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摘要：我国食品安全事故的接连发生引发了对食品安全法制保障问题的思考，《食品安全法》的颁布实施，虽然在多个方面都有重大突破，但食品安全质量距离让人们放心还存在较大差距，各项食品安全管理制度仍不完善。本文对食品安全法制保障存在的问题进行了研究，并提出了相应的对策。
关键词：食品安全；法制建设；存在问题；对策
从“三聚氰胺”、“地沟油”、“瘦肉精”、“食品添加剂”等食品安全事故的接连发生，食品安全问题已成了老百姓最关心的问题，不断挑动着公众敏感的神经。俗话说：“民以食为天”，食品不仅仅是人们赖以生存和发展的物质基础，也是国家安定和强盛的重要保证。《食品安全法》的颁布实施，虽然在多个方面都有重大突破，但食品安全质量距离让人们放心还存在较大差距，各项食品安全管理制度仍不完善，存在一些问题，食品流通环节经营程序还缺乏规范，假冒伪劣食品仍然屡禁不止，食品安全事故频繁发生。
一、我国食品安全法制保障存在的问题
1、我国食品安全法律体系缺乏系统性、法律要素不具体且不统一
虽然我国颁布实施的食品安全方面的法律法规数量较多，如《食品安全法》、《产品质量法》、《消费者权益保障法》等，但是却出现分段立法、条款分散、调整范围较窄等等缺陷。其次，已颁布实施的《食品安全法》并没有覆盖食品安全的众多问题，配套的法律法规仍未形成。如按照《食品安全法》，对食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定。这一地方性法规在很多省份也未出台。《食品安全法》采纳了国际上一些先进法律制度包括食品安全危机应急处理、召回、赔偿、重大事故处理等制度。但在具体法律制度上仍然存在问题，在实践中也越来越多的暴露其不足之处，其部分条款规定不完整、操作性不强。如《食品安全法》的罚则中，大都规定了没收违法所得的行政处罚。但具体执行中，对“违法所得及货值金额”难以认定。再如对餐饮环节发生食物中毒事故的处置，相关罚则操作性不强，难以追究相关人的责任。再次，从现有的法律来看，食品安全法律之间也经常会出现矛盾之处，如《食品安全法》和《产品质量法》在许多规定上都是重复的，经常出现针对同一违法行为，不同执法主体依照不同执法标准，处理结果不一致的问题。[1]
2、管理体制错综复杂
目前我国食品安全管理呈现的是部门分割的局面，监管散布在卫生、农业、质检、工商等部门。在管理上，有时一个环节多个部门插手，有时多个环节一个部门监督，有时出现漏管，整个体制错综复杂。如根据目前制定的法律法规，农药就是多部门管理，有农业行政主管部门，还有工商和技监部门等。农业行政主管部门主要负责农药质量管理，对无证、超范围经营的个体、杂货店，则无权管制。从而造成了农产品安全管理体系条块分割的现象。农业、工商、卫生、质监等十几个部门均涉及食品安全监管，各部门之间或者争夺监管权，或者相互推诿监管责任，最终造成监管不力。由于食品生产销售中的相关监管部门的监管不严，才导致我国食品行业中出现很多严重违规、违法生产销售不合格的有毒有害食品的现象。各个部门在食品生产销售环节中的要么相互争取管理权，要么互相推却管理责任，各部门对食品生产销售监管不到位。而在发生食品安全问题需要承担责任时，又相互推诿不承担责任。因此才会让有毒有害的食品生产销售者有机可趁，才会让这么多有毒有害的食品流入市场进行销售。
3、监督执法各行其是
各个部门各自执法，卫生部门查许可证、卫生标准、生产环境，农业主管部门管行业规范，质检部门查质量标准，工商部门查违规经营。往往一个部门前脚刚走，另一个部门后脚就来了。在对违法行为的行政处罚上，对同一违法行为，各个执法部门都能根据相关法律给予处罚。虽然卫生、农业、质检、环保等监管部门较多，形成一支庞大的监管网络，但由于执法主体不完整，部门之间的信息不对称，导致衔接不力，执法效率低，效果并不明显。例如，猪肉、牛肉注水，属于掺假、掺杂，畜牧兽医管，卫生、技监也可以管，往往造成大家都管或者大家都不管的情形，削弱了执法力度。[2]
二、完善我国食品安全法制保障的对策思考
