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摘 要: 在农民合作组织的构建和发展中,政府组织与农民合作组织节约和降低各自交易及制度成本的组织行为激励是导致后者行政科层化的根本原因,这使得农民合作组织行政科层化存在强制性、授权性和诱致性三类。因此,在农民合作组织行政科层化中,应尽量避免规定政府组织在农民合作组织构建方面的绩效职责,政府组织应着力于提高各项扶持政策的公开、公平和公正性,并提供宽松的政策环境以激励农民合作组织的自我发展等。
关键词: 农民合作组织;行政科层化;政府组织;新制度经济学;用水者协会
中图分类号: F306.4
文献标志码: A
文章编号: 10086439(2009)05004708
引 言
农民合作组织有助于提高农民的组织化程度,推进农业产业化经营,促进村级公共领域内的集体合作和提高农民在各类交易中的谈判地位,所以自20世纪80年代以来,培育和发展农民合作组织一直是我国解决部分农业和农村经济问题的一种有效政策工具,学术界也一直关注于农民合作组织的研究。
在众多的研究中,“农民合作组织行政色彩浓厚,共同管理和自我管理机制缺乏”这一现象被普遍提及[25],其成因则主要被归为两类:一是政府定位失误、扶持不当和外部制度环境不完善;二是农民根深蒂固的小农观念、家庭和家族观念以及狭隘的利益观念。虽然这两类成因不乏合理之处,然而,成因一有待深入探究政府定位失误与扶持不当的原因及其具体表现以及为什么其会造成农民合作组织行政色彩浓厚等问题;成因二涉及农民的“理性”争议,本文暂不对其予以讨论。
根据新制度经济学的研究范式,组织问题的分析有两个视角:一是组织外部的制度环境对组织发展的影响;二是组织内部各种秩序的内在生成过程。本文主要采用第一类视角,以用水者协会(WUA)的构建和发展为例,重点分析农民合作组织行政色彩浓厚问题的成因和类别,并借以探讨解决这一问题的可选择途径。所采用的研究方法是制度分析经常采用的案例分析法,即在描述我国部分地区WUA构建和发展过程的基础上,对其中所蕴含的农民合作组织行政色彩浓厚的成因等问题进行理论抽象。
刘 芳:农民合作组织行政科层化的新制度经济学分析
一、农民合作组织行政科层化的内涵及其成因
1.农民合作组织行政科层化的内涵
“农民合作组织行政色彩浓厚”是一个建构性不足、偏向描述性的表述,其指出了问题是什么,即农民合作组织具备了某些隶属于行政科层组织而非其自身的组织特征,并因此而相似于行政科层组织,却不能阐明问题的性质,即上述的某些特征是什么?相似于行政科层组织意味着什么?因此,需要对“农民合作组织行政色彩浓厚”所描述的现象进行建构性的概念表述,以便有利于问题分析。
农民合作组织首先是一种社员共同体,成员民主管理、按惠顾额返还盈余以及资本报酬有限等是它的本质属性,这两点决定了在组织形式上农民合作组织有平等主义的本质规定性,决策方式和决策执行则相应表现为共同决定和协商执行。行政科层组织是公共组织,是一种借助“行政权威”强制解决不情愿参与者之间决策冲突的制度选择,等级制的组织形式、集中决策和层级分解的决策方式以及决策执行时的普遍强制性是其最为显著的特征。
