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检察机关深入学习实践科学发展观,在新的起点上开创检察工作新局面,很重要、很关键的一点就是要有过硬的法律监督能力。而法律监督能力建设的关键在于提高执行力,通过抓实事、出实招、求实效来落实,在实战中展现、提升队伍法律监督能力。本文以基层检察院为视角,拟对执行力与法律监督能力关系、影响执行力的因素、提升执行力的路径等略陈管见。
一、执行力与法律监督能力的关系
什么是执行力?这个概念可以说是由执行力系列书籍带人国内的,从最初的《给加西亚的信》,到后来的《没有任何借口》,一入国门就受到不少企业的追捧。“执行力”是近几年来企业管理界最热门的话题之一,已引起了全社会的广泛关注,“赢在执行”、“企业的核心竞争力就是执行力”等观点普遍流行。尔后,这一概念又渗透到政府行政管理领域。温家宝总理在2007年的《政府工作报告》里,前所未有地提到了一个政府执行力的概念:“认真落实中央的各项政策措施,增强执行力,真正把各项决策部署落到实处”。近年,执行力作为一个新鲜的名词进入检察人的视野。如高检曹建明检察长在多个场合提出“要注重提高执法行为规范的执行力”、“要在提高科学发展的执行力上狠下功夫”等论调;省院陈云龙检察长也在全省基层检察院建设工作会议上提出了“基层检察院必须在强化谋划力、推动力、执行力上下功夫”的观点。这说明,执行力问题逐渐被各类管理者所接受、所重视。
笔者认为,执行力就是一种把决策转化为结果的能力。就个体而言,执行力是某人完成某一具体事项的能力或落实某指示、规定的程度,它主要取决于个体的工作能力和工作态度,其中,能力是基础,态度是关键,个人执行力的强弱,态度起决定性作用。就团体或组织而言,执行力就是某团体或组织在贯彻战略意图、完成预定目标、执行路线政策等方面的工作效率或坚决程度。对检察机关而言,执行力其实质就是全体检察人员,贯彻落实党和国家政策、法令、部署,不折不扣完成各项检察工作目标任务的能力。我们可以把它理解成是一种接受任务不讲条件,执行任务不讲借口,完成任务追求圆满的纪律;也可以把它理解成是一种求真务实、一丝不苟、一抓到底的作风;还可以把它理解成是一种上到整个检察系统,下到每名检察人员,为了捍卫神圣的法律尊严,维护公平正义这个共同目标,而锲而不舍、团结协作的精神。
众所周知,检察机关的基本职能就是法律监督,法律监督必须靠业务工作、靠执法办案去完成,法律监督能力的高低,法律监督工作做得如何,换句话说,本质上就是一个执行力的问题。我们在关注法律监督能力的过程中,应当更多的思考和研究贯穿于法律监督工作始终的执行力问题。
执行力对于基层检察院来说,其重要性是不言而喻的。基层检察院是整个检察体系的基础,处于法律监督的最前沿,是国家法律政策的具体执行者。从组织架构来讲,基层单位就是一个执行机构。据统计,在全国3000多个检察院中,有80%以上是基层检察院;20多万检察干警中,有80%工作在基层检察院;检察机关每年所办的案件中,80%以上是由基层检察院承办的。这几个80%,说明基层检察院工作在整个检察工作中的重要性。检察职能作用能不能得到充分发挥,法律监督能力强不强,很大程度上取决于基层检察院的工作。上级检察院的工作固然重要,但如果上级院的决策、部署在基层得不到执行和落实,它的作用也难以发挥。所以,只要抓住了基层,就抓住了检察工作的根本;也只有抓好了基层,才能推动检察工作的全局。基层检察院的执行力强,法律监督能力就强,整个检察工作就主动,就能够取得好成绩;基层检察院的执行力不好,法律监督能力就弱,整个检察工作就会陷入被动。因此,我们必须从基层检察院抓起,也要从执行力的角度着眼,大力加强基层检察院的法律监督能力建设。
二、影响执行力的因素
影响基层检察工作执行力的因素是多方面的,但概括起来主要包含决策、制度、激励、素质四个方面。从这四点来看,提高检察执行力是一个自上而下的系统工程,在实际工作中,我们既要把板子打到执行不力、执行出错的责任人身上,也要充分考虑分析决策是否正确;既要强化制度的约束力,也要考虑制度本身的科学合理性;既要提高执行者的素质,更要提高管理者的领导才能。基层检察院作为国家法律政策的具体执行者,下面的三点,是当前检察工作执行不力的普遍表象:
