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一、农村养老保险制度的现状
从农村养老保险情况看,我国在建国初期颁布的《劳动保险条例》,就标志着我国的社会保障制度已经确立,但当时农民没有被纳入保障计划之列。上世纪90年代,各地按照民政部1992年颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及本地方实施办法,开展了以个人缴费为主,集体补助为辅的“老农保”,先后经历了试点、逐步推进、全面铺开和清理整顿阶段,对农村社会保障的建立起到了一定的引导作用,是农村养老制度的一次重要突破,但目前这项工作处于停滞状态。随着我国农村经济体制改革的不断深入,农村经济的快速发展,农民生活方式的改变以及生活水平的显著提高,一些地方正在积极探索新型农村社会养老保险试点,出台了制度性规定。但由于缺乏全国性的基础制度,缺少一个全国性的指导意见,虽然制定了相应的实施办法,但在缴费标准、政府补助、保障方式和保障水平等方面做法不一,差别较大。农村老年人口的生活保障问题逐渐凸显出来。
1、计划生育政策实行以来,农村家庭子女逐渐减少,老年人口比例逐渐增大,家庭的养老功能相对弱化。过去一般是几对夫妇供养一对老人,现在乃至今后一般是一对夫妇供养一对甚至两对以上老人,子女的养老负担加重;农村中有70%以上的老人是和子女分开生活的,就算子女孝顺,一年也只是给父母几百斤粮食和少量的钱,这仅能解决老人的基本温饱,农村老人的生活质量仍很难保障,尤其是西部农村普遍存在贫困面广、贫困程度深、农村家庭经济条件不宽裕等情况,家庭养老缺少较好的经济基础。
2、随着农村生活水平的提高和医疗条件的改善,农村人口平均寿命也在延长,但同时患病率和伤残率也会上升,这也加大了养老成本,使老龄化问题比较突出。
3、近年来,农村富余劳动力转移步伐加快,而留驻人口中老年人占绝大多数,由于大量青壮年远走他乡进城打工,无暇顾及留在村中的父母,致使老年人的生活得不到有效保障。
4、依靠土地养老面临风险,农民基本上还是靠天吃饭,同时我国人多地少,很多地方土地的收益又非常低,不能继续承担保障功能;况且农民失去土地是近年来我国农村一个较为普遍的社会现象,依靠土地养老已很不现实。
5、由于部分人道德滑坡、孝道缺失,在农村遗弃老人的现象时有发生。一些老人丧失劳动能力之后,被子女当成累赘,饭不给吃饱,衣不给穿暖,病不给医治,甚至被赶出家门。以致出现“有钱盖房,无钱养娘”、“媳妇领进门,老娘傍厕旁”的怪现象,使许多子孙满堂的农村老人在不同程度上出现养老困难。
6、现行农村养老保险制度滞后于当前农村养老保险的基本需要,养老金的基数偏低。养老金的领取是与保费缴纳多少挂钩的,交得少就领得少,甚至不能保证最低生活标准。由于过去农村经济水平较低,农民对农村社会保险制度缺乏信心等原因,大多数地区农民选择最低档次缴费。如果农民选择2元缴纳保费,到10年后则每月可以领取养老金4.7元;15年后则每月可以领取养老金9.9元。这点钱对农民养老来说,几乎起不到什么保障作用。
大量事实证明,农村老人养老难,家庭养老已出现问题,急需社会养老来补充。
二、农村养老保险制度存在的问题
1、农村养老保险制度覆盖面不全,社会化程度低,不能满足农民需要。目前虽然已有几千万农民投保,但效果差,只在沿海地区有100万老人领取养老金,人均只有400元;全国参加农村养老保险共6000万人,其中有地方政府补贴的仅有1000万人,中央财政没有补助。一些地区由于县级财政困难,缺少开展农村社会保障工作的资金。当前很多集体经济基本没有来源,社会保障体系建设中要求集体负担的部分很难落实,部分农民特别是老年农民的生活仍比较艰难,个人负担的部分保险资金根本无法支付。在被征地农民社会保障方面,现行的征地补偿标准比较低,不足以支付被征地农民社会保障费用。有些地方的土地补偿费和安置补助费仅相当于当地城镇职工1.2年的平均工资和5年的农民人均纯收入。
2、对农村社会保障的认识不足,保险意识薄弱。一方面当前的许多干部对我国农村建立养老保险制度的紧迫性和重要性认识不足,没有把这项工作纳入党委和政府工作的重要议事日程,只是一味的追求经济增长,忽视了社会保障体系这些影响社会稳定的因素。他们认为农民可以引入商业保险,政府不必自找麻烦。正是这些错误的观念,致使农村社会保障建设不被一些政府所重视。另一方面,我国大多数农民的自我参保意识差。在我国农村长期形成的“养儿防老”的传统观念仍旧根深蒂固。此外农民作为小生产者,看中的是眼前现实利益,也正是由于过于现实的考虑,他们不会付出自以为不必要的支出,加上农村社保工作管理的低水平,又强化了农民的这种意识,有的农民参保后不再续保,甚至中途退保。农村社会保障制度未能广泛建立,与农民缺乏保障意识是有一定关系的。
