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摘 要：从司法实践来看，检察机关审查的民事行政申诉案件越来越多，社会矛盾化解工作面临前所未有的压力。民行部门如何与控申部门协作配合，共同开展好社会矛盾化解工作成为当前的一大难题。本文立足于所在地区检察工作实践，考证民行部门和控申部门在社会矛盾化解工作中的现状，分析存在的问题，探讨二者建立深入沟通协作配合机制。
关键词：民行；控申；息诉；协作配合机制
中图分类号：D925.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）29-0130-02
作者简介：邱永会（1969-），男，汉族，山东威海人，硕士，山东省人民检察院民行一处，信息中心副主任，研究方向：民商法。
民事诉讼法修改后，受人民法院再审前置程序的影响，检察机关办案难度加大，绝大多数案件不符合监督条件，社会矛盾化解工作面临前所未有的压力。民行部门如何与控申部门协作配合，共同开展好矛盾化解工作成为当前的一大难题。本文试立足于某区实践，探讨民行检察部门和控申部门社会矛盾化解中分工协作机制运行现状及存在的问题，进而提出完善这一机制的意见建议，以期引起大家共同思考。
一、分工协作机制的运行现状
从某区实践来看，民事诉讼法修改后，按照《民事诉讼监督规则（试行）》的规定，完善和改进民行和控申部门的分工协作机制。总体而言，主要有以下做法：
一是坚持受审分离。对控申部门和民行部门在案件受理、移送、办理、系统录入等方面进行了统一，进一步明确了职责和责任。当事人申诉的案件由控申部门审查是否符合民行受理条件，对符合受理条件的案件进行登记、录入办案系统后将材料移交给民行部门，对不符合受理条件的向申诉人说明情况后退还或要求补齐材料，对当事人坚持要求受理的进行释法说理工作，根据情况要求民行部门协助配合。对受理后作出不予监督决定当事人不服的，由控申和民行部门共同作社会矛盾化解工作。
二是实行风险告知机制。针对申诉人不熟悉民行工作流程，迫切希望改判胜诉等情况，在受理案件时向申诉人送达《风险告知书》，及时提醒申诉人提前预估申诉风险，谨慎选择申诉权利，合理定位心理预期，引导其理性客观面对民行申诉案件可能出现的结果，理解和接受检察机关做出的处理决定。
二、分工协作机制运行中存在的问题
虽然民事诉讼法之后，各地检察机关控申和民行部门均在协调配合方面采取了一系列的措施。但是在实际操作中，二者的协调配合不够深入，这种类型的联系沟通工作层次较浅、缺乏紧密性，存在很多问题。
（一）接受申诉和提起抗诉案件数量不均衡
法律法规对检察机关的抗诉规定了极为狭窄的范围，而对民行申诉规则极为宽泛。这从一个方面来说是法治建设的一大亮点，两审终审之外给当事人另外一个救济的途径。但从另一个方面来说，从法律对检察机关息诉少之又少的规定来看，二者很难达到相对的均衡。同时，近几年来，检察机关重视抗诉的质量，严把抗诉关，抗诉案件的数量占全部受理案件数量比例呈变小的趋势。二者的不均衡现象呈增大的趋势，上访案件数量激增。
（二）控申部门对于民行案件的受理范围把握不准
许多案件不属于检察机关监督范围的或者应由基层院受理的，控申部门统统受理进来，导致最后民行部门做终结审查决定或者转交基层院办理，这样既导致民行部门办理和许多“无用”案件，又增加了社会矛盾化解的压力，案件受理容易，但是向当事人解释不属于检察机关监督范围，做当事人的工作就比较困难。
（三）受理程序不够规范
部分控申部门受理的少数案件不够规范，例如存在没在法定期限内向当事人发送等问题，导致在案件进入民行部门后当事人纠结于检察机关程序问题，影响实体的审查。对内，部分控申部门存在着不在规定期间内向案件管理部门移送案件情况。存在少数案件受理材料不够齐全的情况，例如：申请监督书无当事人签字，缺少代理人授权委托书，送达地址及联系方式不明确，无证据材料等情形。在案件转入民行部门后，还需办案人再次通知当事人补交材料，容易引起当事人不满，有些当事人认为补交材料就有抗诉希望，但结果未达到预期进而缠诉缠访。部分基层院控申部门不接受民行案件受理，存在对前来申请监督的当事人直接到民行科或者让民行科决定是否受理的现象。
