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摘要：土地对于农民的重要性是不言而喻的，但在云南呈贡因为大学城的建设，大片土地被征收，各种矛盾问题随之而来，其中，最主要的矛盾就是农民失去土地与农民权益的保障。要想解决好这些问题，不仅要切实贯彻好现有的有关征地补偿政策，而且要加快征地制度改革，多渠道促进失地农民的就业，完善失地农民的社会保障。为了切实了解现况，笔者对呈贡管辖的多个乡镇级村庄进行了实地调查，共发放问卷200份，实际收回182份，回收率为91%。总体上看，被调查的村庄均为土地被征收的地区，且失地农民显著，具有较好的代表性。
关键词：大学城建设；失地农民；权益保障
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）14-0035-02
作者简介：刘云霞（1989-），女，侗族，云南呈贡人，西南民族大学法学院，研究方向：民法。
一、失地农民的概述
（一）失地农民
提起农民，人们首先想到的就是土地。没错，土地就是农民的依靠，无论是工作还是生活，土地都是农民劳动的重要场所和生存基础。显而易见，失地农民是指失去土地的农民，农民在失去土地之后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为二者之外的一个边缘群体，因此我们才给了他们一个特殊的称谓——失地农民。
（二）呈贡失地农民的产生
在此，我们可以归纳出失地农民产生的几个原因：
1.工业化的发展。工业的发展是中国强国兴邦的必经之路，发展工业就需要大规模的工业场地，农民的耕地也成了理想的场地来源，土地被征用，失地农民也就随之产生。
2.城市化发展。近年来，中国的城市化进程也日益加快，2011年的社会蓝皮书表示，我国城镇人口占总人口的比重首次超过了50%，标志着我国城市化率首次突破50%。其中，大学城作为教育建设的一部分，在中国也蓬勃发展。
3.土地退化、荒漠化。农民过度开垦土地，滥用土地，使土地失去原本的生产能力，随之产生退化、荒漠化，土地不能进行耕种，农民也就失去了生存之根本。
在本文中的失地农民是以呈贡为研究对象，故，接下来笔者将围绕呈贡的失地农民展开论述。
呈贡位于云南省会昆明的东南部，距离昆明市区15公里左右，国土面积461平方公里，耕地面积6241公顷，总人口15.81万人。2003年，呈贡大学城的建设成为新昆明战略的核心任务[1]，它主要坐落于呈贡洛羊镇、吴家营乡、郞家营、缪家营等自然村地界内，占地43.15平方公里，面积相当于昆明的半个市区，距离昆明市区约25公里。
据上显示，呈贡失地农民的产生是因为大学城的建设。正由于大学城的建设，许多以种地为生的农民不得不让出土地，农民本以为当地政府能够依照中央的指挥，依法征地并安排好一切后期保障，但事与愿违。在征地过程中，各种矛盾也随之激增，农民甚至采取过激手段表达不满。
二、因失地而产生的问题
（一）征地补偿款的发放问题
呈贡各个村庄，因本村集体土地与城中心距离的不同，土地的补偿标准是不同的。据调查显示，50.5%的农民就觉得征地过程中，补偿标准低。33.5%的农民认为补偿不能及时落实。据了解，几乎每个村庄都因补偿款的问题与政府发生过冲突，各种围堵事件，打砸事件接连不断，农民如此行事，只为争取属于自己的征地补偿款。也有部分失地农民选择司法途径寻求救济，但由于征地是一种具有强制性的行政行为，法院对此也无从立案。
（二）房屋拆迁与新房安置问题
对于土地被征用的农民，征地部门制定了房屋安置政策，老房进行拆迁，新房进行安置，但部分农民不愿搬入新房，拆除老房，相关部门在解释无用的情况下实施了强制拆迁。目前，柏枝营、郎家营、缪家营就实施了整村搬迁，调查过程中，住户就表示，安置房不但建造粗糙，而且经常停水，给住在二楼以上的用户造成了生活上的严重不便。
（三）失地农民的就业问题
耕地征用，或以村、乡镇为单位的耕地被整体征用，无疑会使部分农民失去就业的机会，该部分农民通常文化程度较低，年龄较大且无一技之长，从事非农业工作的可能性较小，若不妥善处理，让其安居乐业，则可能造成社会不小的混乱。
（四）失地农民社会保障问题