3、国家财政扶持力度不够,资金短缺。首先是中央财政在整个社会保障方面的支出力度不够。虽然每年中央财政安排社会保障支出也在不断的增加,但是与当前社会发展需要相比,显然增加力度是不够的。以前,农村社会养老保险在资金筹集上坚持“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则,而大多数集体单位无力或不愿意对农村社会养老保险给予补助。有些地区由于农民收入增长缓慢,农民的收入不稳定,相当部分农民生活、子女读书的开支都难以保证,更没有多余的钱缴纳养老保险金。农村养老保险尚未纳入到国民经济和社会发展的规划中,中央财政预算也没有将农村养老保险纳入国民社会保障预算。其次在现行财政制度下,许多社会保障收费包干到县,因此县级财政支付能力的强弱直接影响了农村社会保障工作的落实。同时,中央财政“厚城市、薄农村”,政府对农村和城镇的态度不一样,目前,城市4000多万退休职工,中央去年的养老支出是1000多亿,而对农民的养老保险则一分钱没有,这也是导致农村养老保险覆盖面窄、保障水平低、农民参保积极性不高的一个直接原因。建立新型的农村养老保险制度,就必须有中央财政的统一支持。
三、加快农村养老保险制度建设,使广大农民“老有所养”
1、加大财政投入力度,阳光普惠。新型农村社会养老保险是农村社会保障体系建设的重要组成部分,是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”党的十七届三中全会强调:“扩大公共财政覆盖农村范围,发展农村公共事业,使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”农民收入较低是世界性的普遍现象。综观国外农民养老保险,一般都是在政府的主持或主导下进行的,公共财政在农民养老保障中承担主要责任。为缩小城乡收入和社会保障差距,各国在建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路,对农民养老保险给予大量的财政补贴,或直接由财政出资给予养老保障。从农民养老保险的筹资情况看,农民个人缴费所占比例非常低,仅为10%-30%左右,政府补贴为主要资金来源。而在一些发展中国家和英联邦国家,农民养老保障属非缴费型,资金则完全来自政府财政资金或其他渠道。从各国农村养老保障制度建设的实践看,没有公共财政的大量投入,没有政府的支持、参与和主导,农民养老保障制度是不可能建立并正常运行的。我们国家也不可能在财政多到没地方花的时候,再去搞农村养老保险。在我国长达半个多世纪的经济建设中,农业和农民通过工农业产品价格剪刀差为工业和国民经济发展作出了巨大贡献,现在理应通过建立农村养老保险等保障机制反哺农业和农民,以促进更大范围的社会公平。在财政允许的情况下,政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充,改变目前政府财政在农村社会养老扶持方面基本缺位的现状。完善新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方共同负担的模式。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠,还需要给予农民一定数额的直接经济补贴。对于经济发展水平较低的地区,应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。
2、建立多层次全覆盖的农村养老保障制度。十七届三中全会明确提出,贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续,加快健全农村社会保障体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件,使其老有所养,是农村社会养老保险制度建设的必然要求。为确保农村居民社会养老保障全覆盖,必须根据不同地区的发展水平,不同人群的农村养老方式,不同区域农村养老保障水平的现状,来进行分类设计和分步实施,建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。首先,分地区推进。在贫困型农村,养老保险必须通过政府的非纳费型社会救助养老金来进行,建立起以生活救济和生活资助为主的救济性质的社会保障制度。在温饱型农村,农民基本生活需求已得到满足,应为这些地区的农民提供养老和医疗方面的基本保障,同时积极推进新型养老保险制度的试点。富裕型农村主要集中于东南沿海和大城市的近郊,其农民收入水平高,思想观念新,对社会保障的要求也比较高,这类地区可积极实施城乡一体化养老保险试点。其次,分人群实施。在同一地区内部,由于其人群就业方式和生活方式的不同,不同人群的社会养老方式、保障水平和需求是不同的,针对这一点,必须分批推进不同人群的养老保险。
3、加快新型农村社会养老保险制度的立法保障。各地农村社会养老保险办法基本上都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的,普遍缺乏法律规定性,法律制度的欠缺给新型农村社会养老保险带来一系列问题,如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等,使农村养老保险具有很大的不稳定性。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行,建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法(草案)》的同时,拟定《农村社会养老保险条例》,以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况,在国家制定的有关法律的基础上,再制定具体的农村社会养老保险办法,为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境保护。
