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一、当前就业中需要解决的主要问题
（一）新增就业群体就业问题
2004年我国劳动力供给压力仍然较大。从城镇新增就业群体规模看，各级各类学校毕业生、城镇退伍转业军人、“农转非”劳动力分别为775万人、35万人和270万人，合计1080万人，约占城镇劳动力供给总量的45％。新增就业群体的增长逐渐成为失业的主要来源，2004年约有310万人处于失业状态，占城镇登记失业人数的37.5％。需要关注的，是目前就业最为困难的、沉淀多年的初高中毕业的“待业青年”。这既是就业工作的难点，也是全国普遍存在的问题。这一问题如不尽快加以解决，将会成为影响社会稳定的最大潜在因素。随着劳动人事制度的改革、军队缩编和就业环境的改变，复转军人就业安置工作的难度也在加大。
（二）农民进城就业问题
虽然进城就业农民呈持续增长趋势，但仍存在体制和机制上的制约因素。其主要表现是，政府的宏观管理和服务体系建设滞后，各部门各自为政，缺乏统筹就业的政策规定，直接制约着农民进城就业；城乡劳动力市场分割依然严重，农民进城就业的组织性和有序性程度低；就业培训和就业服务薄弱，培训投入严重不足，培训管理缺乏统一的计划和协调，培训内容针对性和实效性不强；相关法律法规制度不健全，农民工在社会保障、劳动时间、劳动保护、劳动报酬、劳务纠纷、子女教育等方面的权益难以得到有效保护。
（三）集体企业职工就业问题
目前，集体企业发展呈逐步萎缩的趋势，下岗失业现象较为普遍。2000年以来，全国下岗职工数量逐步下降，但集体企业下岗职工逐步增加，其下岗职工占全国下岗职工总数的比重由2000年的25.7％上升到2003年的34.3％。2004年这一问题仍未得到根本遏制。目前，除江苏、山东等8个省市出台了集体企业职工与国有企业职工享受同等政策待遇外，多数地区集体企业职工享受不到再就业扶持政策，集体企业下岗职工的再就业和社会保障方面存在较多困难，由此引发的群体上访等事件比往年有所增多。
（四）困难地区和行业就业再就业问题
中西部和老工业基地就业压力继续增大，失业人员呈增长趋势。在一些并轨缓慢的地区，由于滞留中心的人数多，资金不足，下岗职工解除劳动关系难，影响再就业工作开展。少数困难行业和资源枯竭地区，下岗失业人员再就业的矛盾更为突出。由于传统产业在衰退，又没有替代产业，就业门路狭窄，失业人员积累多，失业周期拉长，使不稳定因素增加。就业困难群体和下岗人员再就业难度加大的，主要是一些年近退休、再就业无望的老职工。在实现再就业人员中，有一大批属于灵活就业（在一些地区占再就业的1/3以上）人员，他们的就业稳定性差，随时面临重新失业的风险。
（五）就业的结构性矛盾问题
在总量供大于求的同时，劳动力素质与岗位要求不匹配的结构性矛盾逐步显现。部分地区和行业，特别是长三角、珠三角等东部沿海地区的高级技能人才出现供不应求现象。在中西部和老工业基地，就业难和招工难同时并存。一方面，下岗失业人员多，就业难度加大；另一方面，有技能的劳动力短缺，新的产业和企业招不到合格的技工。劳动力总体素质偏低，不仅是影响劳动者就业的重要因素，而且成为制约部分地区经济发展的瓶颈。
二、2005年促进就业的政策建议
2005年，就业形势仍然不容乐观，要实现城镇新增就业900万人、城镇登记失业率4.6％、再就业500万人的预期目标，还需要进一步完善和落实积极的就业政策。
（一）加强就业宏观管理，着手建立和完善统筹就业政策体系