在我国，农村医疗保险制度虽然在不断的改进，但现在的医疗制度仍无法让失地农民享有城市居民同样的社会保障[2]。农民虽然在政府的引导下办理了社会医疗保险，要享受其中的优惠待遇，则需是住院治疗的费用才允许报销，且报销过程复杂。一般的看病、打针、抓药都不在保险的范围，农民“交了钱却没有权”，这让农村医保变成了空头支票，不能真正便于农民的生活保障。另外是失地农民的养老问题，千年的传统，老人应由子女赡养，加之一次性要缴纳的养老费用过高，很多年龄相对较大的农民就拒绝了养老保险。
三、呈贡失地农民的权益保障
土地是农民最基本、最主要的生产资料和经营载体[3]，如果失地农民的合法权益得不到有效保护，失地农民的利益得不到合理补偿，不仅会增加农村的失业群体，更重要的是将危及整个社会的安定。正因如此，失地农民问题才值得高度重视，失地农民的权益也需要重点保护。
针对上文整理出的问题，笔者在下文给出了适当的建议，希望在呈贡新城的建设中起到一定作用，也希望政府能重视失地农民的权益保障问题。
（一）补偿款的发放和引导使用
从目前的情况来看，按《中华人民共和国土地管理法》规定，每亩耕地的补偿数额也就3-5万元，总体来说，这标准还是有些低了。笔者认为，征地补偿费应根据土地征用的不同用途而采取不同的征地补偿标准[4]。世界上大多数发达国家和地区都建立了比较健全的土地征用补偿制度，充分补偿失地农民的损失，本国在建设过程中可以借鉴参考。另外，受传统农业社会生产水平与生活方式的制约影响，被征用土地的补偿费对大多数失地农民来说，是生平到手的第一笔巨款。面对这从天而降的巨款，农民们似乎没有合理的使用计划，此时，政府就该引导和帮助失地农民合理利用补偿款。 （二）征地纠纷的解决
征地是一种具有强制性的行政行为，在这个过程中，行使征地权的行政主体拥有的行政权力具有强制他人服从的力量[5]。但是我国新设立的土地管理部门在履行自己的职能时还不够完善。在征地过程中，农民没有参与权，也没有知情权，此时的失地农民就采取非法手段表示抗议。因此，完善和重构科学合理的救助机制，是解决土地征收纠纷的最终保障[6]。
一般来看，因土地征收及其补偿引发的诉讼属于行政诉讼和民事诉讼的范畴。土地征收无需被征收人的同意，是国家基于公共利益的需要以强制力推行，属于行政行为，由此引发的诉讼属于行政诉讼；而土地征收和补偿应由征收人和被征收人平等协商，本质上属于平等主体之间的财产关系，应适用民事诉讼程序[5]。二者之间是有因果关系的，但国家在解决时将二者分开来处理，这样的话在诉讼中，失地农民是很难获得较好的保护。
具体而言，应该做以下的改革：首先，将征地行为所依据的政府文件纳入司法审查的范围，征地中往往会出台各种相关文件，但这些文件往往又会与国家的宪法或法律相矛盾，对征地行为进行审查是实现司法救济的前提。其次，放宽原告资格，允许对土地征收提起公益诉讼[5]。为防止集体中的多数人以集体的意志牺牲少数人特有的利益，应允许集体组织的成员以个人民意提起诉讼，要求人民法院对征地的合法性与补偿的公平性进行审查。再次，延长诉讼时效，面对这么复杂的行政行为，行政相对人在收集资料、证据需花费大量精力和时间，一般的诉讼时效会让被征地人放弃诉讼权利或材料不足而败诉。最后，应将土地征收诉讼与国家赔偿制度与官员问责制有机结合，在法院确定土地征收或补偿行为违法时，应启动国家赔偿程序，并向行政机关提出相关的司法建议，要求责任人承担责任，需承担法律责任的，应依法追究法律责任。
（三）房屋安置及就业解决
农户房屋进行拆除而后迁入新房，在此过程中，农民住房拆迁安置费应与老房的建筑装修成本大体相当，而新建安置房的面积也应合理，应在农民能够承受的范围内。当农民失去土地后，如何使失地农民获得新的“可持续生计”，促进其就业无疑是主要手段，而失地农民往往缺从事其他职业的技能，所以需要接受相应的教育和培训。而在调查中，有95.5%的人希望政府能够提供一些技能方面的培训，这样的话，就为他们的就业提供了途径，也为生活提供了保障。另外，政府还可以为失地农民增加就业机会，如在招商引资的过程中，政府先与企业达成协议，在需要工作人员时尽量优先使用本地区的失地农民；或是实施一定的奖励政策，鼓励失地农民自主创业，自谋生路。
（四）完善医疗和养老保险制度
