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【摘 要】 在对当前中国农村土地管理制度中存在的问题进行深入剖析基础上，结合城镇化快速发展的背景，通过对农村土地产权、规划、征收和流转制度的创新研究，结合城市社会发展因素，提出针对城乡一体化建设，农村土地规划同城市土地规划的协调规划。以促进城乡统筹发展，发展建设新农村土地建设的新规划的完成。
【关键词】 城乡一体化发展 农村土地管理 制度创新
一、引言
在城乡二元体制尚未完全破除的环境下，中国的城镇化虽取得了显著成效，但也带来了诸多问题，其中最突出的问题是土地城镇化速度大大快于人口城镇化。当前，新型城镇化道路的提出，其核心是要走能够带动农业和农村发展的城镇化道路，亦即城乡一体化发展道路。城镇化和土地管理制度两者息息相关。
二、城镇化进程中现行农村土地管理制度存在的问题
农村土地管理制度在平衡城镇化发展和耕地保护两者之间关系方面的作用没有得到充分体现。现有的土地管理制度已经不适应当前发展形势，应加快改革。在城镇化过程中，如何通过农村土地管理制度的改革，更好地调节城镇化与耕地保护的关系，有序推进城镇化，促进城乡一体化发展，是当前我国农村土地管理工作的重中之重。
1、农村土地产权制度主体模糊拉大城乡发展差距。中国农村土地产权制度主要存在两个方面的问题：集体所有权的主体模糊和集体所有权的行使不明确。农地所有权不明晰和土地承包经营权不稳定，不利于作为城镇化基础的农业的发展，二者都将拉大城乡发展差距，制约城乡一体化发展进程。农村土地登记滞后，造成农民对所拥有的土地不具有资产性质，土地对农民的资产功能无法实现，因而农村土地市场无从合法有效地建立。如果不理顺土地管理机构设置，尤其是乡镇国土所长期处于缺位状态，不利于城乡土地的统一管理，更谈不上解决农村长期残存的土地纠纷问题，城乡一体化发展也无从谈起。
2、农村土地规划制度的缺位造成“三生”空间的混乱。目前的土地规划更多的是控制城镇建设用地的新增规模和建设用地的总规模，而多数农村土地规划更多的是偏重耕地尤其是基本农田的保护和管理，而对于农村建设用地和未利用地缺乏相应的科学规划，我国新一轮土地规划虽然开始强调空间规划布局，但更多注重的仍是城镇的空间发展规模、城镇规模边界等方面的内容，缺乏对城乡土地利用的空间结构及布局的指导和农村土地的空间规划，针对农村“生产—生活—生态”三生一体的总体规划和设计更为少见，造成农村的功能定位与产业发展方向不明确，农村生活空间不便、生产空间受限和生态空间恶化。
3、农村土地流转制度的不规范不利于现代农业发展。当前影响我国土地流转的因素主要有以下几个方面：①法制建设落后，现有的流转土地，大部分都没有签订土地流转合同，没有按承包法规定的程序进行流转，导致纠纷时常发生;②目前农村土地流转不稳定、效率低。我国农村外出劳动力的就业风险比较大，随时可能重新回流农村，为留得退路，大都要求留有土地承包权。③土地流转中介组织不健全，对土地流转引导作用有限。土地流转的供求信息不能及时有效地沟通，土地转让者找不到合适的受让者。
三、新增建设用地计划与城镇建设用地的具体措施
1、城乡建设用地增减挂钩与村镇规划。虽然土地规划图对农村建设用地基本上采取了维持现状的表达方式，但在实践中却通过城乡建设用地增减挂钩推进农村居民点的拆并，引导农村居民点向城镇和中心村集中。促使各地加大城乡建设用地增减挂钩的主要动力是：下达地、县级政府的新增建设用地计划远不能满足大规模的城镇建设用地需求，通过拆并村庄腾挪出的用地指标可用于城镇建设。
2、增减挂钩是实施村镇规划的重要手段。进入“十二五”以来，国土部加大了增减挂钩的力度，明确将增减挂钩作为有效推进“三农”发展和城镇化的载体和抓手，统筹城乡发展的重要平台。增减挂钩和土地整治工作应在村镇规划的指导下有序进行。村镇规划的重点是在现状农村建设用地调查和产业发展定位的基础上，对农民集中还建点、农村非农产业预留地、基础设施和公共设施配套等进行合理规划。基本农田整治项目应避让成规模的规划城镇和集镇建设区，避免国家投入资金的浪费。