1、 建立和完善食品安全法律体系。应当对于现有食品安全的法律法规进行细致的清理、补充和完善，整合现有的食品安全方面的法律法规制度等资源，结合我国食品安全的现状与将来的相关规划，制定合适的食品安全法律法规，而且应当尽量避免和减少食品安全在立法上的冲突，最终构建出以《食品安全法》为核心，各项法律制度之间协调的、完整的、统一的食品安全法律体系，保障食品安全的健康发展。为此可以从以下两方面完善食品安全法律体系：一是清理法律法规之间的矛盾冲突。由于我国对食品安全实施分段管理，现行食品安全法律法规呈现出数量多、内容分散的特点，其中不可避免地出现了下位法与上位法抵触，平行法之间相互交叉、甚至冲突的现象。若不能及时处理这些矛盾，将造成实践中食品安全监管与法律责任追究的法律依据不明，从而影响法律实施。因此，应当以《食品安全法》及其实施细则为标准，对现行相关法律规范进行清理。二是出台相关的单行法和配套法规。一方面，食品安全涉及从农田到餐桌的全过程，但目前的立法距离从种养到销售所有环节的全覆盖仍有一定距离，应当通过制定单行法和对现有法律法规的修订，填补法律法规的空白地带；另一方面，《食品安全法》是统辖食品安全法律体系的基本法，许多条款为原则性规定，操作性不强，需要制定配套的行政法规、部门规章和地方性法规，以确保食品安全法律制度切实可行。
2、落实食品安全法律责任。第一，加强民事诉讼赔偿。在《食品安全法》作出“十倍赔偿”的规定后，民事诉讼的作用不容忽视。《食品安全法》大大提高了《消费者权益保护法》中“双倍赔偿”的民事责任，其不仅具有补偿受害人损失的赔偿功能、制裁侵害人的惩罚功能，还能发挥遏制侵害行为的教育功能和鼓励受害者协助执法的导向功能，且民事诉讼由受害消费者发动，实施动力充分，并可以调动律师等法律专业人士的力量；《食品安全法》规定了经营组织者和广告代言者均与食品生产经营者对消费者承担连带责任，可以激励经营组织者、广告者等主体对生产者的监督制约。第二，加大行政处罚力度。监管部门要严把食品、食品添加剂及相关产品生产经营许可关，加强对生产经营者的许可后续监管和执法检查。对不能持续满足许可条件的企业，要依法撤销许可；对存在严重食品安全问题的，要依法加大行政处罚力度，直至停产整改、吊销证照；对隐瞒食品安全隐患、故意逃避监管等行为，要依法从重处罚；对涉嫌犯罪的要及时移交司法机关，严禁以罚代刑。要强化行政监察和问责，对监管中的失职渎职等行为，要依法依纪严肃追究相关责任人的责任。 第三，发挥刑法制裁震慑力。刑法作为食品安全保护的最后一道防线，需要对食品安全相关法律法规的颁布和调整作出积极的回应。《食品安全法》第三十九条 第二款：违反本法规定，生产经营不符合卫生标准和食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，或者在生产经营的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，依法追究刑事责任。此条规定使用《刑法》第143条“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和第144条“生产、销售有毒、有害食品罪。依据我国刑法，有关涉及食品安全的犯罪除了刑法分则第三章第一节“生产、销售伪劣商品罪”下的三个罪名以外，还可能涉及非法经营罪和以危险方法危害公共安全罪。2011年通过的《刑法修正案（八）》应《食品安全法》实施的需要增设了食品监管渎职罪，强化了食品安全监管主体的法律责任。[3]
3、完善我国食品安全的监管制度。就我国当前多头的监管制度而言，就应当完善我国的食品安全委员会，成立市、区（县）两级食品安全委员会，改变其虚设的地位，使其变成一个专门、权威的对食品安全进行全面管理的政府职能部门，将监管权集中，在该机构的统一管理之下，进一步具体地理顺农业、质检、工商、卫生、商务、药监等管理部门的关系，并对各部门出现的监管存疑问题进行相应的协调解决和统筹规划。同时，食品安全的各个监管部门之间必须加强食品安全方面的信息交流，大力推行食品安全监管的重大与要案通报制度，施行食品安全监管问责制度。此外，食品安全行政执法部门对于那些不能仅通过行政处罚而不了了之的食品安全案件，应当及时移送司法机关处理。
注释：
[1]《食品安全法律保护问题研究》 李满 2012年3月13日
