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人大询问权一旦启用,在一问再问仍不知情或仍不满意的情形下,如何进一步启动质询、特定问题调查、罢免等更具刚性色彩的监督手段?这一问题,实际上触及了人大监督权的现实困境。
休眠的人大权力
监督法等法律,将询问和质询表述为两种并列的人大监督方式。但与简便易行的询问相比,质询案的提出和处理有着更为严格的规范。而最为核心的区别在于,询问着重于知情,而质询则侧重于问责。两种迥然有异的权力基调,也导致了截然不同的行权格局,与普遍开花的询问实践相比,质询案例实属凤毛麟角。
在全国人大长达半个多世纪的议政史上,曾经出现过两次疑似“质询”的案例。1980年召开的五届全国人大三次会议,170多名北京团代表就宝钢工程向冶金部提出质询,时任冶金部部长唐克为此亲自到场答复;2000年,辽宁代表团代表就烟台“11•24”特大海难事故对交通部提出质询,时任交通部部长黄镇东亦到场应对。
多年以来,学界和媒体普遍将这两起案例解读为全国人大历史上稀缺而宝贵的质询案,宝钢案例还被冠之“共和国质询第一案”的称号。但有专家指出,这两起案例并没有被大会列入议程,仅是“询问”而非“质询”。从严格意义而言,早在1954年就写入宪法文本的人大质询权,迄今为止从未在全国人大变成现实的权力行使。
相比之下,地方人大的质询案例还是偶有出现。政治开放意识超前的广东省人大,就屡屡成功启动质询权,其中广为传诵的两起案例是:1994年11月,针对广东省国土局发文阻挠《广东省城镇房地产权登记条例》实施的行为,21名广东省人大代表联名对广东省国土厅提出质询案,最终迫使有关部门改正错误。这是广东人大历史上首起质询案,也被视为日后备受赞誉的“广东人大现象”的起点;2000年召开的广东省九届人大三次会议上,就环保部门对四会市电镀城污染处理不力的问题,佛山代表团20多名省人大代表向省环保局发起质询,由于相关官员遮掩事实、逃避责任,代表历经3轮质询后仍不满意,进而建议处理责任官员,最终导致省环保局局长被调离,一名副局长被撤换。
湖南、湖北、河南、江苏、海南等地,也曾出现过一些被媒体“热炒”的质询案。不过这种“轰动”效应也从侧面证明,本该发挥巨大监督效能的人大质询权,还基本处于极不正常的闲置状态。
尽管我国已有2000多家各级人大、350多万名各级人大代表,但有统计表明,每年见诸报端的人大质询案仅在10件左右。另有专家估计,最近30年来,80%以上的各级人大或人大常委会从未有过质询案。而从实际情况看,即使是80%的估算,似乎也过于保守了。
与质询权相似,特定问题调查、罢免等具有“刚性”特质的人大监督手段,同样处于“被闲置”的尴尬境地,偶有动用都会成为特大新闻。比如,迄今为止,全国人大及其常委会尚未启动特定问题调查程序,罢免权也更多体现为腐败高官接受党纪国法处罚后添加的一道“法律手续”。
行权不能畏手畏脚
难道没有必要启用这些刚性监督手段吗?当然不是!近年来,房价高涨、教育不公、违法拆迁等民生问题频频引发民怨沸腾,“毒奶粉”、“黑砖窑”、“俯卧撑”、“躲猫猫”、“跳楼门”等公共事件屡屡暴露社会病灶,却几乎见不到人大问责政府、调查特定议题、主动罢免责任官员的身影,这在很大程度上损伤了人大的监督权威。
根本症结在于,质询等刚性监督手段十分严厉,势必伤及“一府两院”的颜面。而长期以来“和为贵”、“不伤和气”的政治文化传统,以及曾经出现的人大“支持”还是“监督”政府的理念摇摆,使得刚性监督的锋芒必然与政治现实发生内在的紧张和冲突,其难以激活也就在情理之中。
这种畏手畏脚的行权心态,最终导致本该正常启动的刚性监督权,常常内部搁浅,或者变通为温和的“询问”、“约见”等等。有例为证,2000年,深圳市一批人大代表曾向市公安局提出质询,最后却变成了“听取解释”的询问;2004年,广东惠州市一批人大代表就市政府执行人大相关决议不力提出质询,最后被力劝放弃;曾任七、八、九届全国人大常委会委员的厉以宁,也曾联名10位委员提出过质询案,却未被列入议程,退而成为询问。