既然在组织性质、组织形式等方面,农民合作组织与行政科层组织有着显著的异质性,那么,前者相似于后者则意味着前者偏离了其组织性质的本质规定性,在组织形式具备了后者的等级制,决策方式则以集中决策和层级分解为主,并由此使得协商执行的执行成本被提高,决策执行相应的偏向强制性。农民合作组织发生了上述转变后,表征性特征是其“行政色彩浓厚”,实质则是其在组织性质、组织形式等方面具备了行政科层组织的特征,而当这些特征在农民合作组织内部实现了制度化后,则意味着发生了农民合作组织行政科层化(为便于阐述,以下简称行政科层化)。 作为一种组织,农民合作组织内部需要建立层级结构、设置管理人员,这并不意味着其发生了行政科层化。是否发生行政科层化需要从组织性质、组织形式、决策方式等多个维度进行定性和定量的判断和实证,这方面的研究拟另文开展,本文先从定性角度对其进行定义。
新制度经济学认为,一个组织必须考虑的一个重要因素是那些与该组织有着直接或间接关系的其他组织的存在。因为,组织之间存在竞争、合作等多种关系,这些关系反映了组织的行动,也构成了影响组织构建和发展的外部环境。由此,行政科层化可以被看做是一个限制性过程,其意味着在某些外部因素的影响下,农民合作组织的组织特征被逐渐修正和调整,而引致修正和调整的那些外部因素则蕴含在农民合作组织和政府组织的关系中。
2.农民合作组织与政府组织的关系:以塔河流域WUA的构建和发展为例
农民合作组织的某些特征使其在构建和发展过程中必然地需要政府扶持,在这方面,西方国家多采取提供宽松的政策环境,而我国则多以政府的直接介入为主,其决定了政府在农民合作组织的构建和发展中兼备多项职责,两类组织之间的关系也由此而决定。以新疆塔里木河流域(以下简称塔河流域)各灌区WUA的构建和发展过程为例,政府在这一过程中所兼备的职能包括:
(1)组织:1996年,经新疆各级政府组织,世行WUA咨询专家组对阿克苏、和田等五地州拟成立的WUA的骨干进行培训,讲解WUA的目的、意义及优越性等;
(2)筹备:1997年,新疆自治区、各地(州)及县(市)成立了各自的WUA建设执行办公室,负责WUA的准备、宣传和推广;
(3)构建:1998年,经新疆各级政府和塔河流域管理委员会组织,各灌区所在县(市)分管农业的副县(市)长及水利局、灌区管理局和有关乡镇的领导组成了各灌区的WUA领导小组,负责WUA的各项构建工作;
(4)制度供给:制定支持WUA发展的各项政策规则,例如,2001年、2002年自治区政府分别制定了《关于在全疆灌区推行“供水到户“的意见的通知》、《供水公司和农民用水者协会经营的供水及相关业务涉及到地方性税费在自治区职权范围内予以免收》等;
(5)扶持:培训农民骨干,以开会和发材料等形式对农民进行宣传和动员,提供资金和技术支持等;
(6)授权:WUA筹建完成后,需向当地县级民政部门和WUA领导小组提交申请报告,经注册登记和验收评估后获得合法性认可;
(7)倡导和推广:2004年塔河流域WUA试点完成后,自治区水利厅制定了从2005年开始在全区范围内斗渠以下田间用水管理推行WUA的发展规划。
新疆塔河流域WUA的上述构建和发展过程以及政府组织在其中所兼备的多项职责并不是其所独有的。根据全国人大农业与农村委员会课题组发布的《农民合作经济组织立法专题研究报告》,我国农民合作组织中,35.18%是由政府职能部门牵头组建的, “培训—宣传—试点—推广”是我国部分农民合作组织构建和发展的基本流程。
而以该流程中的“试点”和流程本身为界,结合政府组织在流程中所兼备的多项职责,政府组织与农民合作组织的关系主要表现为:“试点”结束前,以组织、构建与被组织、被构建为主;“试点”结束后,以扶持、推广与被扶持、被推广为主;流程结束后,二者的关系则包括了管理和被管理、平等合作等多元关系。例如,根据课题组调研,在新疆塔河流域和北疆部分地区,由政府(水管行政部门)下达的各自灌区(村)的修渠指标有两种完成方式:一是灌区管理组织(村委会)将修渠指标作为任务下达给本灌区(村)的WUA,规定后者组织农民进行渠系维修;二是灌区管理组织(村委会)与本灌区(村)的WUA协商合作,共同组织农民进行渠系维修。
