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今年2月28日,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第二轮征求意见稿发布,其中第十八章第五十六条提出:“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,2012年达到4%”,教育投入问题再一次引起人们的高度关注。早在1993年,国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中首次提出了财政性教育经费占GNP的比例到20世纪末达到4%的战略发展目标,但没能实现;之后,在2006年国务院发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中又一次提出财政性教育经费占GDP的比例到2010年达到4%,但现在仍然没有完成;现在再一次提出用二年多的时间使国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%的目标,人们不仅要问,这次真的能够实现吗?
多年来,我国的教育投入一直不足,教育经费严重短缺,财政性教育经费占GDP的比值一直徘徊在3%左右的低水平。最近几年,我国大幅增加了教育财政投入,从2004年到2008年,中国财政性教育经费年均增长23.7%,占GDP的比重从2.79%提高到3.48%,但是即使这个比例在不发达国家里都是属于较低水平,如印度在2003年的教育投入就已经达到了5%。现在全世界的教育投入的平均水平已在5%以上,联合国教科文组织呼吁未来各国应当平均在6%左右,而我们4%的目标不仅大大低于发展中国家的平均水平,而且低于许多的不发达国家,离联合国教科文组织的要求差得更远。由此看来,《教育规划纲要》规定的4%的比例并不算高,只是最低限度的要求而已。因此,我们有理由相信,那么多经济发展水平不如我们的国家都能达到的目标,只要我们有决心,只要我们去努力,就一定也能够达到。
但是,正如财政部副部长丁学东在新闻发布会上说的那样:财政部对实现上述4%的目标“信心很大”,但“难度不小”。由于我国经济发展起点较低,人口太多,虽然总体经济实力已居世界前列,但是从人均GDP来看却大大低于发达国家水平,由于国家财政集中的财力有限,而要求财政重点保障的不仅仅是教育,还有农业、科技、社会保障、医疗卫生等项目,这就决定了财政性教育经费投入不可能较快增长。因此看来,要想在两年多的时间里实现4%的目标,也并非易事。但是,我们还应看到,我国的财政收入口径与国际通行的口径并不一致,国际上的财政收入包括全部的政府收入,而我国统计上的财政收入只是政府收入的一部分,还有一些预算外收入和制度外收入并没有纳入政府收入的统计范围,因此,实际能够支配的国家财政收入肯定大于当前统计的财政性收入。而且毕竟4%的目标从提出到现在已有十几年的时间,如果到2012年再没有达到4%的目标,那将会让人民群众对政府的工作失去信心,也难以让人民“看到教育的希望”。另外,那么多经济不发达的国家尚且都能达到的目标,而我国近几年经济发展迅速,经济实力明显增强,想必能够比他们有更多的财力投入到教育中来,所以不论其中的数据如何计算,似乎我们都没有理由再把实现4%目标的时间往后无限期延长。
因此,当前我们应当考虑的是如何去实现这个目标。在过去的两年间,财政部多次表示,我国公共教育经费占GDP的比例过低的根本原因是我国财政收入占GDP的比重偏低,那么要提高教育经费占GDP的比例,首先就要努力提高财政占GDP的比重。一方面可以通过加强税收征管,推进税费改革,保持财政收入的稳定较快增长,增强公共财政的有效财力。另一方面,要规范政府收支管理,优化政府支出结构,建立规范的政府收支统计和管理制度,将预算内、预算外、社会保障金等所有政府收入和支出纳入统一预算,以便有更多的财力用于教育支出。另外,还可以通过采取足额增收教育附加费和地方教育附加费、发行教育公债及教育福利彩票等多种措施,逐步建立政府多渠道筹措财政性教育经费的长效机制,为实现4%的目标打下坚实的财力基础。
