义原理，“世界不是一成不变的事物的集合体，而是过程的集合体”[8]，即使是极其完美的制度，也会随着事物的发展而出现制度漏洞。因此，除了设计制度让国家权力尽可能在法律的范围内活动外，还需要让国家权力的执行者在思想上约束自己的行为。保障人权需要国家权力遵守法律，尊重人格尊严同样需要国家权力遵守法律；国家权力为人民服务，必须严格遵守法律，为人民服务是国家权力遵守法律的形式表现。如果国家权力的执行者能够明白手中权力的来源与目的，他们就能始终坚持为人民服务并好好地为人民服务，他们应该做的就是遵守法律。因此，对国家权力的执行者来说，牢固树立为人民服务的理念显得尤为重要。为人民服务，不仅仅是写在权力部门牌匾上的五个大字，而是需要国家权力切切实实用真实行动去做；为人民服务，不仅仅是权力部门为广大人民做一些不足挂齿的琐事，而更需要国家权力遵守法律。
其实，既然宪法和法律都是维护人民利益的良法，国家权力遵守宪法和法律，严格按法律程序办事，就是为人民服务的极致体现，因为法律是为人民服务的，遵守法律实际上就是把为人民服务进行到底，国家权力不遵守法律，就不能为人民服务。而且，国家权力严格依法办事，是对社会其他行业为人民服务作出表率。全社会都密切关注着国家权力的运行，国家权力守法具有很大的辐射性，能辐射到社会的每个角落，因而影响极深极广。榜样的辐射作用比任何为人民服务的宣传都有成效，从而形成人人服务，服务人人的和谐社会。
注释：
①霍布斯因此认为，国家既不是一种慈善机构，也不是一个“服务”机构。所谓从属于自由人的自由意愿的“服务型”政府，实际只能意味着取消国家。霍布斯不断强调，国家作为主权者不仅应当拥有至高无上的权力威，而且如果必要也可以拥有无限的权力。(陈志坚编著：《哲学简史》(欧洲卷)，线装书局，2006年5月版，第153页。)
参考文献：
[1]陈驰等著：《宪政文明》[M]，北京：法律出版社，2004年版，第188页。
[2]张千帆：《宪法学导论》[M]，北京：法律出版社，2004年版，第57页。
[3]赵明 姚凯等著：《走向新世纪的依法治国》[M]，成都：四川人民出版社，第89页。
[4-5] 《胡锦涛：中国特色社会主义法律体系初步形成》[EB/OL]，http：//www.southcn.com/news/china/zgkx/200409150351.htm
[6]韩大元主编：《比较宪法学》[M]，北京：高等教育出版社，2003年版，第136页
[7]齐延平：《人权与法治》[M]，济南：山东人民出版社，2003年版，第347页。
[8]《马克思恩格斯选集》(第四卷)[M]，北京：人民出版社，1972年版，第240頁。