1、进取意识淡化,执行缺乏激情。检察职业的“终身制”和检察人员的“老龄化”, 岗位上缺乏竞争压力,客观上,造成了部分干警“船到码头车到站”、“做天和尚撞天钟”,思想上对提高检察工作执行力的认识不足,工作上缺乏激情和主观能动性。表现在工作上是“雷声大”、“雨点小”,平时满足于开会、发文件,真正抓落实的措施和解决问题的办法不多。有些工作虽然制定了计划和目标,但由于缺乏强有力的执行措施保障和执行中的各自为阵,导致的结果是工作效率、办案质量达不到预期的要求。由于缺乏工作激情和主动性,对上级决定、决策满足于应付,照葫画瓢,执行中缺乏预先调查、超前思维,对可能发生的事情和可能遇到的困难考虑不深、不细,导致执行不力或执行出错。
2、为民意识淡化,执行目的不明。当前,我国社会既处于“黄金发展期”,也处于“矛盾凸显期”,少数干警缺乏积极思维和全局观念,孤立办案、为钱办案,思想上偏离了“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”的检察宗旨要求。个别人把法律赋予检察机关的监督权异化、扩大化,只讲应有权利,不讲应尽义务,工作不讲原则,以个人好恶为转移,置公平正义于不顾,对群众“冷、硬、横、推”,甚至出现“吃、喝、卡、拿、要”等严重违法违纪现象。还有的强调个人待遇,缺乏职责反思,工作不讲奉献,只要索取,法律意识淡薄,不依法办案、办事,片面认为“摆平就是水平,搞定就是安定,没事就是本事”。凡此种种,不仅损坏了检察机关在人民群众中的形象,即便是执行了,也偏离了检察工作为民服务的大方向。
3、勤廉意识淡化,执行缺乏自律。执行力的本身就是一种纪律作风的外在体现,既需要他律,更要强调自律。有些同志认为,只要战时拉得出,不要平时管得严,平时作风松散、不拘小节,不会影响关键时刻的作用发挥。还有些同志对制度规定不是不执行,而是走走停停,左顾右盼,看领导的态度,领导抓得紧,就执行得好点,领导顾不上,他就“开小差”。与时同时,我们的他律机制也不是很健全到位,比如对一些经常“开小差”的行为不管不顾。卡耐基有句名言:对于一个上班迟到的人来说,你如果不惩处他,那么工作时其他所有人也就都有了迟到的理由。如果事事都有“例外”,人人随心所欲,那么制度规定只会成为一纸空文,形同虚设,这样也就谈不上所谓的执行力了。
三、提高基层检察院执行力的路径
没有执行力,就没有竞争力,也就没有监督力度。检察机关要构建和强化执行力,需营造相适应的氛围,应完善必要的工作机制。
1、以目标定位提升执行力。目标既是工作的“契约”,又是促进事业发展的“方向标”和“助推器”。执行力的提升必须有赖于合理的发展目标作牵引。目标是落实的前提,执行力的方向。因此在抓落实时必须首先结合共性要求和个性实际,确立工作奋斗目标,通过目标来实现跃升,通过目标来凝聚人心,焕发动力,通过目标来统筹工作,统一行动。在目标确定之后,就要强化目标分解,各职能科室围绕奋斗目标和上级检察院对口业务部门的具体要求,突出部门的业务工作目标,并细化到每个干警,绝不允许不在状态、混日子的现象存在,运用目标引导将压力层层传递,形成人人有责任,个个有目标,每个岗位有压力的工作氛围,强化干警争先创优意识,为工作落实奠定坚实基础。
2、以突出重点难点提升执行力。检察业务建设是检察工作的“主业”,抓落实关键在于此。以业务办案为中心,就是突出业务工作是全院工作的中心,业务工作就是落实的重点。打击刑事犯罪,维护社会稳定;查办和预防职务犯罪,推进反腐败斗争;加强诉讼法律监督,维护司法公正,是检察机关的三项重点工作,要始终抓住不放,用重点突破来带动整体推进。抓重点过程中,关键要突破“难点”。如反贪污贿赂部门,发现线索难的问题比较突出,干警中不同程度地存在着“等、靠、要”的思想,当务之急是如何解决找“米”下锅这个现实的难点问题。大家都说谁不会办案呢?只要有线索,就可以拿下来。关键的问题是“米”从何来,案源在哪里?因此,应从机制上加以强化,解决主动出击、发现线索的问题。监所检察工作的重点是规范化建设和达标验收,民事行政检察重点目标是抗诉成功率稳中有升,批捕、公诉工作重点要在效率和“稳、准、狠”打击黑恶犯罪等严重刑事犯罪上下功夫,在保持严打声威和办案质量上下功夫。总之,职能部门都要以自己的突出工作来带动整体工作,“走活一子,带活全盘”,全院就会形成抓工作落实生龙活虎的局面。