其次,实现4%的目标还需要解决的一个更重要的问题是保证教育经费在现有的公共财政中占有更高的比例。早在20世纪80年代初,我国就明确地将教育作为国民经济建设的“战略重点”,后来更确定了“科教兴国”的战略,党的十六大、十七大也都要求把教育放在优先发展的战略地位。但教育战略地位的落实与否,教育在实际社会生活中是否被放在优先发展的位置,最关键的一点就是要看国家财政在教育方面的投入力度。因此,要真正落实教育优先发展的战略地位,就要在现有的公共财政分配中,首先保证教育经费有较高的份额,这就需要把教育投入做为硬性指标,分阶段、分层级细化,并强化人民代表大会的教育预算决策地位,切实保证教育经费的投入。第一,要按照各级财政教育支出增长幅度都要明显高于财政经常性收入增长幅度的要求,把4%的目标细化,按年度分解到每一年中,划分出每一年需达到的最低比例,分阶段逐步实施,保证到2012年完成4%的目标要求。第二,要明确和规范各级政府在财政性教育经费支出中应承担的责任,建立中央、省和市县共同分担的办法,在把教育支出的重点放在保证义务教育的同时,明确各级政府的职责大小,并把公共教育投入作为各省市政府工作业绩考核的硬性指标,纳入地方政府政绩考核的指标体系,使各级政府的教育支出更具刚性。同时还要注意调整财政性教育经费投入的地区结构,加大对落后地区的财政转移支付力度,实现各地区教育的大体均衡发展。第三,要完善政府预算程序和决策机制,强化人民代表大会的预算决策权,在预算编制过程中,要有人大代表参与预算控制数的确定,以保证教育经费占有足额的预算比例,并要定期与不定期地对各级政府教育经费的投入和使用情况进行督导、审计和检查,防止经费被拖欠和挪用。同时还要把教育经费的投入和使用情况及时向社会公布,做到信息公开透明,以便更好地接受社会的监督,确保教育经费的投入能够足额及时到位并高效利用。
教育是民族振兴的基石,是支撑经济社会发展的强大动力。加大教育投入,办好人民满意的教育,是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的客观选择,也是满足公民个人发展、改善民生的迫切需要。只要我们真正把教育摆在了优先发展的位置上,随着我国经济的不断发展,国家经济实力的不断增强,我们相信,2012年财政性教育经费占GDP4%的目标就一定能够实现。
多年来,我国的教育投入一直不足,教育经费严重短缺,财政性教育经费占GDP的比值一直徘徊在3%左右的低水平。最近几年,我国大幅增加了教育财政投入,从2004年到2008年,中国财政性教育经费年均增长23.7%,占GDP的比重从2.79%提高到3.48%,但是即使这个比例在不发达国家里都是属于较低水平,如印度在2003年的教育投入就已经达到了5%。现在全世界的教育投入的平均水平已在5%以上,联合国教科文组织呼吁未来各国应当平均在6%左右,而我们4%的目标不仅大大低于发展中国家的平均水平,而且低于许多的不发达国家,离联合国教科文组织的要求差得更远。由此看来,《教育规划纲要》规定的4%的比例并不算高,只是最低限度的要求而已。因此,我们有理由相信,那么多经济发展水平不如我们的国家都能达到的目标,只要我们有决心,只要我们去努力,就一定也能够达到。
