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新农村建设存在大量的、多层次金融需求。农村金融市场化改革中的商业性金融抑制和政策性金融退出，是农村金融整体功能弱化、资金供求失衡加剧的重要原因。政策性金融具有对商业性金融缺陷弥补、转型替代、发育增进等多方面的功能弱化、转型替代、发育增进等多方面功能，是支持新农村建设的现实选择。中国农业发展银行，作为支持新农村建设的银行，就应该发挥政策性金融支农作用，应立足新农村建设的金融需求，从完善农村金融整体功能的系统视角，对农业发展银行的功能进行重购。
农村融资困境与政策性金融缺位
在农村金融需求不断增长的同时，信贷资金投入总量不足、品种较少，供求严重失衡。年农业增加值仅占7％，而农业贷款仅占贷款总额的5％。国家统计局农调队抽样调查的结果表明多数农户存在农户存在贷款难问题。银监会的数据显示，截止2011年12月末获得小额贷款的农户仅占需求农户的20％。
从供给上分析，一方面农村金融压抑加剧了农村融资难度。正视的金融制度安排，在贷款数量和结构上都不能适应农村金融需求。商业银行在市场化改革过程中，机构从农村大量撤出。四大国有商业银行仅1999-2001年仅从贫困省份就撤掉分支机构３万多个，留下的商业性金融机构和邮政储蓄共同构成了农村资金的外流渠道。同时，对农村金融市场的严格管制和对民间金融的限制，使农村金融缺乏竞争和创新，部分地区形成了农村信用社垄断经营的格局。而其受资金实力弱和不良贷款高的制约，主要发放短期小额贷款，农村发展急需的中长期贷款缺乏供应主体。
另一方面，本应成为资金供应主体的政策性金融在改革中大幅退出。商业银行机构从农村的大面积撤出，导致了政府在农村的金融供给事实上的大幅减少。而作为国家正规的农业政策性金融制度安排，农发行的业务不但没有相应扩展，却被进一步缩小在粮棉油收购贷款范围内，投放数量因为粮棉市场化改革逐年减少。政策性贷款的市场分割和严重缺位，使粮棉油流通领域贷款出现过度投放，而生产和加工环节的资金需求得不到有效满足，影响了农业农村经济的协调持续发展，同时也加剧了农发行的系统性风险，制约了其支农功能的正常发挥。目前，只有农业发展商业银行机构从农村的大面积撤出，导致了政府在农村的金融供给事实上的大幅减少。而作为国家正规的农业政策性金融制度安排，农发行的业务不但没有相应扩展，却被进一步缩小在粮棉油收购贷款范围内，投放数量因为粮棉市场化改革逐年减少。政策性贷款的市场分割和严重缺位，使粮棉流通领域贷款出现过度投放，而生产和加工环节的资金需求得不到有效满足，影响了农业农村经济的协调持续发展，同时也加剧了农发行的系统性风险，制约了其支农功能的正常发挥。
市场演进中的政策性金融功能界定
经济转型中的市场替代是政策性金融的过渡性功能。对中国这个巨大的经济体而言，实行渐进式的改革是有效率的，特别是在金融领域，如果政府盲目撤出，对经济稳定，对金融稳定、经济发展的影响都将是灾难性的。考虑金融市场放开和商业性金融发展的路径依赖，突破农村金融改革困境，必须首先对政策性金融和商业性金融进行彻底分离，把商业银行承担的政策性功能全部划归政策性金融机构，为商业性金融的发育创造必要的初始条件，使其能够在一个新的更有效率的边际上演进发展。在商业性金融力不能及的地方提供金融服务，保持农村金融系统的必要功能。
增进市场发育是政策性金融的开发性功能。政府培育是市场演化的形式之一。由于政策性金融具有国家信用、信息生产、专业服务等优势，对于发展中经济和市场，政策性金融可以利用国家信用和政府组织优势，推进市场机制和社会信用建设，同时通过专业化发展，提高风险识别能力，增加市场信息供应，降低市场信息不对称程度。政策性金融的市场增进功能，执行政府粮棉改革和调控政策，有效推动了粮棉企业改革和竞争力提升，促进了粮棉流通，维护了市场稳定，并为商业性金融进入创造了条件。农发行业务范围向生产和加工领域的延伸，既增加了金融供给，又促进了金融市场的适度竞争和发展，提升了农村金融的整体功能。