3、以干警素质提升执行力。人的素质与执行力成正比。毛主席说过,政治路线确定之后,人就是决定因素。人是执行的根本。素质强,执行力就好,反之,执行力就弱。提高干警综合素质,是提高检察工作执行力的重要保证。要通过岗位练兵、专门人才培训、全员培训等多种方式,提高干警的政治素质和业务素质。要下大力气培养必需的专业技能和社会知识,不断改善检察队伍知识结构。要增强干警的自我加压意识,最大限度地调动其工作积极性和创造性。要充分发挥先进典型的引路作用,使全体检察人员“看有目标,学有榜样”。同时,要注重开展瑕疵案件的以案析理和反面典型的剖析活动,达到“解读一案,明晰一理,剖析一人,教育一片”的目的。
4、以规范化管理提升执行力。要坚持从基层、基础工作着眼,以执法规范化建设为重点,以建立和完善科学的绩效考核评价体系为突破口,逐步健全检察机关的干警行为规范、工作规范和基础设施装备规范。要统一规范化建设标准,对各项工作全面实行流程管理,有效加强对执法质量、效率的过程控制,科学评价干警的工作绩效,完善监督制约机制,用严格的制度和科学的机制规范机关管理、干警言行和执法活动,通过管理出效率、树形象、升水平。同时,要积极探索业务建设、队伍建设和信息化建设相结合的长效管理机制,全面提高基层检察工作的现代化、规范化建设的整体水平。只有这样,才能进一步整合资源、发挥合力,提高团队的执行能力,以此来确保干警的执行能落到实处。
5、以严格督察问责提升执行力。运用检务督察手段,对检察权运行的事前、事中进行有效监督,以加强检察机关执行力。要定期对各部门完成年度工作目标情况进行检查并予以公布,督促各部门尽早落实完成年度工作目标,推进全院各项检察工作的顺利开展。要围绕检察人员的执法能力、执法行为、执法规范进行督察,同时也不能忽视考勤、卫生、后勤、机关效能建设等行政管理制度的落实的督察。通过定期与不定期督察,发现及解决检察业务和队伍相关联的突出问题,及时进行通报批评,责令整改,必要的予以问责追究。通过严格的督察,保障检察机关和检察人员依法履行职责、严肃检察纪律,确保检令畅通,确保各项检察工作任务的落实。
一、执行力与法律监督能力的关系
什么是执行力?这个概念可以说是由执行力系列书籍带人国内的,从最初的《给加西亚的信》,到后来的《没有任何借口》,一入国门就受到不少企业的追捧。“执行力”是近几年来企业管理界最热门的话题之一,已引起了全社会的广泛关注,“赢在执行”、“企业的核心竞争力就是执行力”等观点普遍流行。尔后,这一概念又渗透到政府行政管理领域。温家宝总理在2007年的《政府工作报告》里,前所未有地提到了一个政府执行力的概念:“认真落实中央的各项政策措施,增强执行力,真正把各项决策部署落到实处”。近年,执行力作为一个新鲜的名词进入检察人的视野。如高检曹建明检察长在多个场合提出“要注重提高执法行为规范的执行力”、“要在提高科学发展的执行力上狠下功夫”等论调;省院陈云龙检察长也在全省基层检察院建设工作会议上提出了“基层检察院必须在强化谋划力、推动力、执行力上下功夫”的观点。这说明,执行力问题逐渐被各类管理者所接受、所重视。
笔者认为,执行力就是一种把决策转化为结果的能力。就个体而言,执行力是某人完成某一具体事项的能力或落实某指示、规定的程度,它主要取决于个体的工作能力和工作态度,其中,能力是基础,态度是关键,个人执行力的强弱,态度起决定性作用。就团体或组织而言,执行力就是某团体或组织在贯彻战略意图、完成预定目标、执行路线政策等方面的工作效率或坚决程度。对检察机关而言,执行力其实质就是全体检察人员,贯彻落实党和国家政策、法令、部署,不折不扣完成各项检察工作目标任务的能力。我们可以把它理解成是一种接受任务不讲条件,执行任务不讲借口,完成任务追求圆满的纪律;也可以把它理解成是一种求真务实、一丝不苟、一抓到底的作风;还可以把它理解成是一种上到整个检察系统,下到每名检察人员,为了捍卫神圣的法律尊严,维护公平正义这个共同目标,而锲而不舍、团结协作的精神。
