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摘 要：2011年国资委提出了未来垄断国企的改革方向，"具有公益性质的国企"的概念的提出坚定了我们对垄断国企改革的信心，探索垄断性国企向公益性组织转变的可行路径具有重要意义。荣兆梓教授认为提供公共产品和服务的垄断性国企可以建立公法人，将公益性作为主要考核指标，本文顺应这一改革思路进行分析，讨论其可行性。
关键词：垄断性国企；公益性；营利性；公法人
一、公法人的制度构建
（一）概念的提出
法人是《公司法》中的一个重要概念，被认为是具有一定财产能力的独立行为主体。法人的一个特点是人格独立，这一点是公法人的理论基础。李昕（2009）论述了公法人制度构建的意义，指出其目的在于通过法人身份独立与行为自主，实现行政的自治与绩效。公法人的任务限定于公共职能，是介于市场与科层之间的一种组织形态，具有融合公、私组织的优点和特性，其所承担的任务具有中间型，既不适宜国家直接实施，也不适宜民营化。归结起来，就是将原本由政府负责的公共服务交由具有独立法律地位的公法人实施，放松原有的科层管理体制，引入企业精神，通过制度设计使其运作正当化、透明化，提升效率，确保公共服务的妥善实施。
上面对公法人的界定已经大体概括了我们所要探讨的公法人组织形态的属性。垄断性国有企业的改革就是要脱离原有的国资委统一管理模式，尝试构建这样一种组织形态。荣兆梓（2012）对此有过具体描述，就是在关乎国家经济命脉的产业领域，设立由政府机构直接控制的公法人，以保证这些公用事业单位以提供公共服务为首要任务，最大限度减少政府规制与企业盈利的冲突。概括起来，公法人必须具备以下几个要点：（1）具有独立人格的行为主体（2）以提供公共产品和服务为主要内容（3）以履行社会责任为首要目标，在完成其公益性服务的基础上，允许有一定的盈利或亏损（4）公法人与政府的关系并非绝对独立，而是相对的。
（二）可选的制度安排
公法人的前身，也就是改革的对象，必须同时具有垄断性与公益性双重特点，对于只有公益性而不具备完全垄断性的国有企业，要通过政府设定行政壁垒，使其处于完全垄断的地位。公法人的任务是回归公益属性，更好的为社会提供公共产品和服务。改革的目标是最终建立起功能明确，治理完善，运行高效，监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先，供给水平适度，布局结构合理，服务公平公正的公益组织。
公法人以市场化的运作承担公益性服务，其内部管理和经营可借鉴企业模式和事业单位，用人方面引入竞争机制，不再由政府直接任命，这样可以很好的杜绝政府通过从属人员间接对其施加其它目标。
有关政府与公法人之间关系处理的制度安排可以借鉴前面周知民提出的特许经营制度中的BOT和TOT模式，即政府与公法人之间形成一种类似"买卖"的关系，公法人负责公共产品和服务的生产，由政府制定相关的价格、服务标准，严格按照这种标准购买产品和服务，并支付相应的对等的报酬，即所谓的多劳多得，这可以在为公法人提供财政支持的基础上，对其形成一种外部激励。此外，政府还要为公法人创造健全稳定的外部环境，确保其垄断地位的巩固，完善相关立法制度，将公法人制度上升到法律层面，以保证公益性的实现程度，更好的提升社会福利。
公法人的受益人应该囊括尽可能多的公众，做到这一点其实并不难。首先，从提供公益性服务的主体来说，它们是关乎国计民生的关键领域，是提供公共产品和服务的基础行业，是公益性国企的变身，这就是说几乎国家中的每一个人都要用到这些产品和服务，都会跟这些产品和服务有着必然的联系。在垄断性国有企业时代，那些被排斥在外的人很有可能是消费能力的限制，有需求，但难以转换成有效需求。其次，从政府与公法人角色方面说，现在消费者不再直接从公法人处获取公共产品和服务，而是从公共产品和服务的购买者-政府处获取，政府的目标是实现公益性，完全可以将这些产品和服务以成本价格销售给公众，相比较原来的垄断价格，这无疑会增加消费人群，激发一部分潜在需求，从而扩大了受益群体。