从农村养老保险情况看,我国在建国初期颁布的《劳动保险条例》,就标志着我国的社会保障制度已经确立,但当时农民没有被纳入保障计划之列。上世纪90年代,各地按照民政部1992年颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及本地方实施办法,开展了以个人缴费为主,集体补助为辅的“老农保”,先后经历了试点、逐步推进、全面铺开和清理整顿阶段,对农村社会保障的建立起到了一定的引导作用,是农村养老制度的一次重要突破,但目前这项工作处于停滞状态。随着我国农村经济体制改革的不断深入,农村经济的快速发展,农民生活方式的改变以及生活水平的显著提高,一些地方正在积极探索新型农村社会养老保险试点,出台了制度性规定。但由于缺乏全国性的基础制度,缺少一个全国性的指导意见,虽然制定了相应的实施办法,但在缴费标准、政府补助、保障方式和保障水平等方面做法不一,差别较大。农村老年人口的生活保障问题逐渐凸显出来。
1、计划生育政策实行以来,农村家庭子女逐渐减少,老年人口比例逐渐增大,家庭的养老功能相对弱化。过去一般是几对夫妇供养一对老人,现在乃至今后一般是一对夫妇供养一对甚至两对以上老人,子女的养老负担加重;农村中有70%以上的老人是和子女分开生活的,就算子女孝顺,一年也只是给父母几百斤粮食和少量的钱,这仅能解决老人的基本温饱,农村老人的生活质量仍很难保障,尤其是西部农村普遍存在贫困面广、贫困程度深、农村家庭经济条件不宽裕等情况,家庭养老缺少较好的经济基础。
2、随着农村生活水平的提高和医疗条件的改善,农村人口平均寿命也在延长,但同时患病率和伤残率也会上升,这也加大了养老成本,使老龄化问题比较突出。
3、近年来,农村富余劳动力转移步伐加快,而留驻人口中老年人占绝大多数,由于大量青壮年远走他乡进城打工,无暇顾及留在村中的父母,致使老年人的生活得不到有效保障。
4、依靠土地养老面临风险,农民基本上还是靠天吃饭,同时我国人多地少,很多地方土地的收益又非常低,不能继续承担保障功能;况且农民失去土地是近年来我国农村一个较为普遍的社会现象,依靠土地养老已很不现实。
5、由于部分人道德滑坡、孝道缺失,在农村遗弃老人的现象时有发生。一些老人丧失劳动能力之后,被子女当成累赘,饭不给吃饱,衣不给穿暖,病不给医治,甚至被赶出家门。以致出现“有钱盖房,无钱养娘”、“媳妇领进门,老娘傍厕旁”的怪现象,使许多子孙满堂的农村老人在不同程度上出现养老困难。
6、现行农村养老保险制度滞后于当前农村养老保险的基本需要,养老金的基数偏低。养老金的领取是与保费缴纳多少挂钩的,交得少就领得少,甚至不能保证最低生活标准。由于过去农村经济水平较低,农民对农村社会保险制度缺乏信心等原因,大多数地区农民选择最低档次缴费。如果农民选择2元缴纳保费,到10年后则每月可以领取养老金4.7元;15年后则每月可以领取养老金9.9元。这点钱对农民养老来说,几乎起不到什么保障作用。
大量事实证明,农村老人养老难,家庭养老已出现问题,急需社会养老来补充。
二、农村养老保险制度存在的问题
1、农村养老保险制度覆盖面不全,社会化程度低,不能满足农民需要。目前虽然已有几千万农民投保,但效果差,只在沿海地区有100万老人领取养老金,人均只有400元;全国参加农村养老保险共6000万人,其中有地方政府补贴的仅有1000万人,中央财政没有补助。一些地区由于县级财政困难,缺少开展农村社会保障工作的资金。当前很多集体经济基本没有来源,社会保障体系建设中要求集体负担的部分很难落实,部分农民特别是老年农民的生活仍比较艰难,个人负担的部分保险资金根本无法支付。在被征地农民社会保障方面,现行的征地补偿标准比较低,不足以支付被征地农民社会保障费用。有些地方的土地补偿费和安置补助费仅相当于当地城镇职工1.2年的平均工资和5年的农民人均纯收入。
2、对农村社会保障的认识不足,保险意识薄弱。一方面当前的许多干部对我国农村建立养老保险制度的紧迫性和重要性认识不足,没有把这项工作纳入党委和政府工作的重要议事日程,只是一味的追求经济增长,忽视了社会保障体系这些影响社会稳定的因素。他们认为农民可以引入商业保险,政府不必自找麻烦。正是这些错误的观念,致使农村社会保障建设不被一些政府所重视。另一方面,我国大多数农民的自我参保意识差。在我国农村长期形成的“养儿防老”的传统观念仍旧根深蒂固。此外农民作为小生产者,看中的是眼前现实利益,也正是由于过于现实的考虑,他们不会付出自以为不必要的支出,加上农村社保工作管理的低水平,又强化了农民的这种意识,有的农民参保后不再续保,甚至中途退保。农村社会保障制度未能广泛建立,与农民缺乏保障意识是有一定关系的。
3、国家财政扶持力度不够,资金短缺。首先是中央财政在整个社会保障方面的支出力度不够。虽然每年中央财政安排社会保障支出也在不断的增加,但是与当前社会发展需要相比,显然增加力度是不够的。以前,农村社会养老保险在资金筹集上坚持“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则,而大多数集体单位无力或不愿意对农村社会养老保险给予补助。有些地区由于农民收入增长缓慢,农民的收入不稳定,相当部分农民生活、子女读书的开支都难以保证,更没有多余的钱缴纳养老保险金。农村养老保险尚未纳入到国民经济和社会发展的规划中,中央财政预算也没有将农村养老保险纳入国民社会保障预算。其次在现行财政制度下,许多社会保障收费包干到县,因此县级财政支付能力的强弱直接影响了农村社会保障工作的落实。同时,中央财政“厚城市、薄农村”,政府对农村和城镇的态度不一样,目前,城市4000多万退休职工,中央去年的养老支出是1000多亿,而对农民的养老保险则一分钱没有,这也是导致农村养老保险覆盖面窄、保障水平低、农民参保积极性不高的一个直接原因。建立新型的农村养老保险制度,就必须有中央财政的统一支持。