农业政策性金融功能重构策略
农村经济金融系统是一个复杂的母系统。在农村金融子系统中，商业性金融系统内生于经济发展，具有明显的自组织特征；而政策性金融系统则是由政府外生供给的人为构建。金融发展理论关于金融功能和系统科学关于系统复杂性的研究，共同指向了系统功能与内部结构、作用机制、外部环境的关系问题。按照功能等于结构加环境的逻辑，在政策性金融制度安排上，应根据新农村建设对农村金融功能的需求，在发展商业性金融同时，对政策性金融进行功能重构、机制再造和环境优化。
调整功能定位。充分认识农业政策性在经济社会发展和新农村建设中的历史地位和作用，在农村金融整体框架和国家对“三农”支持和保护体系内，从总体上确立政策性金融在农村金融中的主导地位。要把政策性金融的业务范围拓展到整个“三农”领域，围绕客户需求，加大产品创新力度，在增加信贷业务种类的同时，积极开展结算、代理、担保等业务，发展农村政策性保险。考虑组织机构成本、规模效应和专业优势，开展农村政策性金融业务应以农发行为主体。为满足小额信贷的需要，农发行在适当调整分支机构的基础上，应加强与农村信用社、民营金融机构的配合，可以借鉴法国农业信贷银行的做法，采取“上官下民”的方式，提高政策性金融的服务能力。
再造运行机制。功能的实现关键在于科学的机制。政策性银行具有多重目标函数，在机制上首先要解决政策性和效益性的冲突问题，建立宏观调控目标和微观经济目标的衔接和转换机制，防止基层机构在经营上陷入困境。
优化外部环境。加快立法进程，为政策性金融发展提供根本保障。加强农村市场建设，完善农产品期货市场，发挥其价格发现和风险防范功能。加快农业和农村信息化建设，降低农村金融的信息不对称程度和交易成本。加大财政对农村的投入，加快农村基础设施、社会保障体系和教育卫生事业的建设。深化农村体制改革，发展农村经济，增加农民收入，提高农村对金融的消费能力。
（作者单位：农发行郧县支行）
农村融资困境与政策性金融缺位
在农村金融需求不断增长的同时，信贷资金投入总量不足、品种较少，供求严重失衡。年农业增加值仅占7％，而农业贷款仅占贷款总额的5％。国家统计局农调队抽样调查的结果表明多数农户存在农户存在贷款难问题。银监会的数据显示，截止2011年12月末获得小额贷款的农户仅占需求农户的20％。
从供给上分析，一方面农村金融压抑加剧了农村融资难度。正视的金融制度安排，在贷款数量和结构上都不能适应农村金融需求。商业银行在市场化改革过程中，机构从农村大量撤出。四大国有商业银行仅1999-2001年仅从贫困省份就撤掉分支机构３万多个，留下的商业性金融机构和邮政储蓄共同构成了农村资金的外流渠道。同时，对农村金融市场的严格管制和对民间金融的限制，使农村金融缺乏竞争和创新，部分地区形成了农村信用社垄断经营的格局。而其受资金实力弱和不良贷款高的制约，主要发放短期小额贷款，农村发展急需的中长期贷款缺乏供应主体。
另一方面，本应成为资金供应主体的政策性金融在改革中大幅退出。商业银行机构从农村的大面积撤出，导致了政府在农村的金融供给事实上的大幅减少。而作为国家正规的农业政策性金融制度安排，农发行的业务不但没有相应扩展，却被进一步缩小在粮棉油收购贷款范围内，投放数量因为粮棉市场化改革逐年减少。政策性贷款的市场分割和严重缺位，使粮棉油流通领域贷款出现过度投放，而生产和加工环节的资金需求得不到有效满足，影响了农业农村经济的协调持续发展，同时也加剧了农发行的系统性风险，制约了其支农功能的正常发挥。目前，只有农业发展商业银行机构从农村的大面积撤出，导致了政府在农村的金融供给事实上的大幅减少。而作为国家正规的农业政策性金融制度安排，农发行的业务不但没有相应扩展，却被进一步缩小在粮棉油收购贷款范围内，投放数量因为粮棉市场化改革逐年减少。政策性贷款的市场分割和严重缺位，使粮棉流通领域贷款出现过度投放，而生产和加工环节的资金需求得不到有效满足，影响了农业农村经济的协调持续发展，同时也加剧了农发行的系统性风险，制约了其支农功能的正常发挥。