[2]上海市民食品安全法制保障研究报告《政府法制研究》2007年9月5日
[3]《如何完善食品安全法律保护体系》 佚名 光明日报2012年6月3日
（作者通讯地址：沈丘县人民检察院，河南 沈丘 466300）
关键词：食品安全；法制建设；存在问题；对策
从“三聚氰胺”、“地沟油”、“瘦肉精”、“食品添加剂”等食品安全事故的接连发生，食品安全问题已成了老百姓最关心的问题，不断挑动着公众敏感的神经。俗话说：“民以食为天”，食品不仅仅是人们赖以生存和发展的物质基础，也是国家安定和强盛的重要保证。《食品安全法》的颁布实施，虽然在多个方面都有重大突破，但食品安全质量距离让人们放心还存在较大差距，各项食品安全管理制度仍不完善，存在一些问题，食品流通环节经营程序还缺乏规范，假冒伪劣食品仍然屡禁不止，食品安全事故频繁发生。
一、我国食品安全法制保障存在的问题
1、我国食品安全法律体系缺乏系统性、法律要素不具体且不统一
虽然我国颁布实施的食品安全方面的法律法规数量较多，如《食品安全法》、《产品质量法》、《消费者权益保障法》等，但是却出现分段立法、条款分散、调整范围较窄等等缺陷。其次，已颁布实施的《食品安全法》并没有覆盖食品安全的众多问题，配套的法律法规仍未形成。如按照《食品安全法》，对食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定。这一地方性法规在很多省份也未出台。《食品安全法》采纳了国际上一些先进法律制度包括食品安全危机应急处理、召回、赔偿、重大事故处理等制度。但在具体法律制度上仍然存在问题，在实践中也越来越多的暴露其不足之处，其部分条款规定不完整、操作性不强。如《食品安全法》的罚则中，大都规定了没收违法所得的行政处罚。但具体执行中，对“违法所得及货值金额”难以认定。再如对餐饮环节发生食物中毒事故的处置，相关罚则操作性不强，难以追究相关人的责任。再次，从现有的法律来看，食品安全法律之间也经常会出现矛盾之处，如《食品安全法》和《产品质量法》在许多规定上都是重复的，经常出现针对同一违法行为，不同执法主体依照不同执法标准，处理结果不一致的问题。[1]
2、管理体制错综复杂
目前我国食品安全管理呈现的是部门分割的局面，监管散布在卫生、农业、质检、工商等部门。在管理上，有时一个环节多个部门插手，有时多个环节一个部门监督，有时出现漏管，整个体制错综复杂。如根据目前制定的法律法规，农药就是多部门管理，有农业行政主管部门，还有工商和技监部门等。农业行政主管部门主要负责农药质量管理，对无证、超范围经营的个体、杂货店，则无权管制。从而造成了农产品安全管理体系条块分割的现象。农业、工商、卫生、质监等十几个部门均涉及食品安全监管，各部门之间或者争夺监管权，或者相互推诿监管责任，最终造成监管不力。由于食品生产销售中的相关监管部门的监管不严，才导致我国食品行业中出现很多严重违规、违法生产销售不合格的有毒有害食品的现象。各个部门在食品生产销售环节中的要么相互争取管理权，要么互相推却管理责任，各部门对食品生产销售监管不到位。而在发生食品安全问题需要承担责任时，又相互推诿不承担责任。因此才会让有毒有害的食品生产销售者有机可趁，才会让这么多有毒有害的食品流入市场进行销售。
3、监督执法各行其是
各个部门各自执法，卫生部门查许可证、卫生标准、生产环境，农业主管部门管行业规范，质检部门查质量标准，工商部门查违规经营。往往一个部门前脚刚走，另一个部门后脚就来了。在对违法行为的行政处罚上，对同一违法行为，各个执法部门都能根据相关法律给予处罚。虽然卫生、农业、质检、环保等监管部门较多，形成一支庞大的监管网络，但由于执法主体不完整，部门之间的信息不对称，导致衔接不力，执法效率低，效果并不明显。例如，猪肉、牛肉注水，属于掺假、掺杂，畜牧兽医管，卫生、技监也可以管，往往造成大家都管或者大家都不管的情形，削弱了执法力度。[2]
二、完善我国食品安全法制保障的对策思考