众所周知,检察机关的基本职能就是法律监督,法律监督必须靠业务工作、靠执法办案去完成,法律监督能力的高低,法律监督工作做得如何,换句话说,本质上就是一个执行力的问题。我们在关注法律监督能力的过程中,应当更多的思考和研究贯穿于法律监督工作始终的执行力问题。
执行力对于基层检察院来说,其重要性是不言而喻的。基层检察院是整个检察体系的基础,处于法律监督的最前沿,是国家法律政策的具体执行者。从组织架构来讲,基层单位就是一个执行机构。据统计,在全国3000多个检察院中,有80%以上是基层检察院;20多万检察干警中,有80%工作在基层检察院;检察机关每年所办的案件中,80%以上是由基层检察院承办的。这几个80%,说明基层检察院工作在整个检察工作中的重要性。检察职能作用能不能得到充分发挥,法律监督能力强不强,很大程度上取决于基层检察院的工作。上级检察院的工作固然重要,但如果上级院的决策、部署在基层得不到执行和落实,它的作用也难以发挥。所以,只要抓住了基层,就抓住了检察工作的根本;也只有抓好了基层,才能推动检察工作的全局。基层检察院的执行力强,法律监督能力就强,整个检察工作就主动,就能够取得好成绩;基层检察院的执行力不好,法律监督能力就弱,整个检察工作就会陷入被动。因此,我们必须从基层检察院抓起,也要从执行力的角度着眼,大力加强基层检察院的法律监督能力建设。
二、影响执行力的因素
影响基层检察工作执行力的因素是多方面的,但概括起来主要包含决策、制度、激励、素质四个方面。从这四点来看,提高检察执行力是一个自上而下的系统工程,在实际工作中,我们既要把板子打到执行不力、执行出错的责任人身上,也要充分考虑分析决策是否正确;既要强化制度的约束力,也要考虑制度本身的科学合理性;既要提高执行者的素质,更要提高管理者的领导才能。基层检察院作为国家法律政策的具体执行者,下面的三点,是当前检察工作执行不力的普遍表象:
1、进取意识淡化,执行缺乏激情。检察职业的“终身制”和检察人员的“老龄化”, 岗位上缺乏竞争压力,客观上,造成了部分干警“船到码头车到站”、“做天和尚撞天钟”,思想上对提高检察工作执行力的认识不足,工作上缺乏激情和主观能动性。表现在工作上是“雷声大”、“雨点小”,平时满足于开会、发文件,真正抓落实的措施和解决问题的办法不多。有些工作虽然制定了计划和目标,但由于缺乏强有力的执行措施保障和执行中的各自为阵,导致的结果是工作效率、办案质量达不到预期的要求。由于缺乏工作激情和主动性,对上级决定、决策满足于应付,照葫画瓢,执行中缺乏预先调查、超前思维,对可能发生的事情和可能遇到的困难考虑不深、不细,导致执行不力或执行出错。
2、为民意识淡化,执行目的不明。当前,我国社会既处于“黄金发展期”,也处于“矛盾凸显期”,少数干警缺乏积极思维和全局观念,孤立办案、为钱办案,思想上偏离了“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”的检察宗旨要求。个别人把法律赋予检察机关的监督权异化、扩大化,只讲应有权利,不讲应尽义务,工作不讲原则,以个人好恶为转移,置公平正义于不顾,对群众“冷、硬、横、推”,甚至出现“吃、喝、卡、拿、要”等严重违法违纪现象。还有的强调个人待遇,缺乏职责反思,工作不讲奉献,只要索取,法律意识淡薄,不依法办案、办事,片面认为“摆平就是水平,搞定就是安定,没事就是本事”。凡此种种,不仅损坏了检察机关在人民群众中的形象,即便是执行了,也偏离了检察工作为民服务的大方向。
3、勤廉意识淡化,执行缺乏自律。执行力的本身就是一种纪律作风的外在体现,既需要他律,更要强调自律。有些同志认为,只要战时拉得出,不要平时管得严,平时作风松散、不拘小节,不会影响关键时刻的作用发挥。还有些同志对制度规定不是不执行,而是走走停停,左顾右盼,看领导的态度,领导抓得紧,就执行得好点,领导顾不上,他就“开小差”。与时同时,我们的他律机制也不是很健全到位,比如对一些经常“开小差”的行为不管不顾。卡耐基有句名言:对于一个上班迟到的人来说,你如果不惩处他,那么工作时其他所有人也就都有了迟到的理由。如果事事都有“例外”,人人随心所欲,那么制度规定只会成为一纸空文,形同虚设,这样也就谈不上所谓的执行力了。