（三）监管机制
公法人不以利润最大化为目标的特性，决定了对其监管相比较对企业来说要复杂的多，为了保证公法人及其负责人更好的为公众提供服务，要充分发挥内部和外部的监管和监督机制。内部主要是可以设立类似监事会的机构，对高层领导的决策以及管理人员的执行进行监督，杜绝利用职权追逐利润的行为。外部要发挥政府的监管和公众的监督作用，政府要建立相关的考核机制和行业标准，将公益目标的实现程度列为评估的第一指标。公益服务类社会组织所有活动应指向社会效益，而非经济利益。公法人内部的奖励制度与公益目标实现程度直接挂钩，政府通过制定相应的服务标准，定期检查公益服务的完成情况，在公众监督方面建立信息披露制度，实行公法人组织经营管理的透明化。
这类似于韩国对国有企业的绩效评估体制：政府仅通过预先确定的企业社会目标和财务目标，并做事后的评估来实现调控；企业在人事、物资采购、预算和财务计划方面拥有更大的自主权；建立了一套企业绩效评估制度。实行企业绩效评估制度是为了在尽可能放权的情况下，确保企业的责任制约，经济企划院组织专家团负责制定评估标准和绩效评估，据此确定企业的荣誉称号。事实证明韩国的这套绩效考核制度效果显著，对我国有一定的借鉴和激励作用。
二、垄断性国企建立公法人制度的再思考
公法人由垄断性国有企业改组而成，这种组织是否真的可行，还要回答以下几个问题：（1）公法人是否仍存在垄断问题?(2)公法人是否依然政企不分？（3）公法人如何解决效率问题？以下就在回答这三个问题的基础上重新思考公益性垄断国有企业向公法人组织改变可能存在的问题。
1、公法人是否仍存在垄断问题?
长久以来，公众喜欢将国有企业的问题归结为垄断所致，这是对垄断的一个误解。对于承担公益服务的公法人来说，垄断是它的一个必要条件，二者之间并不是对立的。试想，一个以市场化为运作方式的经营性组织，不以利润最大化为首要目标，该如何与市场中的其它竞争者竞争呢？毫无疑问，竞争只会加速其灭亡，所以只有位居垄断地位，公法人才能处于一个安全的位置，更好的为社会提供服务。缺少垄断这个前提，公法人为了生存也只能是打着为社会服务的招牌谋取自身利润最大化，导致与改革的初衷是背道而驰。这就是前面所讲，某些公益性国有企业不具备完全垄断的条件时，政府要通过设立行政壁垒使其处于垄断地位的原因所在。 2、公法人是否依然政企不分？
公法人虽然以独立的组织形态存在，但或多或少与政府有着某种联系，这会不会又会导致另一种形式的政企不分？回答这个问题，需要弄清楚公法人与政府各自的角色定位。政府与公法人之间不再是支配与被支配，管理与被管理的关系，而是平等的主体。与垄断国有企业不同，政府对公法人不再直接进行微观管理。政府的角色是，公法人与消费者中间的中介人，也是充当政策法规、行业规划和标准规范的制定者和公法人提供公益服务质量的监督指导者。政府要做的工作：拟定公共服务应达到的标准等相关规范和要求，并对提供的服务效率，质量和效益进行考核，依据考核结果给予相关的激励。公法人作为公共服务的生产者和提供者，只需按照政府拟定的标准完成公共产品和服务的生产与供给，公法人费用开支除了前面讨论的通过多劳多得方式获得，也可以比照事业单位，由国家财政拨付一定款项。政府对公法人主要实施宏观管理，可以避免政府目标的多元化以及政策的反复变化直接作用在公法人之上，从根本上杜绝政企不分问题。
3、公法人如何解决效率问题？