根据上述政府组织与农民合作组织的关系, 这种关系划分并不是绝对的,“试点”结束前,政府组织同样会提供扶持等职能服务,“推广”期间,政府组织也可能会参与构建,文中的划分主要是为了便于分析。同时,根据课题组的调研,在各县、乡(镇)及村委会的年终总结报告中,各级政府对WUA所做的工作、关注程度等会随着“培训—宣传—试点—推广”的流程而改变。因此,这种划分也符合事实。 前者对后者的直接影响主要体现在流程“试点”结束前,因为在这一期间政府组织是农民合作组织的构建者或参与构建者,其组织行为直接影响着后者的组织性质和组织形式。在“试点”结束后,农民合作组织自身的组织行为则是其组织性质和组织形式的主要影响因素。因此,应分别分析政府组织与农民合作组织在后者构建和发展过程中的组织行为选择,以探究行政科层化的成因。
3.农民合作组织行政科层化的成因
(1)政府组织在农民合作组织构建和发展过程中的组织行为选择
在农民合作组织的构建和发展过程中,当政府组织承担的职责主要是构建时,其面临着两个制度选择问题:一是如何执行所承担的职责,是采用行政机制,还是创建一种符合农民合作组织特点的工作机制;二是农民合作组织的组织性质及形式的构建与选择。 通常存在三类组织:(1)独立的、与政府组织完全不同的组织,(2)隶属于政府组织的组织,(3)介于上述两类组织之间的组织。 这里以WUA的构建为例来分析上述两个政府组织的选择:
一方面,在执行构建WUA的各项职责时,虽然创建一种符合WUA特点的工作机制具备长期效益,但这是一个长期的试错过程,收益不确定,所需要支付的制度成本却较为高昂——放弃采用行政机制所能带来的构建绩效,所以政府组织会倾向于选择采用行政机制来推动WUA的构建,而其结果则是影响了农民参与WUA,并进而影响了WUA引导农户参与灌溉管理的作用。例如,WUA的一项重要职责是制定用水和灌溉设施维护等方面的秩序,制定依据是灌区内的耕地面积、作物分布、灌排工程现状等情况。从长期看,组织、培训WUA农民骨干参与上述情况的调查,将有助于引导农民参与WUA内部制度的创建及其他事项。但是,因这样做的成本偏高,在塔河流域WUA的构建中,灌区情况的调研是由政府通过行政机制组织相关单位和人员完成的,农户在不了解基本情况的条件下,也就很难参与WUA的各项管理和工作制度的制定。1998年到2004年塔河流域建立的WUA共计1 548个,参与WUA管理人员选举的农民平均不到10%,了解WUA各项制度的平均不到7%和8%。
另一方面,就WUA的组织性质及形式选择来说,构建WUA的目的是将灌溉管理权从政府部门转移给用水户组织,引入农民参与灌溉管理,所以“隶属于政府组织的组织”的组织模式不会被选择;在“独立的、与政府组织完全不同的组织”和“介于独立于和隶属于政府组织之间的组织”中,政府会倾向于后者。因为,就一个流域而言,各灌区之间、各灌区与整体流域之间存在利益分歧,在交易成本过高的情况下,利益分歧会导致“公地悲剧”的发生。为避免上述情况,政府组织或流域管理组织会倾向于构建WUA与政府组织之间的隶属关系,保留有效的管理权,在配水、调水的利益分歧较为显著时,使用行政机制来降低交易成本。