三、提高基层检察院执行力的路径
没有执行力,就没有竞争力,也就没有监督力度。检察机关要构建和强化执行力,需营造相适应的氛围,应完善必要的工作机制。
1、以目标定位提升执行力。目标既是工作的“契约”,又是促进事业发展的“方向标”和“助推器”。执行力的提升必须有赖于合理的发展目标作牵引。目标是落实的前提,执行力的方向。因此在抓落实时必须首先结合共性要求和个性实际,确立工作奋斗目标,通过目标来实现跃升,通过目标来凝聚人心,焕发动力,通过目标来统筹工作,统一行动。在目标确定之后,就要强化目标分解,各职能科室围绕奋斗目标和上级检察院对口业务部门的具体要求,突出部门的业务工作目标,并细化到每个干警,绝不允许不在状态、混日子的现象存在,运用目标引导将压力层层传递,形成人人有责任,个个有目标,每个岗位有压力的工作氛围,强化干警争先创优意识,为工作落实奠定坚实基础。
2、以突出重点难点提升执行力。检察业务建设是检察工作的“主业”,抓落实关键在于此。以业务办案为中心,就是突出业务工作是全院工作的中心,业务工作就是落实的重点。打击刑事犯罪,维护社会稳定;查办和预防职务犯罪,推进反腐败斗争;加强诉讼法律监督,维护司法公正,是检察机关的三项重点工作,要始终抓住不放,用重点突破来带动整体推进。抓重点过程中,关键要突破“难点”。如反贪污贿赂部门,发现线索难的问题比较突出,干警中不同程度地存在着“等、靠、要”的思想,当务之急是如何解决找“米”下锅这个现实的难点问题。大家都说谁不会办案呢?只要有线索,就可以拿下来。关键的问题是“米”从何来,案源在哪里?因此,应从机制上加以强化,解决主动出击、发现线索的问题。监所检察工作的重点是规范化建设和达标验收,民事行政检察重点目标是抗诉成功率稳中有升,批捕、公诉工作重点要在效率和“稳、准、狠”打击黑恶犯罪等严重刑事犯罪上下功夫,在保持严打声威和办案质量上下功夫。总之,职能部门都要以自己的突出工作来带动整体工作,“走活一子,带活全盘”,全院就会形成抓工作落实生龙活虎的局面。
3、以干警素质提升执行力。人的素质与执行力成正比。毛主席说过,政治路线确定之后,人就是决定因素。人是执行的根本。素质强,执行力就好,反之,执行力就弱。提高干警综合素质,是提高检察工作执行力的重要保证。要通过岗位练兵、专门人才培训、全员培训等多种方式,提高干警的政治素质和业务素质。要下大力气培养必需的专业技能和社会知识,不断改善检察队伍知识结构。要增强干警的自我加压意识,最大限度地调动其工作积极性和创造性。要充分发挥先进典型的引路作用,使全体检察人员“看有目标,学有榜样”。同时,要注重开展瑕疵案件的以案析理和反面典型的剖析活动,达到“解读一案,明晰一理,剖析一人,教育一片”的目的。
4、以规范化管理提升执行力。要坚持从基层、基础工作着眼,以执法规范化建设为重点,以建立和完善科学的绩效考核评价体系为突破口,逐步健全检察机关的干警行为规范、工作规范和基础设施装备规范。要统一规范化建设标准,对各项工作全面实行流程管理,有效加强对执法质量、效率的过程控制,科学评价干警的工作绩效,完善监督制约机制,用严格的制度和科学的机制规范机关管理、干警言行和执法活动,通过管理出效率、树形象、升水平。同时,要积极探索业务建设、队伍建设和信息化建设相结合的长效管理机制,全面提高基层检察工作的现代化、规范化建设的整体水平。只有这样,才能进一步整合资源、发挥合力,提高团队的执行能力,以此来确保干警的执行能落到实处。
5、以严格督察问责提升执行力。运用检务督察手段,对检察权运行的事前、事中进行有效监督,以加强检察机关执行力。要定期对各部门完成年度工作目标情况进行检查并予以公布,督促各部门尽早落实完成年度工作目标,推进全院各项检察工作的顺利开展。要围绕检察人员的执法能力、执法行为、执法规范进行督察,同时也不能忽视考勤、卫生、后勤、机关效能建设等行政管理制度的落实的督察。通过定期与不定期督察,发现及解决检察业务和队伍相关联的突出问题,及时进行通报批评,责令整改,必要的予以问责追究。通过严格的督察,保障检察机关和检察人员依法履行职责、严肃检察纪律,确保检令畅通,确保各项检察工作任务的落实。