耐人寻味的是,为了绕开现实阻力,一些具有监督意识的人大代表主动“退而求其次”,虽然只是提出询问、约见等要求,实际行权时却更像是质询,声声质问、句句见血。在某种程度上,实践中那些“火药味”十足的询问似乎都可归入“疑似质询”之列,而面对面的“疑似质询”,其监督效果至少要大于书面提交的建议等等。这种以询问、约见之名行质询之实的做法,不失为一种政治智慧。
典型一例是,2006年,四大银行集体推出银行卡跨行查询收费,社会舆论对此谴责如潮,却溅不起半点浪花。第二年的全国人代会上,黄细花代表就此议题以约见的方式“疑似质询”了有关官员,最终以一人之力叫停了不得人心的收费措施。
温和而谨慎的渐进改革
综观人大的权力谱系,询问权其实处于十分微妙的中间地带。与提交议案权、建议权、审议权等相比,询问权具有监督、批评的“硬”色调,而与质询权、特定问题调查、罢免权等相比,询问权又更多具有协调、沟通的“软”色调。这种承上启下、进退自如、柔中带刚的权力特质,其实有着特别的价值。在中国的现实政治语境下,更多地启用询问权,或者在某些时候以“妥协”的方式行使这一权力,既可避免启动质询等刚性手段在程序上的复杂性,也容易为被监督对象接受,并且起到相当的监督效果,也应视为渐进式改革的一种合理选择。
当然,作为民主政治关键推动力的人大监督,最终还是要纳入进一步激活质询等刚性监督手段的政治改革轨道上来。因此,询问权的全面发力,更多地只是一种温和而谨慎的改革尝试,全面唤醒各种人大监督权,整合监督资源,才是最终的改革目标。
事实上,2010年“两会”期间,全国人大常委会工作报告已明确提出了“将依法开展专题询问和质询”。如今,“专题询问”已经先行一步,全国人大首次质询也在预期之中。鉴于全国人大的政治影响力,很可能引发地方人大的询问、质询等行权案例激增。
2010年9月15日,距2010年世博会闭幕仅剩一个半月之际,上海市人大常委会听取和审议了“市政府关于建立世博后城市管理长效机制情况的报告”,并向市政府一委八局的负责官员进行专题询问,这在地方人大尚属首次。在此次“专题询问”中,“如果明年天不像今年这么蓝了,水不像今年这么清了,路也不像今年这么畅了,我们怎么办?”之类的声声追问,以及政府方面对此作出的种种承诺,实际上都折射了民意引导下的政治压力,体现了人大询问权的监督价值。
可以预见,经过大规模、加速度的民主演练,一些曾受冷落、闲置的人大监督权终将生动、鲜活起来,使公共政治生活更具民主气质,并最终形成常态化的工作机制。
实现这样的民主政治愿景,或许还有很长的路要走,但无论如何,对于询问权价值和活力的充分挖掘,当是其中的重要环节,也是改革的重要契机。
相关链接:地方人大实施询问权概览
2010年8 月26 日上午,河南省安阳市人大常委会举行专题询问,询问的内容包括诸如“我市在支持经济结构调整、壮大市级财源方面,有哪些重要举措和具体财政政策?等紧密联系本地区经济社会发展大局的问题。安阳市人大常委会主任李发军表示,针对常委会组成人员和人民群众普遍关注但又不太了解的重大经济社会问题进行专题询问,有利于督促政府去思考一些工作中的重大问题,增强工作的主动性。
2010年8 月25日,福建省莆田市人大常委会就今年上半年预算执行情况开展了专题询问。常委会组成人员就转移支付、预算管理、地方债务、财政体制改革、政府基金收支等问题开展了询问。市政府有关部门表示,要把这些问题和建议带回去进一步研究,并将落实整改情况及时报告市人大常委会。
2010年8 月6日,安徽省寿县人大常委会首次以专题询问会的形式,就该县今年财政总体运行情况进行了专题询问。县人大常委会部分组成人员分别就民生工程资金配套情况,财政各类举债数额、用款、还款打算,非税收入收缴和使用等具体问题进行了询问,县财政局有关负责人均用详尽的数字和政策依据,作了认真的答复和解释。
2010年3月23日下午,河南省信阳市人大常委会“菜篮子”工程建设专题询问会召开。信阳市政府、浉河区政府、平桥区政府及其9个职能部门接受了信阳市人大常委会关于“菜篮子”工程建设的专题询问,并作出了共建“菜篮子”的承诺和市长挂帅组建“菜篮子”工程建设办公室的明确回答。