三、加快农村养老保险制度建设,使广大农民“老有所养”
1、加大财政投入力度,阳光普惠。新型农村社会养老保险是农村社会保障体系建设的重要组成部分,是构建和谐社会和建设社会主义新农村的核心内容。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”党的十七届三中全会强调:“扩大公共财政覆盖农村范围,发展农村公共事业,使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”农民收入较低是世界性的普遍现象。综观国外农民养老保险,一般都是在政府的主持或主导下进行的,公共财政在农民养老保障中承担主要责任。为缩小城乡收入和社会保障差距,各国在建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路,对农民养老保险给予大量的财政补贴,或直接由财政出资给予养老保障。从农民养老保险的筹资情况看,农民个人缴费所占比例非常低,仅为10%-30%左右,政府补贴为主要资金来源。而在一些发展中国家和英联邦国家,农民养老保障属非缴费型,资金则完全来自政府财政资金或其他渠道。从各国农村养老保障制度建设的实践看,没有公共财政的大量投入,没有政府的支持、参与和主导,农民养老保障制度是不可能建立并正常运行的。我们国家也不可能在财政多到没地方花的时候,再去搞农村养老保险。在我国长达半个多世纪的经济建设中,农业和农民通过工农业产品价格剪刀差为工业和国民经济发展作出了巨大贡献,现在理应通过建立农村养老保险等保障机制反哺农业和农民,以促进更大范围的社会公平。在财政允许的情况下,政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充,改变目前政府财政在农村社会养老扶持方面基本缺位的现状。完善新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方共同负担的模式。政府不仅要给予保险金政策方面的优惠,还需要给予农民一定数额的直接经济补贴。对于经济发展水平较低的地区,应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。
2、建立多层次全覆盖的农村养老保障制度。十七届三中全会明确提出,贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续,加快健全农村社会保障体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件,使其老有所养,是农村社会养老保险制度建设的必然要求。为确保农村居民社会养老保障全覆盖,必须根据不同地区的发展水平,不同人群的农村养老方式,不同区域农村养老保障水平的现状,来进行分类设计和分步实施,建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。首先,分地区推进。在贫困型农村,养老保险必须通过政府的非纳费型社会救助养老金来进行,建立起以生活救济和生活资助为主的救济性质的社会保障制度。在温饱型农村,农民基本生活需求已得到满足,应为这些地区的农民提供养老和医疗方面的基本保障,同时积极推进新型养老保险制度的试点。富裕型农村主要集中于东南沿海和大城市的近郊,其农民收入水平高,思想观念新,对社会保障的要求也比较高,这类地区可积极实施城乡一体化养老保险试点。其次,分人群实施。在同一地区内部,由于其人群就业方式和生活方式的不同,不同人群的社会养老方式、保障水平和需求是不同的,针对这一点,必须分批推进不同人群的养老保险。
3、加快新型农村社会养老保险制度的立法保障。各地农村社会养老保险办法基本上都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的,普遍缺乏法律规定性,法律制度的欠缺给新型农村社会养老保险带来一系列问题,如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等,使农村养老保险具有很大的不稳定性。加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行,建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法(草案)》的同时,拟定《农村社会养老保险条例》,以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况,在国家制定的有关法律的基础上,再制定具体的农村社会养老保险办法,为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境保护。