但是,正如财政部副部长丁学东在新闻发布会上说的那样:财政部对实现上述4%的目标“信心很大”,但“难度不小”。由于我国经济发展起点较低,人口太多,虽然总体经济实力已居世界前列,但是从人均GDP来看却大大低于发达国家水平,由于国家财政集中的财力有限,而要求财政重点保障的不仅仅是教育,还有农业、科技、社会保障、医疗卫生等项目,这就决定了财政性教育经费投入不可能较快增长。因此看来,要想在两年多的时间里实现4%的目标,也并非易事。但是,我们还应看到,我国的财政收入口径与国际通行的口径并不一致,国际上的财政收入包括全部的政府收入,而我国统计上的财政收入只是政府收入的一部分,还有一些预算外收入和制度外收入并没有纳入政府收入的统计范围,因此,实际能够支配的国家财政收入肯定大于当前统计的财政性收入。而且毕竟4%的目标从提出到现在已有十几年的时间,如果到2012年再没有达到4%的目标,那将会让人民群众对政府的工作失去信心,也难以让人民“看到教育的希望”。另外,那么多经济不发达的国家尚且都能达到的目标,而我国近几年经济发展迅速,经济实力明显增强,想必能够比他们有更多的财力投入到教育中来,所以不论其中的数据如何计算,似乎我们都没有理由再把实现4%目标的时间往后无限期延长。
因此,当前我们应当考虑的是如何去实现这个目标。在过去的两年间,财政部多次表示,我国公共教育经费占GDP的比例过低的根本原因是我国财政收入占GDP的比重偏低,那么要提高教育经费占GDP的比例,首先就要努力提高财政占GDP的比重。一方面可以通过加强税收征管,推进税费改革,保持财政收入的稳定较快增长,增强公共财政的有效财力。另一方面,要规范政府收支管理,优化政府支出结构,建立规范的政府收支统计和管理制度,将预算内、预算外、社会保障金等所有政府收入和支出纳入统一预算,以便有更多的财力用于教育支出。另外,还可以通过采取足额增收教育附加费和地方教育附加费、发行教育公债及教育福利彩票等多种措施,逐步建立政府多渠道筹措财政性教育经费的长效机制,为实现4%的目标打下坚实的财力基础。
其次,实现4%的目标还需要解决的一个更重要的问题是保证教育经费在现有的公共财政中占有更高的比例。早在20世纪80年代初,我国就明确地将教育作为国民经济建设的“战略重点”,后来更确定了“科教兴国”的战略,党的十六大、十七大也都要求把教育放在优先发展的战略地位。但教育战略地位的落实与否,教育在实际社会生活中是否被放在优先发展的位置,最关键的一点就是要看国家财政在教育方面的投入力度。因此,要真正落实教育优先发展的战略地位,就要在现有的公共财政分配中,首先保证教育经费有较高的份额,这就需要把教育投入做为硬性指标,分阶段、分层级细化,并强化人民代表大会的教育预算决策地位,切实保证教育经费的投入。第一,要按照各级财政教育支出增长幅度都要明显高于财政经常性收入增长幅度的要求,把4%的目标细化,按年度分解到每一年中,划分出每一年需达到的最低比例,分阶段逐步实施,保证到2012年完成4%的目标要求。第二,要明确和规范各级政府在财政性教育经费支出中应承担的责任,建立中央、省和市县共同分担的办法,在把教育支出的重点放在保证义务教育的同时,明确各级政府的职责大小,并把公共教育投入作为各省市政府工作业绩考核的硬性指标,纳入地方政府政绩考核的指标体系,使各级政府的教育支出更具刚性。同时还要注意调整财政性教育经费投入的地区结构,加大对落后地区的财政转移支付力度,实现各地区教育的大体均衡发展。第三,要完善政府预算程序和决策机制,强化人民代表大会的预算决策权,在预算编制过程中,要有人大代表参与预算控制数的确定,以保证教育经费占有足额的预算比例,并要定期与不定期地对各级政府教育经费的投入和使用情况进行督导、审计和检查,防止经费被拖欠和挪用。同时还要把教育经费的投入和使用情况及时向社会公布,做到信息公开透明,以便更好地接受社会的监督,确保教育经费的投入能够足额及时到位并高效利用。
教育是民族振兴的基石,是支撑经济社会发展的强大动力。加大教育投入,办好人民满意的教育,是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的客观选择,也是满足公民个人发展、改善民生的迫切需要。只要我们真正把教育摆在了优先发展的位置上,随着我国经济的不断发展,国家经济实力的不断增强,我们相信,2012年财政性教育经费占GDP4%的目标就一定能够实现。