（四）信访息诉工作仍由民行部门处理为主
部分基层院控申部门人员较少且不熟悉民行检察业务，信访息诉工作以民行部门处理为主，控申的作用没有得到充分发挥。控申部门收到民事申诉材料后，交给民行部门把关，对符合受理条件的，再交由控申部门办理受理，但网上办案系统仍由民行部门录入（用控申部门账号）。对已经受理的案件，受理通知书、审查结果均由民行部门送达当事人，并向控申部门书面回复移送信访事项的办理结果。民事行政申诉案件不符合受理条件的，以民行部门答复为主，控申部门协助配合为辅；案件受理之后，由民行部门负责答复。案件办结后，民行部门将最终办理结果文书反馈给控申部门，当事人对结果不服来上访时，全部由民行部门人员予以接待答复。重大、复杂、疑难信访事项的答复由民行部门负责答复。
（五）对息诉工作的要求缺乏稳定性
信访息诉讼工作普遍存在应急性和阶段性。现行的目标管理是上级检察院对下级检察院的工作以考核为主要标准，考核是以提出建议、抗议和改判案件数量的多少为主要内容，而对工作量很大的息诉工作要么不列为工作考核的范围，要么实行“惩劣不奖优”的政策。这种考核机制直接影响了基层检察院对这项工作的认识和操作，使得干警在办案中不由自主地重视抗诉案件，而忽视息诉案件。①
三、解决的措施
民行和控申之间的深入协调和配合，是有效做好息诉工作的重中之重。笔者建议二者建立三位一体式的立体化协调配合机制，强化二者的深层次配合，全面提升息诉工作质效。
（一）建立有效的前置程序配合机制 1.规范受理标准
进一步明确双方职责、受理范围，缩短办案周期。受理环节两部门加强沟通，严把案件受理关。在当事人来申请监督递交申请材料时，控申部门在案件是否应予受理，材料是否齐全方面及时与民行部门进行沟通，对不应受理的案件及时予以说明，材料不齐的不予受理，待补齐后统一受理，既避免当事人诉累，又为民行部门办案减轻压力。
2.深入推行敏感案件提前预警机制
控申部门在接待申诉人、审查申诉材料的同时，对案件敏感成都、申诉人情况等作出评估，认为有信访风险的，提前向民行部门发出预警，提示民行部门在办案过程中需要注重防范化解信访风险。对受理审查工作中，遇到的重点、难点问题，特别是在对法律法规的理解存在争议时，提前与民行检察部门沟通，争取达成共识，为受理后顺利转办打好基础。
（二）深化案件办理中的梳理和沟通机制
1.建立案件排查机制
由民行检察部门和控申部门联合对申诉当事人的申诉以及各级人大、政府、上级院交办、转办的所有民行申诉案件进行初审，认真摸排分析，确定是进入抗诉程序还是做好息诉工作，对症下药，有针对性地做好息诉准备，把握工作主动权。借鉴民事诉讼和刑事诉讼中的简繁分流、普通程序和简易程序相互配合的程序上的优化，探索和建立重点息诉案件和普通息诉案件区分的工作机制，方便分管检察长、科室负责人对重点息诉案件的审查把关，也可以分清主次，重点解决主要矛盾。②
2.完善信息共享机制
控申检察部门在民行部门设置兼职联络员，建立内部情况通报、信息共享、线索移送、结果反馈制度，定期召开联席会议，互通情况、分析形势、研究解决问题。特别对涉及多部门的案件处理、职能管辖交叉的协调、衔接以及信访案件的答复及善后处理等方面要协商达成共识。对于因为控申举报部门与民行部门认识不一致。导致久诉不决的现象，通过内部监督制约措施加快解决。首先，控申部门对转办案件的证据进行认真审查，分析有关案件的发展趋势，认为投诉有理而民行部门不及时办理，有可能导致重访、越级访的，可以提出处理意见向院检察委员会请示；其次院检察委员会讨论时，可以让控申部门和民行部门共同列席。各抒己见，最后做出决定意见，共同执行。③
（三）建立常态化的衔接配合机制
1.共同开展业务培训
注重培养控申检察部门诉讼监督业务骨干，围绕诉讼监督开展专题培训、交流研讨和集中学习，鼓励和引导干警自学，认真学习和掌握新颁布的有关诉讼监督的规定和司法解释，提高控申干警自身业务素质。使之能够对信访案件的移送与性质形成正确的认识，有力的保障信访案件的办理质量与效果。
2.出台息诉工作考核机制
