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摘 要：在系列PX项目风波中，公众参与对公共决策形成严峻挑战，使得政府加强民主决策能力建设更加必要。公众参与背景下，公共决策变化要求公共决策者：树立新理念、科学选择决策模式、注重群众诉求、增强回应能力。
关键词：公众参与 PX项目风波 公共决策变化
一、案例回顾
2006年厦门市引进一项总投资108亿元的PX项目，投产后年工业产值可达800亿元，于2006年11月开工，原计划2008年投产。由于项目选址位于人口稠密的海沧区，厂区与居民区最近处不足1500米，因此开工后便遭受极大质疑，2007年3月厦门大学教授、政协委员赵玉芬，联合104名政协委员，向政府提交了提案，建议暂缓PX项目建设，重新论证。此后提案经媒体披露，变成了手机短信，迅速在市民中流传，很多市民去市政府“散步”，公开表达对PX项目的不满。最后厦门市政府尊重民意，将该项目迁往漳州古雷半岛兴建。
此后，PX项目风波不断，2011年大连福佳PX项目防波堤溃坝首度发生大型群体性事件，2012年宁波镇海炼化120万吨乙烯扩建工程引发群体性事件；2013年昆明民众聚集市中心抗议PX项目，2014年初四川彭州石化PX新装置投产在反对声中一拖再拖，2014年3月广东茂名反对PX立项大游行冲突再度升级。PX作为这些群体性事件的引子，已经被严重妖魔化，成为民众眼里的猛虎野兽。
PX中文名称为对二甲苯，是一种重要的化工原料，从石油可以得到PX，进一步得到PTA、再得到聚酯纤维等，而聚酯纤维就是我们俗称的涤纶，是衣服的主要原材料。在我国由于耕地有限，合成纤维已占纺织纤维产量的70%，其中用PX生产的涤纶纤维占合成纤维的80%以上。而我国PX产量又严重不足，整个市场需要量的44%以上是从日本和韩国高价进口来的。
二、案例分析
PX风波频发，从一个建设项目演变为关乎社会稳定的问题，尽管此类事件的发生都有各种各样的直接原因和复杂因素，都有自身酝酿和转化的特殊过程，但深入分析可以发现几个大致相同的原因：
1.PX风波的表面原因是群众环保意识的增强。按照马斯洛的需求层次理论，需求由低到高分别是：生理、安全、社交、尊重和自我实现的需求。生理需求是人们最原始、最基本的需要，如空气、水、性欲、衣食住医疗等，与人类的生存息息相关。安全需求指劳动安全、生活稳定、免于灾祸、未来美好等，安全需求随着生理需求的满足而不断强化、提高，安全需求的提升转化为对环境污染的关注。PX项目体现的就是公众的环保焦虑，而PX也确实是安全频发，漳州古雷PX（厦门PX）2013年7月30日和2015年4月6日两年内发生两次爆炸，其中2015年造成14人受伤。事实也显示，与环境污染息息相关的恶性肿瘤已成为国人健康的第一大杀手，发病率和死亡率均逐年上升。
2.PX风波的深层原因是政府对民众参与的忽视。近年来，面对汹涌的民众参与和民意表达热潮，某些地方政府的回应却依然滞缓：决策过程没有公开公示，决策出台后没有回应，决策执行没有监督反馈，决策失误没有问责。地方政府回应机制的不完善，增加了政府与民众不必要的利益冲突，尤其是在弱势群体中表现得更为明显，当其合理诉求难以得到政府的决策回应，常发生如静坐、散步、堵路、冲突等体制外表达。而在厦门PX项目中，从国务院批准立项到环保总局审查通过《环境影响评价报告》再到发改委纳入“十一五”PX产业规划，唯独没有民众参与。
3.PX风波的根本原因是现行考核机制的不完善。当前，我国各级政府的政绩考核依据主要是GDP，各级地方政府往往依靠大量举债、投资拉动经济增长。在宁波镇海PX中，有些官员坦率承认，从中央争取到这个项目，有利于经济发展，可以增加就业，老百姓的生活也会提高。除浙江外，山东、福建、辽宁都在争，我把这个项目抢回来就不错了，你们怎么还会反对。说难听些，这些官员觉得自己是救世主、高高在上。这是一个教训，以后重大项目不仅仅是跑项目，还要跑群众基础，要向群众讲清利弊，要给老百姓排疑解惑。