当前，再就业仍是就业工作的中心任务，这是由我国改革进程和经济社会转型的特定历史阶段所决定的。但是从长远考虑，应着手建立统筹就业的政策体系，打破城乡、区域、政策和体制分割，建立统筹城乡和统筹全方位就业的政策体系和工作机制。具体说来，就是要将集体企业及其他非国有企业职工、大量处于待业状态的初高中毕业生、农村转移劳动力以及高校毕业生等方面的就业纳入统一就业政策体系和经济社会发展规划之中。加强就业宏观管理，还要认真处理好宏观调控与扩大就业的关系。积极发挥宏观调控政策在促进就业中的作用，在宏观调控措施出台之前，要把就业效果评估作为政策可行性分析的重要内容，充分考虑到宏观调控措施对就业可能产生的影响，避免和降低宏观调控政策对就业的负面效应，保持就业政策的连续性。
（二）把促进农民转移就业作为就业工作的重要内容
要研究建立农民转移就业的管理体制，并根据其特点，制定和完善鼓励农民转移就业的方针政策和实施意见，建立相应的就业目标考核体系和统计指标。进一步打破城乡二元体制，推进统一劳动力市场建设。加大政府公共投资对农民转移就业服务体系建设的支持力度。加强对农村劳动力转移就业的职业培训、职业介绍和就业指导，建立农民工输出地和输入地的区域劳务合作，推广输出与培训相结合的运作方式。建立适合进城就业农民的社会保险体系，加强对进城就业农民合法权益的保护，进一步改善农民进城就业环境。
（三）加强对新增就业人口中困难群体的关注
目前，新增就业人口中困难群体的就业矛盾，主要是由家庭内部承担和化解。但其隐藏的社会风险和社会矛盾需要引起政府和有关方面足够的重视。要加强对长期待业人员的系统调查，准确了解和判断其人群构成特征、就业状况、生活状况以及社会需求。重新定位劳动预备役制度，理顺失业登记、就业培训、职业介绍等就业服务与劳动预备役的衔接，清除强制性认证造成的就业门槛，发挥其提高劳动者就业技能、促进就业的作用。在推行积极就业政策的过程中，逐步将长期待业毕业生、失地失业农民等群体纳入就业政策范围。
（四）以职业教育为重点，推动高中阶段教育的普及
在城镇，要进一步改善教育结构，逐步普及高中阶段教育。在农村，职业教育是高中阶段教育发展的重点，就业导向是其发展的重要原则。从实践来看，能够将劳动力市场需求与课程设置相结合的职业教育机构，才能得到很好地发展。因此，要加强与行业协会和企业合作，建立职业教育与就业岗位需求之间的纽带。加大对职业教育教学设施投资，建议运用国债等投资手段，支持有发展潜力、专业设置合理、与市场对接密切的高等职业学校、技工学校，更新改造实验设施、购置实习设备，使学校能够培养出真正具有较强操作能力的技术人员。推动教育和培训的地区合作，实现教育需求与教育资源、就业岗位供给与劳动力供给的有效配置。
（五）重点解决再就业政策落实中的难点问题
目前来看，并轨工作在中西部地区进展缓慢，资金紧张是各地普遍面临的最大难题。建议建立试点引导各地合理利用失业保险基金和财政支出，妥善解决和处理并轨后职工劳动关系的善后问题。国有大中型企业的主辅分离改制分流是一项复杂的改革，操作难度大，虽然试点中取得初步成效，但多数企业刚刚进入实施操作阶段。建议适当延长扶持政策的时限，将其延长到2008年。同时，要把再就业政策的享受范围扩大到集体企业和非公有制企业。还要进一步加大对职业培训和就业信息服务的投入力度。
（六）认真做好就业立法工作
扩大就业是我国长期而艰巨的任务，需要相对稳定的法制环境予以保证。要借鉴国外就业立法经验，在当前实施积极就业政策的基础上，抓紧开展就业立法调研，尽快出台《就业促进法》，将促进就业的战略地位用法律形式加以明确，使相关就业政策的执行得到有效保障。同时，要修改和完善《劳动法》等相关法律。各地要积极配合，研究制定有关促进就业的行政法规，共同建立起促进就业的长效机制。