在呈贡新区，政府积极引导失地农民办理了新型农村合作医疗保险，目前，91%的失地农民参加了医保，但该保险是有限制的，只针对住院治疗的行为进行赔付补偿，更多的时候，农民看病都不住院，只会定时定点去打针抓药，长期积累小病小钱都汇成了大开支。这就需要政府完善医保的范围，从农民切身利益出发，让医保实实在在为农民服务。
而在传统观念中，社会养老似乎是城镇居民的特权，农村居民对社会养老的需求似乎过于“奢侈”。调查中，也只有38.5%的人参加了养老保险。从失地农民本身来讲，一般要到了完全失去劳动能力，完全依赖别人照顾时才会脱离劳动。但是，随着土地被征用，收入来源没有了保障，如果还是完全依靠农民自己来解决将来的养老问题，这无疑是难上加难，此时农民就迫切需要政府为其养老问题提供保障，而调查也显示，有67.5%的人希望政府提供养老保险。
因此，为了能让失地农民老有所养，积极参保，政府应该完善养老保险制度的结构，让农民能够切实感受到其美好的前景。在此笔者认为：
首先。政府应加大宣传力度，使养老保险制度不断深入民心。其次，科学设计农民缴费模式和缴费水平。应充分考虑农民自身的经济承受能力，现今，失地农民要参加养老保险，男性满45岁，女性满40岁以上人员，需按失地当年城镇居民最低生活保障标准，一次性缴纳15年的养老统筹费，若是年满60周岁的老人，需一次性缴纳50000元的养老费。这样的缴费模式让农民觉得数额太大，无法承受。应适当降低农民的参保价格，并用政府财政实施补贴。最后，政府应该提高财政投入比重。在农民个人合理承担了养老保险缴费的前提下，政府财政应加大投入力度，保证农民养老金水平能够满足养老的基本需求，财政是制度资金缺口的承担者。财政投入水平也与农民参保意愿呈正相关，加大财政投入也可以引导农民参保，提高农民参保率。
[ 参 考 文 献 ]
[1]夏云娟.昆明市呈贡大学城失地农民的安置问题研究——以柏枝营、郎家营小区为例[J].价值工程，2012.
[2]曹信邦.新型农村社会养老保险制度构建——基于政府责任的视角[M].北京：经济科学出版社，2012.
[3]徐勇.中国农村与农民问题前沿研究[M].北京：经济科学出版社，2009.
[4]童星，林闵钢.中国农村社会保障[M].北京：人民出版社，2011：56-61.
[5]陈亚东.失地农民社会保障制度研究——以重庆为例[M].北京：人民出版社，2008：192.
[6]国务院发展研究中心课题组.中国失地农民权益保护及若干政策建议[J].改革，2009（05）.
关键词：大学城建设；失地农民；权益保障
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）14-0035-02
作者简介：刘云霞（1989-），女，侗族，云南呈贡人，西南民族大学法学院，研究方向：民法。
一、失地农民的概述
（一）失地农民
提起农民，人们首先想到的就是土地。没错，土地就是农民的依靠，无论是工作还是生活，土地都是农民劳动的重要场所和生存基础。显而易见，失地农民是指失去土地的农民，农民在失去土地之后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为二者之外的一个边缘群体，因此我们才给了他们一个特殊的称谓——失地农民。
（二）呈贡失地农民的产生
在此，我们可以归纳出失地农民产生的几个原因：
1.工业化的发展。工业的发展是中国强国兴邦的必经之路，发展工业就需要大规模的工业场地，农民的耕地也成了理想的场地来源，土地被征用，失地农民也就随之产生。
2.城市化发展。近年来，中国的城市化进程也日益加快，2011年的社会蓝皮书表示，我国城镇人口占总人口的比重首次超过了50%，标志着我国城市化率首次突破50%。其中，大学城作为教育建设的一部分，在中国也蓬勃发展。
3.土地退化、荒漠化。农民过度开垦土地，滥用土地，使土地失去原本的生产能力，随之产生退化、荒漠化，土地不能进行耕种，农民也就失去了生存之根本。
在本文中的失地农民是以呈贡为研究对象，故，接下来笔者将围绕呈贡的失地农民展开论述。
呈贡位于云南省会昆明的东南部，距离昆明市区15公里左右，国土面积461平方公里，耕地面积6241公顷，总人口15.81万人。2003年，呈贡大学城的建设成为新昆明战略的核心任务[1]，它主要坐落于呈贡洛羊镇、吴家营乡、郞家营、缪家营等自然村地界内，占地43.15平方公里，面积相当于昆明的半个市区，距离昆明市区约25公里。