公法人在经营激励上需要特殊的契约安排，其效率问题不再与利润挂钩，应该探索一套新的考核指标，以提供公共产品和服务的质量、效率和效益为考核对象，制定提升公共产品供给效率和质量的外部约束机制，既能调动公法人的生产经营积极性，使其不致过度依赖财政扶持，同时又能保证提供公共产品和服务的质量。此类公共服务组织必须坚持公益性原则，切忌在市场化的生产经营中迷失方向，这就要发挥政府和立法在此类垄断领域的规制和规范作用。公法人的效率问题不再仅仅涉及公法人自身，政府也是主体之一。无论采取何种制度安排，只要受益人是绝大多数国民，消费价格最低，社会总福利最大，这种制度在公益性方面就是有效率的。
公法人与垄断性国有企业是不同的组织形式，因此存在于垄断性国企中的弊端未必成为公法人的弊端。我们应该用发展的眼光看待公法人，一种新组织形式的确立，必将面临各种各样的问题，有些是我们基于思维惯性强加于它的，应该予以排除，有些则可能是预料之外的，应该积极寻求解决办法。改革过程中要做好迎接挑战的准备，不能因为一些问题的出现就否定这种形式。
三、结束语
垄断性国有企业向承担公共服务的公法人组织尝试，并没有先例可以遵循，在制度安排上可以充分借鉴国内外现有的类似组织的经验，在此基础上积极探索创新适合我国的改革办法，在实现形式上可以采取先试点再广泛推行的办法开展。改革之初，可能会存在一些体制惯性，传统体制在新体制框架下仍发挥一定影响，新体制的运行出现传统体制的痕迹，比如，主要负责人依然由政府直接任命，难以摆脱政府的从属身份等等。所以我们不仅要明确改革的方向，也要充分认识到改革中可能出现的问题、挫折，对改革抱有信心，坚定不移的实施下去，公益性改革作为民心所向，作为一项惠及全国人民的大事，必将取得最后的成功。
参考文献：
[1]荣兆梓.国有资产管理体制进一步改革的总体思路[J].中国工业经济,2012,（1）.
[2]范合君,戚聿东.中国自然垄断产业竞争模式选择与设计研究--以电力、电信、民航产业为例[J].中国工业经济，2011，（8）.
[3]吉林省行政学院课题组.深化国有公益性企业改革的思路与对策--以长春市部分国有公益性企业为例[J].行政与法，2011，（4）.
[4]李昕.论公法人制度建构的意义和治理功能[J].甘肃行政学院学报，2009,(4）.
[5]改革杂志社专题研究部.中国事业单位分类改革轨迹及走向判断[J].改革，2012,（4）.
[6]郭松民.当垄断国企加上公益色彩[J].国企，2012，（1）.
[7]范合君,戚聿东.治理模式、规制变迁及其下一步：由5 类垄断产业破题[J].改革，2011，（1）.
[8]杨成刚. 关于央企分类管理的思考[J].国企，2012，（1）.
作者简介：高琳，女，山东枣庄人，安徽大学经济学院西方经济学专业硕士研究生，研究方向：经济增长。
关键词：垄断性国企；公益性；营利性；公法人
一、公法人的制度构建
（一）概念的提出
法人是《公司法》中的一个重要概念，被认为是具有一定财产能力的独立行为主体。法人的一个特点是人格独立，这一点是公法人的理论基础。李昕（2009）论述了公法人制度构建的意义，指出其目的在于通过法人身份独立与行为自主，实现行政的自治与绩效。公法人的任务限定于公共职能，是介于市场与科层之间的一种组织形态，具有融合公、私组织的优点和特性，其所承担的任务具有中间型，既不适宜国家直接实施，也不适宜民营化。归结起来，就是将原本由政府负责的公共服务交由具有独立法律地位的公法人实施，放松原有的科层管理体制，引入企业精神，通过制度设计使其运作正当化、透明化，提升效率，确保公共服务的妥善实施。
上面对公法人的界定已经大体概括了我们所要探讨的公法人组织形态的属性。垄断性国有企业的改革就是要脱离原有的国资委统一管理模式，尝试构建这样一种组织形态。荣兆梓（2012）对此有过具体描述，就是在关乎国家经济命脉的产业领域，设立由政府机构直接控制的公法人，以保证这些公用事业单位以提供公共服务为首要任务，最大限度减少政府规制与企业盈利的冲突。概括起来，公法人必须具备以下几个要点：（1）具有独立人格的行为主体（2）以提供公共产品和服务为主要内容（3）以履行社会责任为首要目标，在完成其公益性服务的基础上，允许有一定的盈利或亏损（4）公法人与政府的关系并非绝对独立，而是相对的。