政府组织的上述倾向直接影响了WUA管理人员的组成及其工作方式,前者基本由政府组织的工作人员构成,后者则偏向于行政科层体系的工作方式。例如,塔河流域各灌区WUA的会长、副会长分别是灌区水管所的所长、副所长,WUA执委会的委员分别是灌区各乡(镇)的乡长(镇长),其他主要成员是各乡(镇)水管站的站长及其他工作人员,WUA下设的管理委员会成员基本由村委会成员构成。同时,WUA只设代表大会,不设会员大会,代表在地方行政官员、水务管理官员及工作人员内产生,几乎没有农户参与用水户代表的选举。李鹤[14]对我国其他地区村干部与村民参与村级水资源管理情况的调查说明上述现象并非塔河流域所独有。从表1可以看出,WUA各项工作任务中,村干部的参与率远高于村民的参与率,前者基本在41.7%～61.5%之间,而后者则在11.3%～21.1%之间。
(2)农民合作组织在其自身构建和发展过程中的组织行为选择
与政府组织相同,制度成本和交易成本的约束以及降低这两类成本的组织行为激励同样存在于农民合作组织的组织行为选择中,并且是引致行政科层化的主要原因。为便于阐述,仍以WUA为例来分析上述因果关系:
首先,分析农民合作组织降低制度成本的组织行为激励对其决策及其执行方式的影响。组织是一种协调个体行动以实现群体效率的制度选择,集体行动权威是组织运行所必需的制度性资源,[11]其来自于社会和组织成员对组织合法性的认可,依赖于组织内部的制度化建设。WUA因其管理人员基本由政府组织的工作人员组成,在进行组织内部制度化建设之前,就具备了集体行动权威这一制度性资源——行政权威。
科层组织的重要特征之一是不同组织层级的权限范围以及由此而决定的中心—边缘位置分布,因为一定的组织层级或个人职位意味着一定的行政权力和权威。WUA的管理人员基本由政府组织的工作人员兼任,虽然这些工作人员的行政权力不会随着他们的就任而进入到WUA,但他们的职位及所在单位赋予他们的行政权威却会进入WUA。 较之放弃这一资源,构建新的集体行动权威,WUA管理人员更倾向于使用和通过内部的制度化建设巩固这一资源,以节约和降低制度成本。这一选择的结果是农民的参与程度被进一步降低,由此导致组织的决策偏离共同决定转向集中决策和层级分解,协商执行的成本因此而提高,决策执行方式也就相应的偏向于强制执行模式。
表2是李鹤对我国部分地区所做的“普通村民对村用水管理、协会运作制度的知情情况”的调查,从中可以看出很了解村级用水管理制度、WUA相关情况和水事决策的村民在20%~32%之间。其中,直接关系到农户是否参与到村级水资源管理的三类指标,“WUA管理人员的考核”、“WUA管理人员选举”和“WUA决策过程”,很了解比例的分别只占到11.6%、20.3%和32.1%。也就是说,在地方层级的灌溉管理上,农民基本仍处于不参与、不知情的状况,WUA未能实现其引入农民参与灌溉管理的职能,其所建立的是自上而下的管理机制和集中决策制度。在这种管理制度下,协商执行的可行性也被相应降低。
其次,分析农民合作组织降低交易成本的组织行为激励对其组织性质及形式的影响。WUA的职责使其主要面临着与政府组织、供水单位和农民(协会成员)三者之间的利益关系,其所需要降低的交易成本也主要与这些利益关系相关,所以阐述WUA与上述三者之间的利益关系是分析其如何降低交易成本的基础。
其一,WUA与政府组织间的利益关系主要有三类:一是完成政府所指派的各项任务。例如,塔河流域各灌区(村)的WUA均与乡政府签订了“农民义务工投劳协议”。根据协议,WUA负有自发组织农民和接受政府组织指令维护渠系的职责。二是争取政府的政策、资金和技术等各方面的扶持。其中,政策扶持一般具有普遍对等性,资金和技术扶持则属竞争性资源。三是政府组织是WUA的赋权者和规约者,也是WUA内部和外部利益分歧的协调者。