（一）新增就业群体就业问题
2004年我国劳动力供给压力仍然较大。从城镇新增就业群体规模看，各级各类学校毕业生、城镇退伍转业军人、“农转非”劳动力分别为775万人、35万人和270万人，合计1080万人，约占城镇劳动力供给总量的45％。新增就业群体的增长逐渐成为失业的主要来源，2004年约有310万人处于失业状态，占城镇登记失业人数的37.5％。需要关注的，是目前就业最为困难的、沉淀多年的初高中毕业的“待业青年”。这既是就业工作的难点，也是全国普遍存在的问题。这一问题如不尽快加以解决，将会成为影响社会稳定的最大潜在因素。随着劳动人事制度的改革、军队缩编和就业环境的改变，复转军人就业安置工作的难度也在加大。
（二）农民进城就业问题
虽然进城就业农民呈持续增长趋势，但仍存在体制和机制上的制约因素。其主要表现是，政府的宏观管理和服务体系建设滞后，各部门各自为政，缺乏统筹就业的政策规定，直接制约着农民进城就业；城乡劳动力市场分割依然严重，农民进城就业的组织性和有序性程度低；就业培训和就业服务薄弱，培训投入严重不足，培训管理缺乏统一的计划和协调，培训内容针对性和实效性不强；相关法律法规制度不健全，农民工在社会保障、劳动时间、劳动保护、劳动报酬、劳务纠纷、子女教育等方面的权益难以得到有效保护。
（三）集体企业职工就业问题
目前，集体企业发展呈逐步萎缩的趋势，下岗失业现象较为普遍。2000年以来，全国下岗职工数量逐步下降，但集体企业下岗职工逐步增加，其下岗职工占全国下岗职工总数的比重由2000年的25.7％上升到2003年的34.3％。2004年这一问题仍未得到根本遏制。目前，除江苏、山东等8个省市出台了集体企业职工与国有企业职工享受同等政策待遇外，多数地区集体企业职工享受不到再就业扶持政策，集体企业下岗职工的再就业和社会保障方面存在较多困难，由此引发的群体上访等事件比往年有所增多。
（四）困难地区和行业就业再就业问题
中西部和老工业基地就业压力继续增大，失业人员呈增长趋势。在一些并轨缓慢的地区，由于滞留中心的人数多，资金不足，下岗职工解除劳动关系难，影响再就业工作开展。少数困难行业和资源枯竭地区，下岗失业人员再就业的矛盾更为突出。由于传统产业在衰退，又没有替代产业，就业门路狭窄，失业人员积累多，失业周期拉长，使不稳定因素增加。就业困难群体和下岗人员再就业难度加大的，主要是一些年近退休、再就业无望的老职工。在实现再就业人员中，有一大批属于灵活就业（在一些地区占再就业的1/3以上）人员，他们的就业稳定性差，随时面临重新失业的风险。
（五）就业的结构性矛盾问题
在总量供大于求的同时，劳动力素质与岗位要求不匹配的结构性矛盾逐步显现。部分地区和行业，特别是长三角、珠三角等东部沿海地区的高级技能人才出现供不应求现象。在中西部和老工业基地，就业难和招工难同时并存。一方面，下岗失业人员多，就业难度加大；另一方面，有技能的劳动力短缺，新的产业和企业招不到合格的技工。劳动力总体素质偏低，不仅是影响劳动者就业的重要因素，而且成为制约部分地区经济发展的瓶颈。
二、2005年促进就业的政策建议
2005年，就业形势仍然不容乐观，要实现城镇新增就业900万人、城镇登记失业率4.6％、再就业500万人的预期目标，还需要进一步完善和落实积极的就业政策。
（一）加强就业宏观管理，着手建立和完善统筹就业政策体系