将民行息诉工作纳入民行工作考核范围。以此激发干警参与息诉工作的积极性。制定息诉工作考核制度，规范息诉工作流程，使息诉服判工作有章可循，有据可依，步入正常工作轨道。完善台账等基础工作，将每一件案件的来访接待办案期限、办案结果、息诉情况等作为考核指标，层层落实责任，兑现奖惩措施，从而保证首办责任制工作的质量、效率和效果。
3.建立重复访的终结机制
《人民检察院控告申诉案件终结办法》已经于2014年11月7日下发并实行，按照规定，当事人不服法院生效民事裁判、裁定、调解书，向检察院申请检察建议或者抗诉，检察院经审查作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉决定的，不予受理。当事人认为民事行政审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动中存在违法情形，向检察院申请监督，检察院经审查作出审查决定的，不予受理。完善了民行案件依法终结和有序退出机制。笔者认为重复访的终结机制应该进一步完善和细化，对当事人不服检察机关决定的可以请求上一级机关复查，即二级复查。经过审查后仍然不服的，仍以同一事由提出的，各级检察机关不再受理。这既为当事人提供了复查、复核的救济渠道，更好地维护其权利，也有利于维护检察机关处理决定的司法权威。能够更有效地防止和减少无理、重复申诉的产生。④
四、结语
推进社会矛盾化解，保障公民依法有序表达诉求，是执法为民理念的生动体现。检察机关审查的民事行政申诉案件越来越多，积极探索创新控申、民行工作发展的思路，做好两个部门间的深入协作配合，才能共同做好社会矛盾化解工作，切实维护群众合法权利，为维护社会稳定作出积极贡献。
[ 注 释 ]
①李广辉，罗文超等.<民事行政申诉案件息诉标准问题研究>，2006—2007年度广东省人民检察院省缎检察理论研究课题<民行申诉案件息诉标准问题研究>（课题编号：GDJY0607）.
②息诉机制课题研究组.和谐视野下的民行息诉机制研究[J].政法学刊，2009，10，26卷（5）.
③霍丽华.浅谈控申部门如何落实首办责任制[J].活力，2011（6）：91.
④吴明龙，倪美华，祝思英.关于信访工作的若干思考[J].法制与社会，2010，7：201.
关键词：民行；控申；息诉；协作配合机制
中图分类号：D925.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）29-0130-02
作者简介：邱永会（1969-），男，汉族，山东威海人，硕士，山东省人民检察院民行一处，信息中心副主任，研究方向：民商法。
民事诉讼法修改后，受人民法院再审前置程序的影响，检察机关办案难度加大，绝大多数案件不符合监督条件，社会矛盾化解工作面临前所未有的压力。民行部门如何与控申部门协作配合，共同开展好矛盾化解工作成为当前的一大难题。本文试立足于某区实践，探讨民行检察部门和控申部门社会矛盾化解中分工协作机制运行现状及存在的问题，进而提出完善这一机制的意见建议，以期引起大家共同思考。
一、分工协作机制的运行现状
从某区实践来看，民事诉讼法修改后，按照《民事诉讼监督规则（试行）》的规定，完善和改进民行和控申部门的分工协作机制。总体而言，主要有以下做法：
一是坚持受审分离。对控申部门和民行部门在案件受理、移送、办理、系统录入等方面进行了统一，进一步明确了职责和责任。当事人申诉的案件由控申部门审查是否符合民行受理条件，对符合受理条件的案件进行登记、录入办案系统后将材料移交给民行部门，对不符合受理条件的向申诉人说明情况后退还或要求补齐材料，对当事人坚持要求受理的进行释法说理工作，根据情况要求民行部门协助配合。对受理后作出不予监督决定当事人不服的，由控申和民行部门共同作社会矛盾化解工作。
二是实行风险告知机制。针对申诉人不熟悉民行工作流程，迫切希望改判胜诉等情况，在受理案件时向申诉人送达《风险告知书》，及时提醒申诉人提前预估申诉风险，谨慎选择申诉权利，合理定位心理预期，引导其理性客观面对民行申诉案件可能出现的结果，理解和接受检察机关做出的处理决定。