其二,WUA与供水单位的关系较为复杂。一则,二者之间是供需关系,通过“供用水合同”进行水权交易;二则,大部分供水单位都是由原县、乡水管站改组而成的,其组织的半事业性质和原灌溉管理者的身份使其在与WUA的交易中仍具备管理者的权威和权力。
关键词: 农民合作组织;行政科层化;政府组织;新制度经济学;用水者协会
中图分类号: F306.4
文献标志码: A
文章编号: 10086439(2009)05004708
引 言
农民合作组织有助于提高农民的组织化程度,推进农业产业化经营,促进村级公共领域内的集体合作和提高农民在各类交易中的谈判地位,所以自20世纪80年代以来,培育和发展农民合作组织一直是我国解决部分农业和农村经济问题的一种有效政策工具,学术界也一直关注于农民合作组织的研究。
在众多的研究中,“农民合作组织行政色彩浓厚,共同管理和自我管理机制缺乏”这一现象被普遍提及[25],其成因则主要被归为两类:一是政府定位失误、扶持不当和外部制度环境不完善;二是农民根深蒂固的小农观念、家庭和家族观念以及狭隘的利益观念。虽然这两类成因不乏合理之处,然而,成因一有待深入探究政府定位失误与扶持不当的原因及其具体表现以及为什么其会造成农民合作组织行政色彩浓厚等问题;成因二涉及农民的“理性”争议,本文暂不对其予以讨论。
根据新制度经济学的研究范式,组织问题的分析有两个视角:一是组织外部的制度环境对组织发展的影响;二是组织内部各种秩序的内在生成过程。本文主要采用第一类视角,以用水者协会(WUA)的构建和发展为例,重点分析农民合作组织行政色彩浓厚问题的成因和类别,并借以探讨解决这一问题的可选择途径。所采用的研究方法是制度分析经常采用的案例分析法,即在描述我国部分地区WUA构建和发展过程的基础上,对其中所蕴含的农民合作组织行政色彩浓厚的成因等问题进行理论抽象。
刘 芳:农民合作组织行政科层化的新制度经济学分析
一、农民合作组织行政科层化的内涵及其成因
1.农民合作组织行政科层化的内涵
“农民合作组织行政色彩浓厚”是一个建构性不足、偏向描述性的表述,其指出了问题是什么,即农民合作组织具备了某些隶属于行政科层组织而非其自身的组织特征,并因此而相似于行政科层组织,却不能阐明问题的性质,即上述的某些特征是什么?相似于行政科层组织意味着什么?因此,需要对“农民合作组织行政色彩浓厚”所描述的现象进行建构性的概念表述,以便有利于问题分析。
农民合作组织首先是一种社员共同体,成员民主管理、按惠顾额返还盈余以及资本报酬有限等是它的本质属性,这两点决定了在组织形式上农民合作组织有平等主义的本质规定性,决策方式和决策执行则相应表现为共同决定和协商执行。行政科层组织是公共组织,是一种借助“行政权威”强制解决不情愿参与者之间决策冲突的制度选择,等级制的组织形式、集中决策和层级分解的决策方式以及决策执行时的普遍强制性是其最为显著的特征。
既然在组织性质、组织形式等方面,农民合作组织与行政科层组织有着显著的异质性,那么,前者相似于后者则意味着前者偏离了其组织性质的本质规定性,在组织形式具备了后者的等级制,决策方式则以集中决策和层级分解为主,并由此使得协商执行的执行成本被提高,决策执行相应的偏向强制性。农民合作组织发生了上述转变后,表征性特征是其“行政色彩浓厚”,实质则是其在组织性质、组织形式等方面具备了行政科层组织的特征,而当这些特征在农民合作组织内部实现了制度化后,则意味着发生了农民合作组织行政科层化(为便于阐述,以下简称行政科层化)。 作为一种组织,农民合作组织内部需要建立层级结构、设置管理人员,这并不意味着其发生了行政科层化。是否发生行政科层化需要从组织性质、组织形式、决策方式等多个维度进行定性和定量的判断和实证,这方面的研究拟另文开展,本文先从定性角度对其进行定义。