据上显示，呈贡失地农民的产生是因为大学城的建设。正由于大学城的建设，许多以种地为生的农民不得不让出土地，农民本以为当地政府能够依照中央的指挥，依法征地并安排好一切后期保障，但事与愿违。在征地过程中，各种矛盾也随之激增，农民甚至采取过激手段表达不满。
二、因失地而产生的问题
（一）征地补偿款的发放问题
呈贡各个村庄，因本村集体土地与城中心距离的不同，土地的补偿标准是不同的。据调查显示，50.5%的农民就觉得征地过程中，补偿标准低。33.5%的农民认为补偿不能及时落实。据了解，几乎每个村庄都因补偿款的问题与政府发生过冲突，各种围堵事件，打砸事件接连不断，农民如此行事，只为争取属于自己的征地补偿款。也有部分失地农民选择司法途径寻求救济，但由于征地是一种具有强制性的行政行为，法院对此也无从立案。
（二）房屋拆迁与新房安置问题
对于土地被征用的农民，征地部门制定了房屋安置政策，老房进行拆迁，新房进行安置，但部分农民不愿搬入新房，拆除老房，相关部门在解释无用的情况下实施了强制拆迁。目前，柏枝营、郎家营、缪家营就实施了整村搬迁，调查过程中，住户就表示，安置房不但建造粗糙，而且经常停水，给住在二楼以上的用户造成了生活上的严重不便。
（三）失地农民的就业问题
耕地征用，或以村、乡镇为单位的耕地被整体征用，无疑会使部分农民失去就业的机会，该部分农民通常文化程度较低，年龄较大且无一技之长，从事非农业工作的可能性较小，若不妥善处理，让其安居乐业，则可能造成社会不小的混乱。
（四）失地农民社会保障问题
在我国，农村医疗保险制度虽然在不断的改进，但现在的医疗制度仍无法让失地农民享有城市居民同样的社会保障[2]。农民虽然在政府的引导下办理了社会医疗保险，要享受其中的优惠待遇，则需是住院治疗的费用才允许报销，且报销过程复杂。一般的看病、打针、抓药都不在保险的范围，农民“交了钱却没有权”，这让农村医保变成了空头支票，不能真正便于农民的生活保障。另外是失地农民的养老问题，千年的传统，老人应由子女赡养，加之一次性要缴纳的养老费用过高，很多年龄相对较大的农民就拒绝了养老保险。
三、呈贡失地农民的权益保障
土地是农民最基本、最主要的生产资料和经营载体[3]，如果失地农民的合法权益得不到有效保护，失地农民的利益得不到合理补偿，不仅会增加农村的失业群体，更重要的是将危及整个社会的安定。正因如此，失地农民问题才值得高度重视，失地农民的权益也需要重点保护。
针对上文整理出的问题，笔者在下文给出了适当的建议，希望在呈贡新城的建设中起到一定作用，也希望政府能重视失地农民的权益保障问题。
（一）补偿款的发放和引导使用
从目前的情况来看，按《中华人民共和国土地管理法》规定，每亩耕地的补偿数额也就3-5万元，总体来说，这标准还是有些低了。笔者认为，征地补偿费应根据土地征用的不同用途而采取不同的征地补偿标准[4]。世界上大多数发达国家和地区都建立了比较健全的土地征用补偿制度，充分补偿失地农民的损失，本国在建设过程中可以借鉴参考。另外，受传统农业社会生产水平与生活方式的制约影响，被征用土地的补偿费对大多数失地农民来说，是生平到手的第一笔巨款。面对这从天而降的巨款，农民们似乎没有合理的使用计划，此时，政府就该引导和帮助失地农民合理利用补偿款。 （二）征地纠纷的解决
征地是一种具有强制性的行政行为，在这个过程中，行使征地权的行政主体拥有的行政权力具有强制他人服从的力量[5]。但是我国新设立的土地管理部门在履行自己的职能时还不够完善。在征地过程中，农民没有参与权，也没有知情权，此时的失地农民就采取非法手段表示抗议。因此，完善和重构科学合理的救助机制，是解决土地征收纠纷的最终保障[6]。
一般来看，因土地征收及其补偿引发的诉讼属于行政诉讼和民事诉讼的范畴。土地征收无需被征收人的同意，是国家基于公共利益的需要以强制力推行，属于行政行为，由此引发的诉讼属于行政诉讼；而土地征收和补偿应由征收人和被征收人平等协商，本质上属于平等主体之间的财产关系，应适用民事诉讼程序[5]。二者之间是有因果关系的，但国家在解决时将二者分开来处理，这样的话在诉讼中，失地农民是很难获得较好的保护。