当前，再就业仍是就业工作的中心任务，这是由我国改革进程和经济社会转型的特定历史阶段所决定的。但是从长远考虑，应着手建立统筹就业的政策体系，打破城乡、区域、政策和体制分割，建立统筹城乡和统筹全方位就业的政策体系和工作机制。具体说来，就是要将集体企业及其他非国有企业职工、大量处于待业状态的初高中毕业生、农村转移劳动力以及高校毕业生等方面的就业纳入统一就业政策体系和经济社会发展规划之中。加强就业宏观管理，还要认真处理好宏观调控与扩大就业的关系。积极发挥宏观调控政策在促进就业中的作用，在宏观调控措施出台之前，要把就业效果评估作为政策可行性分析的重要内容，充分考虑到宏观调控措施对就业可能产生的影响，避免和降低宏观调控政策对就业的负面效应，保持就业政策的连续性。
（二）把促进农民转移就业作为就业工作的重要内容
要研究建立农民转移就业的管理体制，并根据其特点，制定和完善鼓励农民转移就业的方针政策和实施意见，建立相应的就业目标考核体系和统计指标。进一步打破城乡二元体制，推进统一劳动力市场建设。加大政府公共投资对农民转移就业服务体系建设的支持力度。加强对农村劳动力转移就业的职业培训、职业介绍和就业指导，建立农民工输出地和输入地的区域劳务合作，推广输出与培训相结合的运作方式。建立适合进城就业农民的社会保险体系，加强对进城就业农民合法权益的保护，进一步改善农民进城就业环境。
（三）加强对新增就业人口中困难群体的关注
目前，新增就业人口中困难群体的就业矛盾，主要是由家庭内部承担和化解。但其隐藏的社会风险和社会矛盾需要引起政府和有关方面足够的重视。要加强对长期待业人员的系统调查，准确了解和判断其人群构成特征、就业状况、生活状况以及社会需求。重新定位劳动预备役制度，理顺失业登记、就业培训、职业介绍等就业服务与劳动预备役的衔接，清除强制性认证造成的就业门槛，发挥其提高劳动者就业技能、促进就业的作用。在推行积极就业政策的过程中，逐步将长期待业毕业生、失地失业农民等群体纳入就业政策范围。
（四）以职业教育为重点，推动高中阶段教育的普及
在城镇，要进一步改善教育结构，逐步普及高中阶段教育。在农村，职业教育是高中阶段教育发展的重点，就业导向是其发展的重要原则。从实践来看，能够将劳动力市场需求与课程设置相结合的职业教育机构，才能得到很好地发展。因此，要加强与行业协会和企业合作，建立职业教育与就业岗位需求之间的纽带。加大对职业教育教学设施投资，建议运用国债等投资手段，支持有发展潜力、专业设置合理、与市场对接密切的高等职业学校、技工学校，更新改造实验设施、购置实习设备，使学校能够培养出真正具有较强操作能力的技术人员。推动教育和培训的地区合作，实现教育需求与教育资源、就业岗位供给与劳动力供给的有效配置。
（五）重点解决再就业政策落实中的难点问题
目前来看，并轨工作在中西部地区进展缓慢，资金紧张是各地普遍面临的最大难题。建议建立试点引导各地合理利用失业保险基金和财政支出，妥善解决和处理并轨后职工劳动关系的善后问题。国有大中型企业的主辅分离改制分流是一项复杂的改革，操作难度大，虽然试点中取得初步成效，但多数企业刚刚进入实施操作阶段。建议适当延长扶持政策的时限，将其延长到2008年。同时，要把再就业政策的享受范围扩大到集体企业和非公有制企业。还要进一步加大对职业培训和就业信息服务的投入力度。
（六）认真做好就业立法工作
扩大就业是我国长期而艰巨的任务，需要相对稳定的法制环境予以保证。要借鉴国外就业立法经验，在当前实施积极就业政策的基础上，抓紧开展就业立法调研，尽快出台《就业促进法》，将促进就业的战略地位用法律形式加以明确，使相关就业政策的执行得到有效保障。同时，要修改和完善《劳动法》等相关法律。各地要积极配合，研究制定有关促进就业的行政法规，共同建立起促进就业的长效机制。