（二）可选的制度安排
公法人的前身，也就是改革的对象，必须同时具有垄断性与公益性双重特点，对于只有公益性而不具备完全垄断性的国有企业，要通过政府设定行政壁垒，使其处于完全垄断的地位。公法人的任务是回归公益属性，更好的为社会提供公共产品和服务。改革的目标是最终建立起功能明确，治理完善，运行高效，监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先，供给水平适度，布局结构合理，服务公平公正的公益组织。
公法人以市场化的运作承担公益性服务，其内部管理和经营可借鉴企业模式和事业单位，用人方面引入竞争机制，不再由政府直接任命，这样可以很好的杜绝政府通过从属人员间接对其施加其它目标。
有关政府与公法人之间关系处理的制度安排可以借鉴前面周知民提出的特许经营制度中的BOT和TOT模式，即政府与公法人之间形成一种类似"买卖"的关系，公法人负责公共产品和服务的生产，由政府制定相关的价格、服务标准，严格按照这种标准购买产品和服务，并支付相应的对等的报酬，即所谓的多劳多得，这可以在为公法人提供财政支持的基础上，对其形成一种外部激励。此外，政府还要为公法人创造健全稳定的外部环境，确保其垄断地位的巩固，完善相关立法制度，将公法人制度上升到法律层面，以保证公益性的实现程度，更好的提升社会福利。
公法人的受益人应该囊括尽可能多的公众，做到这一点其实并不难。首先，从提供公益性服务的主体来说，它们是关乎国计民生的关键领域，是提供公共产品和服务的基础行业，是公益性国企的变身，这就是说几乎国家中的每一个人都要用到这些产品和服务，都会跟这些产品和服务有着必然的联系。在垄断性国有企业时代，那些被排斥在外的人很有可能是消费能力的限制，有需求，但难以转换成有效需求。其次，从政府与公法人角色方面说，现在消费者不再直接从公法人处获取公共产品和服务，而是从公共产品和服务的购买者-政府处获取，政府的目标是实现公益性，完全可以将这些产品和服务以成本价格销售给公众，相比较原来的垄断价格，这无疑会增加消费人群，激发一部分潜在需求，从而扩大了受益群体。
（三）监管机制
公法人不以利润最大化为目标的特性，决定了对其监管相比较对企业来说要复杂的多，为了保证公法人及其负责人更好的为公众提供服务，要充分发挥内部和外部的监管和监督机制。内部主要是可以设立类似监事会的机构，对高层领导的决策以及管理人员的执行进行监督，杜绝利用职权追逐利润的行为。外部要发挥政府的监管和公众的监督作用，政府要建立相关的考核机制和行业标准，将公益目标的实现程度列为评估的第一指标。公益服务类社会组织所有活动应指向社会效益，而非经济利益。公法人内部的奖励制度与公益目标实现程度直接挂钩，政府通过制定相应的服务标准，定期检查公益服务的完成情况，在公众监督方面建立信息披露制度，实行公法人组织经营管理的透明化。
这类似于韩国对国有企业的绩效评估体制：政府仅通过预先确定的企业社会目标和财务目标，并做事后的评估来实现调控；企业在人事、物资采购、预算和财务计划方面拥有更大的自主权；建立了一套企业绩效评估制度。实行企业绩效评估制度是为了在尽可能放权的情况下，确保企业的责任制约，经济企划院组织专家团负责制定评估标准和绩效评估，据此确定企业的荣誉称号。事实证明韩国的这套绩效考核制度效果显著，对我国有一定的借鉴和激励作用。
二、垄断性国企建立公法人制度的再思考
公法人由垄断性国有企业改组而成，这种组织是否真的可行，还要回答以下几个问题：（1）公法人是否仍存在垄断问题?(2)公法人是否依然政企不分？（3）公法人如何解决效率问题？以下就在回答这三个问题的基础上重新思考公益性垄断国有企业向公法人组织改变可能存在的问题。
1、公法人是否仍存在垄断问题?