新制度经济学认为,一个组织必须考虑的一个重要因素是那些与该组织有着直接或间接关系的其他组织的存在。因为,组织之间存在竞争、合作等多种关系,这些关系反映了组织的行动,也构成了影响组织构建和发展的外部环境。由此,行政科层化可以被看做是一个限制性过程,其意味着在某些外部因素的影响下,农民合作组织的组织特征被逐渐修正和调整,而引致修正和调整的那些外部因素则蕴含在农民合作组织和政府组织的关系中。
2.农民合作组织与政府组织的关系:以塔河流域WUA的构建和发展为例
农民合作组织的某些特征使其在构建和发展过程中必然地需要政府扶持,在这方面,西方国家多采取提供宽松的政策环境,而我国则多以政府的直接介入为主,其决定了政府在农民合作组织的构建和发展中兼备多项职责,两类组织之间的关系也由此而决定。以新疆塔里木河流域(以下简称塔河流域)各灌区WUA的构建和发展过程为例,政府在这一过程中所兼备的职能包括:
(1)组织:1996年,经新疆各级政府组织,世行WUA咨询专家组对阿克苏、和田等五地州拟成立的WUA的骨干进行培训,讲解WUA的目的、意义及优越性等;
(2)筹备:1997年,新疆自治区、各地(州)及县(市)成立了各自的WUA建设执行办公室,负责WUA的准备、宣传和推广;
(3)构建:1998年,经新疆各级政府和塔河流域管理委员会组织,各灌区所在县(市)分管农业的副县(市)长及水利局、灌区管理局和有关乡镇的领导组成了各灌区的WUA领导小组,负责WUA的各项构建工作;
(4)制度供给:制定支持WUA发展的各项政策规则,例如,2001年、2002年自治区政府分别制定了《关于在全疆灌区推行“供水到户“的意见的通知》、《供水公司和农民用水者协会经营的供水及相关业务涉及到地方性税费在自治区职权范围内予以免收》等;
(5)扶持:培训农民骨干,以开会和发材料等形式对农民进行宣传和动员,提供资金和技术支持等;
(6)授权:WUA筹建完成后,需向当地县级民政部门和WUA领导小组提交申请报告,经注册登记和验收评估后获得合法性认可;
(7)倡导和推广:2004年塔河流域WUA试点完成后,自治区水利厅制定了从2005年开始在全区范围内斗渠以下田间用水管理推行WUA的发展规划。
新疆塔河流域WUA的上述构建和发展过程以及政府组织在其中所兼备的多项职责并不是其所独有的。根据全国人大农业与农村委员会课题组发布的《农民合作经济组织立法专题研究报告》,我国农民合作组织中,35.18%是由政府职能部门牵头组建的, “培训—宣传—试点—推广”是我国部分农民合作组织构建和发展的基本流程。
而以该流程中的“试点”和流程本身为界,结合政府组织在流程中所兼备的多项职责,政府组织与农民合作组织的关系主要表现为:“试点”结束前,以组织、构建与被组织、被构建为主;“试点”结束后,以扶持、推广与被扶持、被推广为主;流程结束后,二者的关系则包括了管理和被管理、平等合作等多元关系。例如,根据课题组调研,在新疆塔河流域和北疆部分地区,由政府(水管行政部门)下达的各自灌区(村)的修渠指标有两种完成方式:一是灌区管理组织(村委会)将修渠指标作为任务下达给本灌区(村)的WUA,规定后者组织农民进行渠系维修;二是灌区管理组织(村委会)与本灌区(村)的WUA协商合作,共同组织农民进行渠系维修。