市场演进中的政策性金融功能界定
经济转型中的市场替代是政策性金融的过渡性功能。对中国这个巨大的经济体而言，实行渐进式的改革是有效率的，特别是在金融领域，如果政府盲目撤出，对经济稳定，对金融稳定、经济发展的影响都将是灾难性的。考虑金融市场放开和商业性金融发展的路径依赖，突破农村金融改革困境，必须首先对政策性金融和商业性金融进行彻底分离，把商业银行承担的政策性功能全部划归政策性金融机构，为商业性金融的发育创造必要的初始条件，使其能够在一个新的更有效率的边际上演进发展。在商业性金融力不能及的地方提供金融服务，保持农村金融系统的必要功能。
增进市场发育是政策性金融的开发性功能。政府培育是市场演化的形式之一。由于政策性金融具有国家信用、信息生产、专业服务等优势，对于发展中经济和市场，政策性金融可以利用国家信用和政府组织优势，推进市场机制和社会信用建设，同时通过专业化发展，提高风险识别能力，增加市场信息供应，降低市场信息不对称程度。政策性金融的市场增进功能，执行政府粮棉改革和调控政策，有效推动了粮棉企业改革和竞争力提升，促进了粮棉流通，维护了市场稳定，并为商业性金融进入创造了条件。农发行业务范围向生产和加工领域的延伸，既增加了金融供给，又促进了金融市场的适度竞争和发展，提升了农村金融的整体功能。
农业政策性金融功能重构策略
农村经济金融系统是一个复杂的母系统。在农村金融子系统中，商业性金融系统内生于经济发展，具有明显的自组织特征；而政策性金融系统则是由政府外生供给的人为构建。金融发展理论关于金融功能和系统科学关于系统复杂性的研究，共同指向了系统功能与内部结构、作用机制、外部环境的关系问题。按照功能等于结构加环境的逻辑，在政策性金融制度安排上，应根据新农村建设对农村金融功能的需求，在发展商业性金融同时，对政策性金融进行功能重构、机制再造和环境优化。
调整功能定位。充分认识农业政策性在经济社会发展和新农村建设中的历史地位和作用，在农村金融整体框架和国家对“三农”支持和保护体系内，从总体上确立政策性金融在农村金融中的主导地位。要把政策性金融的业务范围拓展到整个“三农”领域，围绕客户需求，加大产品创新力度，在增加信贷业务种类的同时，积极开展结算、代理、担保等业务，发展农村政策性保险。考虑组织机构成本、规模效应和专业优势，开展农村政策性金融业务应以农发行为主体。为满足小额信贷的需要，农发行在适当调整分支机构的基础上，应加强与农村信用社、民营金融机构的配合，可以借鉴法国农业信贷银行的做法，采取“上官下民”的方式，提高政策性金融的服务能力。
再造运行机制。功能的实现关键在于科学的机制。政策性银行具有多重目标函数，在机制上首先要解决政策性和效益性的冲突问题，建立宏观调控目标和微观经济目标的衔接和转换机制，防止基层机构在经营上陷入困境。
优化外部环境。加快立法进程，为政策性金融发展提供根本保障。加强农村市场建设，完善农产品期货市场，发挥其价格发现和风险防范功能。加快农业和农村信息化建设，降低农村金融的信息不对称程度和交易成本。加大财政对农村的投入，加快农村基础设施、社会保障体系和教育卫生事业的建设。深化农村体制改革，发展农村经济，增加农民收入，提高农村对金融的消费能力。
（作者单位：农发行郧县支行）