长久以来，公众喜欢将国有企业的问题归结为垄断所致，这是对垄断的一个误解。对于承担公益服务的公法人来说，垄断是它的一个必要条件，二者之间并不是对立的。试想，一个以市场化为运作方式的经营性组织，不以利润最大化为首要目标，该如何与市场中的其它竞争者竞争呢？毫无疑问，竞争只会加速其灭亡，所以只有位居垄断地位，公法人才能处于一个安全的位置，更好的为社会提供服务。缺少垄断这个前提，公法人为了生存也只能是打着为社会服务的招牌谋取自身利润最大化，导致与改革的初衷是背道而驰。这就是前面所讲，某些公益性国有企业不具备完全垄断的条件时，政府要通过设立行政壁垒使其处于垄断地位的原因所在。 2、公法人是否依然政企不分？
公法人虽然以独立的组织形态存在，但或多或少与政府有着某种联系，这会不会又会导致另一种形式的政企不分？回答这个问题，需要弄清楚公法人与政府各自的角色定位。政府与公法人之间不再是支配与被支配，管理与被管理的关系，而是平等的主体。与垄断国有企业不同，政府对公法人不再直接进行微观管理。政府的角色是，公法人与消费者中间的中介人，也是充当政策法规、行业规划和标准规范的制定者和公法人提供公益服务质量的监督指导者。政府要做的工作：拟定公共服务应达到的标准等相关规范和要求，并对提供的服务效率，质量和效益进行考核，依据考核结果给予相关的激励。公法人作为公共服务的生产者和提供者，只需按照政府拟定的标准完成公共产品和服务的生产与供给，公法人费用开支除了前面讨论的通过多劳多得方式获得，也可以比照事业单位，由国家财政拨付一定款项。政府对公法人主要实施宏观管理，可以避免政府目标的多元化以及政策的反复变化直接作用在公法人之上，从根本上杜绝政企不分问题。
3、公法人如何解决效率问题？
公法人在经营激励上需要特殊的契约安排，其效率问题不再与利润挂钩，应该探索一套新的考核指标，以提供公共产品和服务的质量、效率和效益为考核对象，制定提升公共产品供给效率和质量的外部约束机制，既能调动公法人的生产经营积极性，使其不致过度依赖财政扶持，同时又能保证提供公共产品和服务的质量。此类公共服务组织必须坚持公益性原则，切忌在市场化的生产经营中迷失方向，这就要发挥政府和立法在此类垄断领域的规制和规范作用。公法人的效率问题不再仅仅涉及公法人自身，政府也是主体之一。无论采取何种制度安排，只要受益人是绝大多数国民，消费价格最低，社会总福利最大，这种制度在公益性方面就是有效率的。
公法人与垄断性国有企业是不同的组织形式，因此存在于垄断性国企中的弊端未必成为公法人的弊端。我们应该用发展的眼光看待公法人，一种新组织形式的确立，必将面临各种各样的问题，有些是我们基于思维惯性强加于它的，应该予以排除，有些则可能是预料之外的，应该积极寻求解决办法。改革过程中要做好迎接挑战的准备，不能因为一些问题的出现就否定这种形式。
三、结束语
垄断性国有企业向承担公共服务的公法人组织尝试，并没有先例可以遵循，在制度安排上可以充分借鉴国内外现有的类似组织的经验，在此基础上积极探索创新适合我国的改革办法，在实现形式上可以采取先试点再广泛推行的办法开展。改革之初，可能会存在一些体制惯性，传统体制在新体制框架下仍发挥一定影响，新体制的运行出现传统体制的痕迹，比如，主要负责人依然由政府直接任命，难以摆脱政府的从属身份等等。所以我们不仅要明确改革的方向，也要充分认识到改革中可能出现的问题、挫折，对改革抱有信心，坚定不移的实施下去，公益性改革作为民心所向，作为一项惠及全国人民的大事，必将取得最后的成功。
参考文献：
[1]荣兆梓.国有资产管理体制进一步改革的总体思路[J].中国工业经济,2012,（1）.
[2]范合君,戚聿东.中国自然垄断产业竞争模式选择与设计研究--以电力、电信、民航产业为例[J].中国工业经济，2011，（8）.
[3]吉林省行政学院课题组.深化国有公益性企业改革的思路与对策--以长春市部分国有公益性企业为例[J].行政与法，2011，（4）.
[4]李昕.论公法人制度建构的意义和治理功能[J].甘肃行政学院学报，2009,(4）.
[5]改革杂志社专题研究部.中国事业单位分类改革轨迹及走向判断[J].改革，2012,（4）.
[6]郭松民.当垄断国企加上公益色彩[J].国企，2012，（1）.
[7]范合君,戚聿东.治理模式、规制变迁及其下一步：由5 类垄断产业破题[J].改革，2011，（1）.
[8]杨成刚. 关于央企分类管理的思考[J].国企，2012，（1）.
作者简介：高琳，女，山东枣庄人，安徽大学经济学院西方经济学专业硕士研究生，研究方向：经济增长。