根据上述政府组织与农民合作组织的关系, 这种关系划分并不是绝对的,“试点”结束前,政府组织同样会提供扶持等职能服务,“推广”期间,政府组织也可能会参与构建,文中的划分主要是为了便于分析。同时,根据课题组的调研,在各县、乡(镇)及村委会的年终总结报告中,各级政府对WUA所做的工作、关注程度等会随着“培训—宣传—试点—推广”的流程而改变。因此,这种划分也符合事实。 前者对后者的直接影响主要体现在流程“试点”结束前,因为在这一期间政府组织是农民合作组织的构建者或参与构建者,其组织行为直接影响着后者的组织性质和组织形式。在“试点”结束后,农民合作组织自身的组织行为则是其组织性质和组织形式的主要影响因素。因此,应分别分析政府组织与农民合作组织在后者构建和发展过程中的组织行为选择,以探究行政科层化的成因。
3.农民合作组织行政科层化的成因
(1)政府组织在农民合作组织构建和发展过程中的组织行为选择
在农民合作组织的构建和发展过程中,当政府组织承担的职责主要是构建时,其面临着两个制度选择问题:一是如何执行所承担的职责,是采用行政机制,还是创建一种符合农民合作组织特点的工作机制;二是农民合作组织的组织性质及形式的构建与选择。 通常存在三类组织:(1)独立的、与政府组织完全不同的组织,(2)隶属于政府组织的组织,(3)介于上述两类组织之间的组织。 这里以WUA的构建为例来分析上述两个政府组织的选择:
一方面,在执行构建WUA的各项职责时,虽然创建一种符合WUA特点的工作机制具备长期效益,但这是一个长期的试错过程,收益不确定,所需要支付的制度成本却较为高昂——放弃采用行政机制所能带来的构建绩效,所以政府组织会倾向于选择采用行政机制来推动WUA的构建,而其结果则是影响了农民参与WUA,并进而影响了WUA引导农户参与灌溉管理的作用。例如,WUA的一项重要职责是制定用水和灌溉设施维护等方面的秩序,制定依据是灌区内的耕地面积、作物分布、灌排工程现状等情况。从长期看,组织、培训WUA农民骨干参与上述情况的调查,将有助于引导农民参与WUA内部制度的创建及其他事项。但是,因这样做的成本偏高,在塔河流域WUA的构建中,灌区情况的调研是由政府通过行政机制组织相关单位和人员完成的,农户在不了解基本情况的条件下,也就很难参与WUA的各项管理和工作制度的制定。1998年到2004年塔河流域建立的WUA共计1 548个,参与WUA管理人员选举的农民平均不到10%,了解WUA各项制度的平均不到7%和8%。
另一方面,就WUA的组织性质及形式选择来说,构建WUA的目的是将灌溉管理权从政府部门转移给用水户组织,引入农民参与灌溉管理,所以“隶属于政府组织的组织”的组织模式不会被选择;在“独立的、与政府组织完全不同的组织”和“介于独立于和隶属于政府组织之间的组织”中,政府会倾向于后者。因为,就一个流域而言,各灌区之间、各灌区与整体流域之间存在利益分歧,在交易成本过高的情况下,利益分歧会导致“公地悲剧”的发生。为避免上述情况,政府组织或流域管理组织会倾向于构建WUA与政府组织之间的隶属关系,保留有效的管理权,在配水、调水的利益分歧较为显著时,使用行政机制来降低交易成本。
政府组织的上述倾向直接影响了WUA管理人员的组成及其工作方式,前者基本由政府组织的工作人员构成,后者则偏向于行政科层体系的工作方式。例如,塔河流域各灌区WUA的会长、副会长分别是灌区水管所的所长、副所长,WUA执委会的委员分别是灌区各乡(镇)的乡长(镇长),其他主要成员是各乡(镇)水管站的站长及其他工作人员,WUA下设的管理委员会成员基本由村委会成员构成。同时,WUA只设代表大会,不设会员大会,代表在地方行政官员、水务管理官员及工作人员内产生,几乎没有农户参与用水户代表的选举。李鹤[14]对我国其他地区村干部与村民参与村级水资源管理情况的调查说明上述现象并非塔河流域所独有。从表1可以看出,WUA各项工作任务中,村干部的参与率远高于村民的参与率,前者基本在41.7%～61.5%之间,而后者则在11.3%～21.1%之间。