3、控制城镇扩张是土地管理的核心任务。城市建设可分为新区扩张和旧城改造两种模式，分别对应新增建设用地开发利用和存量建设用地改造利用，在小城镇和开发区，以新区扩张为主，在建设基础良好的大中城市，新区扩张和旧城改造并重，土地管理的一项重要职能是控制城镇建设用地扩张，并通过新增建设用地计划管理控制年度新增建设用地的审批量。在控制建设用地总量的前提下，结合近期建设规划要求，强化计划的结构和布局。计划中基础设施用地指标和城乡建设用地指标不得混用，重点发展区域的用地计划原则上不得用于其他发展区域。各区通过建设用地复垦增加的建设用地在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，可用于其他发展区域;鼓励产业向园区集中、居住向城镇集中。
总 结
两规冲突和两规协调始终是规划界的热点，土地规划重视现状调查、重视编制与管理的一致性、强调上位规划的落实、强调规划成果的唯一性，以及批后监管、适时调整的机制等均值得城市规划借鉴学习。土地是城乡建设的基本要素，国土部门因而拥有更多的调控规划实施的手段，其管理的职权远大于目前土地规划涵盖的内容，运用城乡建设用地增减挂钩、年度计划管理等土地管控手段可以促进城乡规划的有效实施。
【参考文献】
[1] 《城市总体规划编制改革与创新》总报告课题组. 城市总体规划编制的改革创新思路研究[J]. 城市规划，2014，38（S2）：84-89.
[2] 王兴平. 面向社会发展的城乡规划：规划转型的方向[J]. 城市规划，2015，39（01）：16-21+29.
[3] 刘永强，苏昌贵，龙花楼，侯学钢. 城乡一体化发展背景下中国农村土地管理制度创新研究[J]. 经济地理，2013，33（10）：138-144.
[4] 陈燕. 中國城乡建设用地市场一体化研究[D].福建师范大学，2012.
[5] 朱玉龙. 中国农村土地流转问题研究[D].中国社会科学院研究生院，2017.
作者简介：秦佳慧，女，民族，汉，籍贯：山西太原，学历：硕士研究生在读，单位：山西财经大学，研究方向：土地资源管理。
【关键词】 城乡一体化发展 农村土地管理 制度创新
一、引言
在城乡二元体制尚未完全破除的环境下，中国的城镇化虽取得了显著成效，但也带来了诸多问题，其中最突出的问题是土地城镇化速度大大快于人口城镇化。当前，新型城镇化道路的提出，其核心是要走能够带动农业和农村发展的城镇化道路，亦即城乡一体化发展道路。城镇化和土地管理制度两者息息相关。
二、城镇化进程中现行农村土地管理制度存在的问题
农村土地管理制度在平衡城镇化发展和耕地保护两者之间关系方面的作用没有得到充分体现。现有的土地管理制度已经不适应当前发展形势，应加快改革。在城镇化过程中，如何通过农村土地管理制度的改革，更好地调节城镇化与耕地保护的关系，有序推进城镇化，促进城乡一体化发展，是当前我国农村土地管理工作的重中之重。
1、农村土地产权制度主体模糊拉大城乡发展差距。中国农村土地产权制度主要存在两个方面的问题：集体所有权的主体模糊和集体所有权的行使不明确。农地所有权不明晰和土地承包经营权不稳定，不利于作为城镇化基础的农业的发展，二者都将拉大城乡发展差距，制约城乡一体化发展进程。农村土地登记滞后，造成农民对所拥有的土地不具有资产性质，土地对农民的资产功能无法实现，因而农村土地市场无从合法有效地建立。如果不理顺土地管理机构设置，尤其是乡镇国土所长期处于缺位状态，不利于城乡土地的统一管理，更谈不上解决农村长期残存的土地纠纷问题，城乡一体化发展也无从谈起。