三、案例启示
PX风波已不是一个孤立事件，有着经济发展新时期的共同背景，特别是人民维权和保护环境的强烈自觉，对公共决策者提出了新的要求：
1.公共决策者必须树立新理念。政府独角戏时代已成为过去，对于新时期的新特点，决策者必须准确把握。对我国来说，随着城镇化进程的加快，环境容量和土地空间在不断减少，这就要求必须更加重视生态文明建设，实现经济效益、环境效益、社会效益相统一，不仅重视经济效益，还要特别重视环境效益，不仅重视自身发展，还要特别重视公共关系。
2.公共决策者必须科学选择决策模式。按照决策的科技质量诉求和公众可接受性强弱，科学选择参与模式并设计方案。公共决策的科技质量诉求和公众参与决策的限制性呈正比，政府需要对公众参与的目的、過程、代表选择、方式谨慎把握。
以漳州古雷PX成功落地为例，其背景是该项目在厦门因遭市民抗议而停建，随后PX被舆论妖魔化。面对巨大的压力和风险，漳州市是怎么做的呢？首先，深入调研，准确把握PX的特点、产业价值和发展意义，并采用SWOT分析法对古雷半岛承建PX的优势、劣势、机遇、挑战进行科学研判，获取决策依据。其次，占领舆论主动权，通过多种方式就PX问题对公众进行科普宣传，按照不同人群的动机、观点进行针对性的教育，甚至还组织群众代表到福建、四川实地观摩，形成了良好的舆论氛围。最后，高度重视群众诉求，在充分沟通的基础上，对被占地群众进行合理补偿。事实证明，PX项目给漳州带来了巨大的经济效益，2009-2012三年间古雷完成投资204.3亿元。漳州成功经验可以概括为准先快活四个字，即把握心态要“准”、宣传引导要“先”，化解矛盾要“快”，处理问题要“活”。
3.公共决策者必须重视群众诉求。对这样一个和民生息息相关和需求极大的化工产品，PX项目在我国不是建不建的问题，而是怎样建设和怎样建好的问题。这就要求国家必须严格法律法规制度、地方政府必须高度重视群众诉求、企业必须强化社会责任和严格运营管理。在项目建设中，群众的利益和诉求必须得到重视，特别是环保、征地、拆迁、损害补偿等，必须增加决策过程的透明度，推进决策过程和决策信息的公开化，完善涉及公共决策的公众参与、沟通、调处机制，实现重大决策的程序法制化。
重视群众诉求，完善听证制度必不可少。以法规形式规范听证程序，如听证申请的提出、代表的选择、听证会的组织、听证结果的公开等。特别是要建立合理的听证代表产生机制，确保代表的广泛性和层次性，注意从基层、行业协会、消费者团体、民意调查机构中推荐听证代表，特别是可能受到听证影响的利益群体。要建立听证意见反馈机制，就听证结果做出说明、就正当性做出解释，增强听证制度对决策过程的制约。
4.公共决策者必须增强对公众参与的回应能力。PX项目风波带来极大的负面影响，一方面影响了地方经济的发展和群众的收入，另一方面也损害了地方政府的形象与权威。这就要求公共决策者在决策前必须深入基层，倾听群众呼声、反映群众意愿，使各项决策符合实际和民众要求。必须发扬群众工作的优良传统，从项目谋划开始，深入细致地做好利益相关方的协调工作，预防并排查化解潜在的利益矛盾，依法处理利益争端。
PX等群体事件的发生，部分媒体起到了推波助澜的作用。各级政府应积极履行宣传和教育职能，使公众及时了解公共决策的制定和实施情况，引导群众提高信息素养，正确解读政策，判别公共决策过程的信息真假。同时一定要重视舆论导向，确保公众掌握信息的客观、充分，以保障民意“诉求”的准确和恰当，发挥媒体正面效应，为经济社会发展和重大项目建设创造良好的舆论环境。
参考文献：
[1]李图强.现代公共行政中的公民参与.经济管理出版社，2004.
[2]王锡锌.公众参与和中国新公共运动的兴起.中国法制出版社，2008.
[3]王雅琴.公众参与背景下的政府决策能力建设.中国行政管理，2014.7.
[4]吴太胜.民意表达与地方政府的公共决策.行政管理改革，2013.9.
[5]邓利平.公共危机下舆论引导“三时”法则.国家治理，2015.9.