(2)农民合作组织在其自身构建和发展过程中的组织行为选择
与政府组织相同,制度成本和交易成本的约束以及降低这两类成本的组织行为激励同样存在于农民合作组织的组织行为选择中,并且是引致行政科层化的主要原因。为便于阐述,仍以WUA为例来分析上述因果关系:
首先,分析农民合作组织降低制度成本的组织行为激励对其决策及其执行方式的影响。组织是一种协调个体行动以实现群体效率的制度选择,集体行动权威是组织运行所必需的制度性资源,[11]其来自于社会和组织成员对组织合法性的认可,依赖于组织内部的制度化建设。WUA因其管理人员基本由政府组织的工作人员组成,在进行组织内部制度化建设之前,就具备了集体行动权威这一制度性资源——行政权威。
科层组织的重要特征之一是不同组织层级的权限范围以及由此而决定的中心—边缘位置分布,因为一定的组织层级或个人职位意味着一定的行政权力和权威。WUA的管理人员基本由政府组织的工作人员兼任,虽然这些工作人员的行政权力不会随着他们的就任而进入到WUA,但他们的职位及所在单位赋予他们的行政权威却会进入WUA。 较之放弃这一资源,构建新的集体行动权威,WUA管理人员更倾向于使用和通过内部的制度化建设巩固这一资源,以节约和降低制度成本。这一选择的结果是农民的参与程度被进一步降低,由此导致组织的决策偏离共同决定转向集中决策和层级分解,协商执行的成本因此而提高,决策执行方式也就相应的偏向于强制执行模式。
表2是李鹤对我国部分地区所做的“普通村民对村用水管理、协会运作制度的知情情况”的调查,从中可以看出很了解村级用水管理制度、WUA相关情况和水事决策的村民在20%~32%之间。其中,直接关系到农户是否参与到村级水资源管理的三类指标,“WUA管理人员的考核”、“WUA管理人员选举”和“WUA决策过程”,很了解比例的分别只占到11.6%、20.3%和32.1%。也就是说,在地方层级的灌溉管理上,农民基本仍处于不参与、不知情的状况,WUA未能实现其引入农民参与灌溉管理的职能,其所建立的是自上而下的管理机制和集中决策制度。在这种管理制度下,协商执行的可行性也被相应降低。
其次,分析农民合作组织降低交易成本的组织行为激励对其组织性质及形式的影响。WUA的职责使其主要面临着与政府组织、供水单位和农民(协会成员)三者之间的利益关系,其所需要降低的交易成本也主要与这些利益关系相关,所以阐述WUA与上述三者之间的利益关系是分析其如何降低交易成本的基础。
其一,WUA与政府组织间的利益关系主要有三类:一是完成政府所指派的各项任务。例如,塔河流域各灌区(村)的WUA均与乡政府签订了“农民义务工投劳协议”。根据协议,WUA负有自发组织农民和接受政府组织指令维护渠系的职责。二是争取政府的政策、资金和技术等各方面的扶持。其中,政策扶持一般具有普遍对等性,资金和技术扶持则属竞争性资源。三是政府组织是WUA的赋权者和规约者,也是WUA内部和外部利益分歧的协调者。
其二,WUA与供水单位的关系较为复杂。一则,二者之间是供需关系,通过“供用水合同”进行水权交易;二则,大部分供水单位都是由原县、乡水管站改组而成的,其组织的半事业性质和原灌溉管理者的身份使其在与WUA的交易中仍具备管理者的权威和权力。