1、 建立和完善食品安全法律体系。应当对于现有食品安全的法律法规进行细致的清理、补充和完善，整合现有的食品安全方面的法律法规制度等资源，结合我国食品安全的现状与将来的相关规划，制定合适的食品安全法律法规，而且应当尽量避免和减少食品安全在立法上的冲突，最终构建出以《食品安全法》为核心，各项法律制度之间协调的、完整的、统一的食品安全法律体系，保障食品安全的健康发展。为此可以从以下两方面完善食品安全法律体系：一是清理法律法规之间的矛盾冲突。由于我国对食品安全实施分段管理，现行食品安全法律法规呈现出数量多、内容分散的特点，其中不可避免地出现了下位法与上位法抵触，平行法之间相互交叉、甚至冲突的现象。若不能及时处理这些矛盾，将造成实践中食品安全监管与法律责任追究的法律依据不明，从而影响法律实施。因此，应当以《食品安全法》及其实施细则为标准，对现行相关法律规范进行清理。二是出台相关的单行法和配套法规。一方面，食品安全涉及从农田到餐桌的全过程，但目前的立法距离从种养到销售所有环节的全覆盖仍有一定距离，应当通过制定单行法和对现有法律法规的修订，填补法律法规的空白地带；另一方面，《食品安全法》是统辖食品安全法律体系的基本法，许多条款为原则性规定，操作性不强，需要制定配套的行政法规、部门规章和地方性法规，以确保食品安全法律制度切实可行。
2、落实食品安全法律责任。第一，加强民事诉讼赔偿。在《食品安全法》作出“十倍赔偿”的规定后，民事诉讼的作用不容忽视。《食品安全法》大大提高了《消费者权益保护法》中“双倍赔偿”的民事责任，其不仅具有补偿受害人损失的赔偿功能、制裁侵害人的惩罚功能，还能发挥遏制侵害行为的教育功能和鼓励受害者协助执法的导向功能，且民事诉讼由受害消费者发动，实施动力充分，并可以调动律师等法律专业人士的力量；《食品安全法》规定了经营组织者和广告代言者均与食品生产经营者对消费者承担连带责任，可以激励经营组织者、广告者等主体对生产者的监督制约。第二，加大行政处罚力度。监管部门要严把食品、食品添加剂及相关产品生产经营许可关，加强对生产经营者的许可后续监管和执法检查。对不能持续满足许可条件的企业，要依法撤销许可；对存在严重食品安全问题的，要依法加大行政处罚力度，直至停产整改、吊销证照；对隐瞒食品安全隐患、故意逃避监管等行为，要依法从重处罚；对涉嫌犯罪的要及时移交司法机关，严禁以罚代刑。要强化行政监察和问责，对监管中的失职渎职等行为，要依法依纪严肃追究相关责任人的责任。 第三，发挥刑法制裁震慑力。刑法作为食品安全保护的最后一道防线，需要对食品安全相关法律法规的颁布和调整作出积极的回应。《食品安全法》第三十九条 第二款：违反本法规定，生产经营不符合卫生标准和食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，或者在生产经营的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，依法追究刑事责任。此条规定使用《刑法》第143条“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和第144条“生产、销售有毒、有害食品罪。依据我国刑法，有关涉及食品安全的犯罪除了刑法分则第三章第一节“生产、销售伪劣商品罪”下的三个罪名以外，还可能涉及非法经营罪和以危险方法危害公共安全罪。2011年通过的《刑法修正案（八）》应《食品安全法》实施的需要增设了食品监管渎职罪，强化了食品安全监管主体的法律责任。[3]
3、完善我国食品安全的监管制度。就我国当前多头的监管制度而言，就应当完善我国的食品安全委员会，成立市、区（县）两级食品安全委员会，改变其虚设的地位，使其变成一个专门、权威的对食品安全进行全面管理的政府职能部门，将监管权集中，在该机构的统一管理之下，进一步具体地理顺农业、质检、工商、卫生、商务、药监等管理部门的关系，并对各部门出现的监管存疑问题进行相应的协调解决和统筹规划。同时，食品安全的各个监管部门之间必须加强食品安全方面的信息交流，大力推行食品安全监管的重大与要案通报制度，施行食品安全监管问责制度。此外，食品安全行政执法部门对于那些不能仅通过行政处罚而不了了之的食品安全案件，应当及时移送司法机关处理。
注释：
[1]《食品安全法律保护问题研究》 李满 2012年3月13日
[2]上海市民食品安全法制保障研究报告《政府法制研究》2007年9月5日
[3]《如何完善食品安全法律保护体系》 佚名 光明日报2012年6月3日
（作者通讯地址：沈丘县人民检察院，河南 沈丘 466300）