二、分工协作机制运行中存在的问题
虽然民事诉讼法之后，各地检察机关控申和民行部门均在协调配合方面采取了一系列的措施。但是在实际操作中，二者的协调配合不够深入，这种类型的联系沟通工作层次较浅、缺乏紧密性，存在很多问题。
（一）接受申诉和提起抗诉案件数量不均衡
法律法规对检察机关的抗诉规定了极为狭窄的范围，而对民行申诉规则极为宽泛。这从一个方面来说是法治建设的一大亮点，两审终审之外给当事人另外一个救济的途径。但从另一个方面来说，从法律对检察机关息诉少之又少的规定来看，二者很难达到相对的均衡。同时，近几年来，检察机关重视抗诉的质量，严把抗诉关，抗诉案件的数量占全部受理案件数量比例呈变小的趋势。二者的不均衡现象呈增大的趋势，上访案件数量激增。
（二）控申部门对于民行案件的受理范围把握不准
许多案件不属于检察机关监督范围的或者应由基层院受理的，控申部门统统受理进来，导致最后民行部门做终结审查决定或者转交基层院办理，这样既导致民行部门办理和许多“无用”案件，又增加了社会矛盾化解的压力，案件受理容易，但是向当事人解释不属于检察机关监督范围，做当事人的工作就比较困难。
（三）受理程序不够规范
部分控申部门受理的少数案件不够规范，例如存在没在法定期限内向当事人发送等问题，导致在案件进入民行部门后当事人纠结于检察机关程序问题，影响实体的审查。对内，部分控申部门存在着不在规定期间内向案件管理部门移送案件情况。存在少数案件受理材料不够齐全的情况，例如：申请监督书无当事人签字，缺少代理人授权委托书，送达地址及联系方式不明确，无证据材料等情形。在案件转入民行部门后，还需办案人再次通知当事人补交材料，容易引起当事人不满，有些当事人认为补交材料就有抗诉希望，但结果未达到预期进而缠诉缠访。部分基层院控申部门不接受民行案件受理，存在对前来申请监督的当事人直接到民行科或者让民行科决定是否受理的现象。
（四）信访息诉工作仍由民行部门处理为主
部分基层院控申部门人员较少且不熟悉民行检察业务，信访息诉工作以民行部门处理为主，控申的作用没有得到充分发挥。控申部门收到民事申诉材料后，交给民行部门把关，对符合受理条件的，再交由控申部门办理受理，但网上办案系统仍由民行部门录入（用控申部门账号）。对已经受理的案件，受理通知书、审查结果均由民行部门送达当事人，并向控申部门书面回复移送信访事项的办理结果。民事行政申诉案件不符合受理条件的，以民行部门答复为主，控申部门协助配合为辅；案件受理之后，由民行部门负责答复。案件办结后，民行部门将最终办理结果文书反馈给控申部门，当事人对结果不服来上访时，全部由民行部门人员予以接待答复。重大、复杂、疑难信访事项的答复由民行部门负责答复。
（五）对息诉工作的要求缺乏稳定性
信访息诉讼工作普遍存在应急性和阶段性。现行的目标管理是上级检察院对下级检察院的工作以考核为主要标准，考核是以提出建议、抗议和改判案件数量的多少为主要内容，而对工作量很大的息诉工作要么不列为工作考核的范围，要么实行“惩劣不奖优”的政策。这种考核机制直接影响了基层检察院对这项工作的认识和操作，使得干警在办案中不由自主地重视抗诉案件，而忽视息诉案件。①
三、解决的措施
民行和控申之间的深入协调和配合，是有效做好息诉工作的重中之重。笔者建议二者建立三位一体式的立体化协调配合机制，强化二者的深层次配合，全面提升息诉工作质效。
（一）建立有效的前置程序配合机制 1.规范受理标准
进一步明确双方职责、受理范围，缩短办案周期。受理环节两部门加强沟通，严把案件受理关。在当事人来申请监督递交申请材料时，控申部门在案件是否应予受理，材料是否齐全方面及时与民行部门进行沟通，对不应受理的案件及时予以说明，材料不齐的不予受理，待补齐后统一受理，既避免当事人诉累，又为民行部门办案减轻压力。
2.深入推行敏感案件提前预警机制
控申部门在接待申诉人、审查申诉材料的同时，对案件敏感成都、申诉人情况等作出评估，认为有信访风险的，提前向民行部门发出预警，提示民行部门在办案过程中需要注重防范化解信访风险。对受理审查工作中，遇到的重点、难点问题，特别是在对法律法规的理解存在争议时，提前与民行检察部门沟通，争取达成共识，为受理后顺利转办打好基础。