[6]刘东亮.行政决策的实质性正当程序之规制.行政管理改革，2015.1.
关键词：公众参与 PX项目风波 公共决策变化
一、案例回顾
2006年厦门市引进一项总投资108亿元的PX项目，投产后年工业产值可达800亿元，于2006年11月开工，原计划2008年投产。由于项目选址位于人口稠密的海沧区，厂区与居民区最近处不足1500米，因此开工后便遭受极大质疑，2007年3月厦门大学教授、政协委员赵玉芬，联合104名政协委员，向政府提交了提案，建议暂缓PX项目建设，重新论证。此后提案经媒体披露，变成了手机短信，迅速在市民中流传，很多市民去市政府“散步”，公开表达对PX项目的不满。最后厦门市政府尊重民意，将该项目迁往漳州古雷半岛兴建。
此后，PX项目风波不断，2011年大连福佳PX项目防波堤溃坝首度发生大型群体性事件，2012年宁波镇海炼化120万吨乙烯扩建工程引发群体性事件；2013年昆明民众聚集市中心抗议PX项目，2014年初四川彭州石化PX新装置投产在反对声中一拖再拖，2014年3月广东茂名反对PX立项大游行冲突再度升级。PX作为这些群体性事件的引子，已经被严重妖魔化，成为民众眼里的猛虎野兽。
PX中文名称为对二甲苯，是一种重要的化工原料，从石油可以得到PX，进一步得到PTA、再得到聚酯纤维等，而聚酯纤维就是我们俗称的涤纶，是衣服的主要原材料。在我国由于耕地有限，合成纤维已占纺织纤维产量的70%，其中用PX生产的涤纶纤维占合成纤维的80%以上。而我国PX产量又严重不足，整个市场需要量的44%以上是从日本和韩国高价进口来的。
二、案例分析
PX风波频发，从一个建设项目演变为关乎社会稳定的问题，尽管此类事件的发生都有各种各样的直接原因和复杂因素，都有自身酝酿和转化的特殊过程，但深入分析可以发现几个大致相同的原因：
1.PX风波的表面原因是群众环保意识的增强。按照马斯洛的需求层次理论，需求由低到高分别是：生理、安全、社交、尊重和自我实现的需求。生理需求是人们最原始、最基本的需要，如空气、水、性欲、衣食住医疗等，与人类的生存息息相关。安全需求指劳动安全、生活稳定、免于灾祸、未来美好等，安全需求随着生理需求的满足而不断强化、提高，安全需求的提升转化为对环境污染的关注。PX项目体现的就是公众的环保焦虑，而PX也确实是安全频发，漳州古雷PX（厦门PX）2013年7月30日和2015年4月6日两年内发生两次爆炸，其中2015年造成14人受伤。事实也显示，与环境污染息息相关的恶性肿瘤已成为国人健康的第一大杀手，发病率和死亡率均逐年上升。
2.PX风波的深层原因是政府对民众参与的忽视。近年来，面对汹涌的民众参与和民意表达热潮，某些地方政府的回应却依然滞缓：决策过程没有公开公示，决策出台后没有回应，决策执行没有监督反馈，决策失误没有问责。地方政府回应机制的不完善，增加了政府与民众不必要的利益冲突，尤其是在弱势群体中表现得更为明显，当其合理诉求难以得到政府的决策回应，常发生如静坐、散步、堵路、冲突等体制外表达。而在厦门PX项目中，从国务院批准立项到环保总局审查通过《环境影响评价报告》再到发改委纳入“十一五”PX产业规划，唯独没有民众参与。
3.PX风波的根本原因是现行考核机制的不完善。当前，我国各级政府的政绩考核依据主要是GDP，各级地方政府往往依靠大量举债、投资拉动经济增长。在宁波镇海PX中，有些官员坦率承认，从中央争取到这个项目，有利于经济发展，可以增加就业，老百姓的生活也会提高。除浙江外，山东、福建、辽宁都在争，我把这个项目抢回来就不错了，你们怎么还会反对。说难听些，这些官员觉得自己是救世主、高高在上。这是一个教训，以后重大项目不仅仅是跑项目，还要跑群众基础，要向群众讲清利弊，要给老百姓排疑解惑。
三、案例启示
PX风波已不是一个孤立事件，有着经济发展新时期的共同背景，特别是人民维权和保护环境的强烈自觉，对公共决策者提出了新的要求：