2、农村土地规划制度的缺位造成“三生”空间的混乱。目前的土地规划更多的是控制城镇建设用地的新增规模和建设用地的总规模，而多数农村土地规划更多的是偏重耕地尤其是基本农田的保护和管理，而对于农村建设用地和未利用地缺乏相应的科学规划，我国新一轮土地规划虽然开始强调空间规划布局，但更多注重的仍是城镇的空间发展规模、城镇规模边界等方面的内容，缺乏对城乡土地利用的空间结构及布局的指导和农村土地的空间规划，针对农村“生产—生活—生态”三生一体的总体规划和设计更为少见，造成农村的功能定位与产业发展方向不明确，农村生活空间不便、生产空间受限和生态空间恶化。
3、农村土地流转制度的不规范不利于现代农业发展。当前影响我国土地流转的因素主要有以下几个方面：①法制建设落后，现有的流转土地，大部分都没有签订土地流转合同，没有按承包法规定的程序进行流转，导致纠纷时常发生;②目前农村土地流转不稳定、效率低。我国农村外出劳动力的就业风险比较大，随时可能重新回流农村，为留得退路，大都要求留有土地承包权。③土地流转中介组织不健全，对土地流转引导作用有限。土地流转的供求信息不能及时有效地沟通，土地转让者找不到合适的受让者。
三、新增建设用地计划与城镇建设用地的具体措施
1、城乡建设用地增减挂钩与村镇规划。虽然土地规划图对农村建设用地基本上采取了维持现状的表达方式，但在实践中却通过城乡建设用地增减挂钩推进农村居民点的拆并，引导农村居民点向城镇和中心村集中。促使各地加大城乡建设用地增减挂钩的主要动力是：下达地、县级政府的新增建设用地计划远不能满足大规模的城镇建设用地需求，通过拆并村庄腾挪出的用地指标可用于城镇建设。
2、增减挂钩是实施村镇规划的重要手段。进入“十二五”以来，国土部加大了增减挂钩的力度，明确将增减挂钩作为有效推进“三农”发展和城镇化的载体和抓手，统筹城乡发展的重要平台。增减挂钩和土地整治工作应在村镇规划的指导下有序进行。村镇规划的重点是在现状农村建设用地调查和产业发展定位的基础上，对农民集中还建点、农村非农产业预留地、基础设施和公共设施配套等进行合理规划。基本农田整治项目应避让成规模的规划城镇和集镇建设区，避免国家投入资金的浪费。
3、控制城镇扩张是土地管理的核心任务。城市建设可分为新区扩张和旧城改造两种模式，分别对应新增建设用地开发利用和存量建设用地改造利用，在小城镇和开发区，以新区扩张为主，在建设基础良好的大中城市，新区扩张和旧城改造并重，土地管理的一项重要职能是控制城镇建设用地扩张，并通过新增建设用地计划管理控制年度新增建设用地的审批量。在控制建设用地总量的前提下，结合近期建设规划要求，强化计划的结构和布局。计划中基础设施用地指标和城乡建设用地指标不得混用，重点发展区域的用地计划原则上不得用于其他发展区域。各区通过建设用地复垦增加的建设用地在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，可用于其他发展区域;鼓励产业向园区集中、居住向城镇集中。
总 结
两规冲突和两规协调始终是规划界的热点，土地规划重视现状调查、重视编制与管理的一致性、强调上位规划的落实、强调规划成果的唯一性，以及批后监管、适时调整的机制等均值得城市规划借鉴学习。土地是城乡建设的基本要素，国土部门因而拥有更多的调控规划实施的手段，其管理的职权远大于目前土地规划涵盖的内容，运用城乡建设用地增减挂钩、年度计划管理等土地管控手段可以促进城乡规划的有效实施。
【参考文献】
[1] 《城市总体规划编制改革与创新》总报告课题组. 城市总体规划编制的改革创新思路研究[J]. 城市规划，2014，38（S2）：84-89.
[2] 王兴平. 面向社会发展的城乡规划：规划转型的方向[J]. 城市规划，2015，39（01）：16-21+29.
[3] 刘永强，苏昌贵，龙花楼，侯学钢. 城乡一体化发展背景下中国农村土地管理制度创新研究[J]. 经济地理，2013，33（10）：138-144.
[4] 陈燕. 中國城乡建设用地市场一体化研究[D].福建师范大学，2012.
[5] 朱玉龙. 中国农村土地流转问题研究[D].中国社会科学院研究生院，2017.
作者简介：秦佳慧，女，民族，汉，籍贯：山西太原，学历：硕士研究生在读，单位：山西财经大学，研究方向：土地资源管理。