具体而言，应该做以下的改革：首先，将征地行为所依据的政府文件纳入司法审查的范围，征地中往往会出台各种相关文件，但这些文件往往又会与国家的宪法或法律相矛盾，对征地行为进行审查是实现司法救济的前提。其次，放宽原告资格，允许对土地征收提起公益诉讼[5]。为防止集体中的多数人以集体的意志牺牲少数人特有的利益，应允许集体组织的成员以个人民意提起诉讼，要求人民法院对征地的合法性与补偿的公平性进行审查。再次，延长诉讼时效，面对这么复杂的行政行为，行政相对人在收集资料、证据需花费大量精力和时间，一般的诉讼时效会让被征地人放弃诉讼权利或材料不足而败诉。最后，应将土地征收诉讼与国家赔偿制度与官员问责制有机结合，在法院确定土地征收或补偿行为违法时，应启动国家赔偿程序，并向行政机关提出相关的司法建议，要求责任人承担责任，需承担法律责任的，应依法追究法律责任。
（三）房屋安置及就业解决
农户房屋进行拆除而后迁入新房，在此过程中，农民住房拆迁安置费应与老房的建筑装修成本大体相当，而新建安置房的面积也应合理，应在农民能够承受的范围内。当农民失去土地后，如何使失地农民获得新的“可持续生计”，促进其就业无疑是主要手段，而失地农民往往缺从事其他职业的技能，所以需要接受相应的教育和培训。而在调查中，有95.5%的人希望政府能够提供一些技能方面的培训，这样的话，就为他们的就业提供了途径，也为生活提供了保障。另外，政府还可以为失地农民增加就业机会，如在招商引资的过程中，政府先与企业达成协议，在需要工作人员时尽量优先使用本地区的失地农民；或是实施一定的奖励政策，鼓励失地农民自主创业，自谋生路。
（四）完善医疗和养老保险制度
在呈贡新区，政府积极引导失地农民办理了新型农村合作医疗保险，目前，91%的失地农民参加了医保，但该保险是有限制的，只针对住院治疗的行为进行赔付补偿，更多的时候，农民看病都不住院，只会定时定点去打针抓药，长期积累小病小钱都汇成了大开支。这就需要政府完善医保的范围，从农民切身利益出发，让医保实实在在为农民服务。
而在传统观念中，社会养老似乎是城镇居民的特权，农村居民对社会养老的需求似乎过于“奢侈”。调查中，也只有38.5%的人参加了养老保险。从失地农民本身来讲，一般要到了完全失去劳动能力，完全依赖别人照顾时才会脱离劳动。但是，随着土地被征用，收入来源没有了保障，如果还是完全依靠农民自己来解决将来的养老问题，这无疑是难上加难，此时农民就迫切需要政府为其养老问题提供保障，而调查也显示，有67.5%的人希望政府提供养老保险。
因此，为了能让失地农民老有所养，积极参保，政府应该完善养老保险制度的结构，让农民能够切实感受到其美好的前景。在此笔者认为：
首先。政府应加大宣传力度，使养老保险制度不断深入民心。其次，科学设计农民缴费模式和缴费水平。应充分考虑农民自身的经济承受能力，现今，失地农民要参加养老保险，男性满45岁，女性满40岁以上人员，需按失地当年城镇居民最低生活保障标准，一次性缴纳15年的养老统筹费，若是年满60周岁的老人，需一次性缴纳50000元的养老费。这样的缴费模式让农民觉得数额太大，无法承受。应适当降低农民的参保价格，并用政府财政实施补贴。最后，政府应该提高财政投入比重。在农民个人合理承担了养老保险缴费的前提下，政府财政应加大投入力度，保证农民养老金水平能够满足养老的基本需求，财政是制度资金缺口的承担者。财政投入水平也与农民参保意愿呈正相关，加大财政投入也可以引导农民参保，提高农民参保率。
[ 参 考 文 献 ]
[1]夏云娟.昆明市呈贡大学城失地农民的安置问题研究——以柏枝营、郎家营小区为例[J].价值工程，2012.
[2]曹信邦.新型农村社会养老保险制度构建——基于政府责任的视角[M].北京：经济科学出版社，2012.
[3]徐勇.中国农村与农民问题前沿研究[M].北京：经济科学出版社，2009.
[4]童星，林闵钢.中国农村社会保障[M].北京：人民出版社，2011：56-61.
[5]陈亚东.失地农民社会保障制度研究——以重庆为例[M].北京：人民出版社，2008：192.
[6]国务院发展研究中心课题组.中国失地农民权益保护及若干政策建议[J].改革，2009（05）.