（二）深化案件办理中的梳理和沟通机制
1.建立案件排查机制
由民行检察部门和控申部门联合对申诉当事人的申诉以及各级人大、政府、上级院交办、转办的所有民行申诉案件进行初审，认真摸排分析，确定是进入抗诉程序还是做好息诉工作，对症下药，有针对性地做好息诉准备，把握工作主动权。借鉴民事诉讼和刑事诉讼中的简繁分流、普通程序和简易程序相互配合的程序上的优化，探索和建立重点息诉案件和普通息诉案件区分的工作机制，方便分管检察长、科室负责人对重点息诉案件的审查把关，也可以分清主次，重点解决主要矛盾。②
2.完善信息共享机制
控申检察部门在民行部门设置兼职联络员，建立内部情况通报、信息共享、线索移送、结果反馈制度，定期召开联席会议，互通情况、分析形势、研究解决问题。特别对涉及多部门的案件处理、职能管辖交叉的协调、衔接以及信访案件的答复及善后处理等方面要协商达成共识。对于因为控申举报部门与民行部门认识不一致。导致久诉不决的现象，通过内部监督制约措施加快解决。首先，控申部门对转办案件的证据进行认真审查，分析有关案件的发展趋势，认为投诉有理而民行部门不及时办理，有可能导致重访、越级访的，可以提出处理意见向院检察委员会请示；其次院检察委员会讨论时，可以让控申部门和民行部门共同列席。各抒己见，最后做出决定意见，共同执行。③
（三）建立常态化的衔接配合机制
1.共同开展业务培训
注重培养控申检察部门诉讼监督业务骨干，围绕诉讼监督开展专题培训、交流研讨和集中学习，鼓励和引导干警自学，认真学习和掌握新颁布的有关诉讼监督的规定和司法解释，提高控申干警自身业务素质。使之能够对信访案件的移送与性质形成正确的认识，有力的保障信访案件的办理质量与效果。
2.出台息诉工作考核机制
将民行息诉工作纳入民行工作考核范围。以此激发干警参与息诉工作的积极性。制定息诉工作考核制度，规范息诉工作流程，使息诉服判工作有章可循，有据可依，步入正常工作轨道。完善台账等基础工作，将每一件案件的来访接待办案期限、办案结果、息诉情况等作为考核指标，层层落实责任，兑现奖惩措施，从而保证首办责任制工作的质量、效率和效果。
3.建立重复访的终结机制
《人民检察院控告申诉案件终结办法》已经于2014年11月7日下发并实行，按照规定，当事人不服法院生效民事裁判、裁定、调解书，向检察院申请检察建议或者抗诉，检察院经审查作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉决定的，不予受理。当事人认为民事行政审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动中存在违法情形，向检察院申请监督，检察院经审查作出审查决定的，不予受理。完善了民行案件依法终结和有序退出机制。笔者认为重复访的终结机制应该进一步完善和细化，对当事人不服检察机关决定的可以请求上一级机关复查，即二级复查。经过审查后仍然不服的，仍以同一事由提出的，各级检察机关不再受理。这既为当事人提供了复查、复核的救济渠道，更好地维护其权利，也有利于维护检察机关处理决定的司法权威。能够更有效地防止和减少无理、重复申诉的产生。④
四、结语
推进社会矛盾化解，保障公民依法有序表达诉求，是执法为民理念的生动体现。检察机关审查的民事行政申诉案件越来越多，积极探索创新控申、民行工作发展的思路，做好两个部门间的深入协作配合，才能共同做好社会矛盾化解工作，切实维护群众合法权利，为维护社会稳定作出积极贡献。
[ 注 释 ]
①李广辉，罗文超等.<民事行政申诉案件息诉标准问题研究>，2006—2007年度广东省人民检察院省缎检察理论研究课题<民行申诉案件息诉标准问题研究>（课题编号：GDJY0607）.
②息诉机制课题研究组.和谐视野下的民行息诉机制研究[J].政法学刊，2009，10，26卷（5）.
③霍丽华.浅谈控申部门如何落实首办责任制[J].活力，2011（6）：91.
④吴明龙，倪美华，祝思英.关于信访工作的若干思考[J].法制与社会，2010，7：201.