2009年8月,浙江省嘉兴市南湖区七届人大常委会第十八次会议第二次全体会议上,三位常委会委员将社会关注的政府重大投资项目谁来监管、南湖新区东南片教育资源如何配置、畜禽养殖污染治理的“南湖模式”怎么巩固等问题摆上台面,一一向区长和副区长提出询问。
休眠的人大权力
监督法等法律,将询问和质询表述为两种并列的人大监督方式。但与简便易行的询问相比,质询案的提出和处理有着更为严格的规范。而最为核心的区别在于,询问着重于知情,而质询则侧重于问责。两种迥然有异的权力基调,也导致了截然不同的行权格局,与普遍开花的询问实践相比,质询案例实属凤毛麟角。
在全国人大长达半个多世纪的议政史上,曾经出现过两次疑似“质询”的案例。1980年召开的五届全国人大三次会议,170多名北京团代表就宝钢工程向冶金部提出质询,时任冶金部部长唐克为此亲自到场答复;2000年,辽宁代表团代表就烟台“11•24”特大海难事故对交通部提出质询,时任交通部部长黄镇东亦到场应对。
多年以来,学界和媒体普遍将这两起案例解读为全国人大历史上稀缺而宝贵的质询案,宝钢案例还被冠之“共和国质询第一案”的称号。但有专家指出,这两起案例并没有被大会列入议程,仅是“询问”而非“质询”。从严格意义而言,早在1954年就写入宪法文本的人大质询权,迄今为止从未在全国人大变成现实的权力行使。
相比之下,地方人大的质询案例还是偶有出现。政治开放意识超前的广东省人大,就屡屡成功启动质询权,其中广为传诵的两起案例是:1994年11月,针对广东省国土局发文阻挠《广东省城镇房地产权登记条例》实施的行为,21名广东省人大代表联名对广东省国土厅提出质询案,最终迫使有关部门改正错误。这是广东人大历史上首起质询案,也被视为日后备受赞誉的“广东人大现象”的起点;2000年召开的广东省九届人大三次会议上,就环保部门对四会市电镀城污染处理不力的问题,佛山代表团20多名省人大代表向省环保局发起质询,由于相关官员遮掩事实、逃避责任,代表历经3轮质询后仍不满意,进而建议处理责任官员,最终导致省环保局局长被调离,一名副局长被撤换。
湖南、湖北、河南、江苏、海南等地,也曾出现过一些被媒体“热炒”的质询案。不过这种“轰动”效应也从侧面证明,本该发挥巨大监督效能的人大质询权,还基本处于极不正常的闲置状态。
尽管我国已有2000多家各级人大、350多万名各级人大代表,但有统计表明,每年见诸报端的人大质询案仅在10件左右。另有专家估计,最近30年来,80%以上的各级人大或人大常委会从未有过质询案。而从实际情况看,即使是80%的估算,似乎也过于保守了。
与质询权相似,特定问题调查、罢免等具有“刚性”特质的人大监督手段,同样处于“被闲置”的尴尬境地,偶有动用都会成为特大新闻。比如,迄今为止,全国人大及其常委会尚未启动特定问题调查程序,罢免权也更多体现为腐败高官接受党纪国法处罚后添加的一道“法律手续”。
行权不能畏手畏脚
难道没有必要启用这些刚性监督手段吗?当然不是!近年来,房价高涨、教育不公、违法拆迁等民生问题频频引发民怨沸腾,“毒奶粉”、“黑砖窑”、“俯卧撑”、“躲猫猫”、“跳楼门”等公共事件屡屡暴露社会病灶,却几乎见不到人大问责政府、调查特定议题、主动罢免责任官员的身影,这在很大程度上损伤了人大的监督权威。
根本症结在于,质询等刚性监督手段十分严厉,势必伤及“一府两院”的颜面。而长期以来“和为贵”、“不伤和气”的政治文化传统,以及曾经出现的人大“支持”还是“监督”政府的理念摇摆,使得刚性监督的锋芒必然与政治现实发生内在的紧张和冲突,其难以激活也就在情理之中。
这种畏手畏脚的行权心态,最终导致本该正常启动的刚性监督权,常常内部搁浅,或者变通为温和的“询问”、“约见”等等。有例为证,2000年,深圳市一批人大代表曾向市公安局提出质询,最后却变成了“听取解释”的询问;2004年,广东惠州市一批人大代表就市政府执行人大相关决议不力提出质询,最后被力劝放弃;曾任七、八、九届全国人大常委会委员的厉以宁,也曾联名10位委员提出过质询案,却未被列入议程,退而成为询问。
耐人寻味的是,为了绕开现实阻力,一些具有监督意识的人大代表主动“退而求其次”,虽然只是提出询问、约见等要求,实际行权时却更像是质询,声声质问、句句见血。在某种程度上,实践中那些“火药味”十足的询问似乎都可归入“疑似质询”之列,而面对面的“疑似质询”,其监督效果至少要大于书面提交的建议等等。这种以询问、约见之名行质询之实的做法,不失为一种政治智慧。