1.公共决策者必须树立新理念。政府独角戏时代已成为过去，对于新时期的新特点，决策者必须准确把握。对我国来说，随着城镇化进程的加快，环境容量和土地空间在不断减少，这就要求必须更加重视生态文明建设，实现经济效益、环境效益、社会效益相统一，不仅重视经济效益，还要特别重视环境效益，不仅重视自身发展，还要特别重视公共关系。
2.公共决策者必须科学选择决策模式。按照决策的科技质量诉求和公众可接受性强弱，科学选择参与模式并设计方案。公共决策的科技质量诉求和公众参与决策的限制性呈正比，政府需要对公众参与的目的、過程、代表选择、方式谨慎把握。
以漳州古雷PX成功落地为例，其背景是该项目在厦门因遭市民抗议而停建，随后PX被舆论妖魔化。面对巨大的压力和风险，漳州市是怎么做的呢？首先，深入调研，准确把握PX的特点、产业价值和发展意义，并采用SWOT分析法对古雷半岛承建PX的优势、劣势、机遇、挑战进行科学研判，获取决策依据。其次，占领舆论主动权，通过多种方式就PX问题对公众进行科普宣传，按照不同人群的动机、观点进行针对性的教育，甚至还组织群众代表到福建、四川实地观摩，形成了良好的舆论氛围。最后，高度重视群众诉求，在充分沟通的基础上，对被占地群众进行合理补偿。事实证明，PX项目给漳州带来了巨大的经济效益，2009-2012三年间古雷完成投资204.3亿元。漳州成功经验可以概括为准先快活四个字，即把握心态要“准”、宣传引导要“先”，化解矛盾要“快”，处理问题要“活”。
3.公共决策者必须重视群众诉求。对这样一个和民生息息相关和需求极大的化工产品，PX项目在我国不是建不建的问题，而是怎样建设和怎样建好的问题。这就要求国家必须严格法律法规制度、地方政府必须高度重视群众诉求、企业必须强化社会责任和严格运营管理。在项目建设中，群众的利益和诉求必须得到重视，特别是环保、征地、拆迁、损害补偿等，必须增加决策过程的透明度，推进决策过程和决策信息的公开化，完善涉及公共决策的公众参与、沟通、调处机制，实现重大决策的程序法制化。
重视群众诉求，完善听证制度必不可少。以法规形式规范听证程序，如听证申请的提出、代表的选择、听证会的组织、听证结果的公开等。特别是要建立合理的听证代表产生机制，确保代表的广泛性和层次性，注意从基层、行业协会、消费者团体、民意调查机构中推荐听证代表，特别是可能受到听证影响的利益群体。要建立听证意见反馈机制，就听证结果做出说明、就正当性做出解释，增强听证制度对决策过程的制约。
4.公共决策者必须增强对公众参与的回应能力。PX项目风波带来极大的负面影响，一方面影响了地方经济的发展和群众的收入，另一方面也损害了地方政府的形象与权威。这就要求公共决策者在决策前必须深入基层，倾听群众呼声、反映群众意愿，使各项决策符合实际和民众要求。必须发扬群众工作的优良传统，从项目谋划开始，深入细致地做好利益相关方的协调工作，预防并排查化解潜在的利益矛盾，依法处理利益争端。
PX等群体事件的发生，部分媒体起到了推波助澜的作用。各级政府应积极履行宣传和教育职能，使公众及时了解公共决策的制定和实施情况，引导群众提高信息素养，正确解读政策，判别公共决策过程的信息真假。同时一定要重视舆论导向，确保公众掌握信息的客观、充分，以保障民意“诉求”的准确和恰当，发挥媒体正面效应，为经济社会发展和重大项目建设创造良好的舆论环境。
参考文献：
[1]李图强.现代公共行政中的公民参与.经济管理出版社，2004.
[2]王锡锌.公众参与和中国新公共运动的兴起.中国法制出版社，2008.
[3]王雅琴.公众参与背景下的政府决策能力建设.中国行政管理，2014.7.
[4]吴太胜.民意表达与地方政府的公共决策.行政管理改革，2013.9.
[5]邓利平.公共危机下舆论引导“三时”法则.国家治理，2015.9.
[6]刘东亮.行政决策的实质性正当程序之规制.行政管理改革，2015.1.