典型一例是,2006年,四大银行集体推出银行卡跨行查询收费,社会舆论对此谴责如潮,却溅不起半点浪花。第二年的全国人代会上,黄细花代表就此议题以约见的方式“疑似质询”了有关官员,最终以一人之力叫停了不得人心的收费措施。
温和而谨慎的渐进改革
综观人大的权力谱系,询问权其实处于十分微妙的中间地带。与提交议案权、建议权、审议权等相比,询问权具有监督、批评的“硬”色调,而与质询权、特定问题调查、罢免权等相比,询问权又更多具有协调、沟通的“软”色调。这种承上启下、进退自如、柔中带刚的权力特质,其实有着特别的价值。在中国的现实政治语境下,更多地启用询问权,或者在某些时候以“妥协”的方式行使这一权力,既可避免启动质询等刚性手段在程序上的复杂性,也容易为被监督对象接受,并且起到相当的监督效果,也应视为渐进式改革的一种合理选择。
当然,作为民主政治关键推动力的人大监督,最终还是要纳入进一步激活质询等刚性监督手段的政治改革轨道上来。因此,询问权的全面发力,更多地只是一种温和而谨慎的改革尝试,全面唤醒各种人大监督权,整合监督资源,才是最终的改革目标。
事实上,2010年“两会”期间,全国人大常委会工作报告已明确提出了“将依法开展专题询问和质询”。如今,“专题询问”已经先行一步,全国人大首次质询也在预期之中。鉴于全国人大的政治影响力,很可能引发地方人大的询问、质询等行权案例激增。
2010年9月15日,距2010年世博会闭幕仅剩一个半月之际,上海市人大常委会听取和审议了“市政府关于建立世博后城市管理长效机制情况的报告”,并向市政府一委八局的负责官员进行专题询问,这在地方人大尚属首次。在此次“专题询问”中,“如果明年天不像今年这么蓝了,水不像今年这么清了,路也不像今年这么畅了,我们怎么办?”之类的声声追问,以及政府方面对此作出的种种承诺,实际上都折射了民意引导下的政治压力,体现了人大询问权的监督价值。
可以预见,经过大规模、加速度的民主演练,一些曾受冷落、闲置的人大监督权终将生动、鲜活起来,使公共政治生活更具民主气质,并最终形成常态化的工作机制。
实现这样的民主政治愿景,或许还有很长的路要走,但无论如何,对于询问权价值和活力的充分挖掘,当是其中的重要环节,也是改革的重要契机。
相关链接:地方人大实施询问权概览
2010年8 月26 日上午,河南省安阳市人大常委会举行专题询问,询问的内容包括诸如“我市在支持经济结构调整、壮大市级财源方面,有哪些重要举措和具体财政政策?等紧密联系本地区经济社会发展大局的问题。安阳市人大常委会主任李发军表示,针对常委会组成人员和人民群众普遍关注但又不太了解的重大经济社会问题进行专题询问,有利于督促政府去思考一些工作中的重大问题,增强工作的主动性。
2010年8 月25日,福建省莆田市人大常委会就今年上半年预算执行情况开展了专题询问。常委会组成人员就转移支付、预算管理、地方债务、财政体制改革、政府基金收支等问题开展了询问。市政府有关部门表示,要把这些问题和建议带回去进一步研究,并将落实整改情况及时报告市人大常委会。
2010年8 月6日,安徽省寿县人大常委会首次以专题询问会的形式,就该县今年财政总体运行情况进行了专题询问。县人大常委会部分组成人员分别就民生工程资金配套情况,财政各类举债数额、用款、还款打算,非税收入收缴和使用等具体问题进行了询问,县财政局有关负责人均用详尽的数字和政策依据,作了认真的答复和解释。
2010年3月23日下午,河南省信阳市人大常委会“菜篮子”工程建设专题询问会召开。信阳市政府、浉河区政府、平桥区政府及其9个职能部门接受了信阳市人大常委会关于“菜篮子”工程建设的专题询问,并作出了共建“菜篮子”的承诺和市长挂帅组建“菜篮子”工程建设办公室的明确回答。
2009年8月,浙江省嘉兴市南湖区七届人大常委会第十八次会议第二次全体会议上,三位常委会委员将社会关注的政府重大投资项目谁来监管、南湖新区东南片教育资源如何配置、畜禽养殖污染治理的“南湖模式”怎么巩固等问题摆上台面,一一向区长和副区长提出询问。